Wyrok - II SA/Gd 817/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. Inspekcja sanitarna, Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia 11 lipca 2025 r., nr ONS.906.1.2025.AR w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymagań higienicznyOddalono skargę. Inspekcja sanitarna, Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia 11 lipca 2025 r., nr ONS.906.1.2025.AR w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymagań higieniczny
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
powód
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Diana Trzcińska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim (PIS) postanowieniem z 2 czerwca 2025 roku odmówił uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: “Budowa 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki numer [...], obręb geodezyjny C., gmina K.“Wskazanym przez organ pierwszej instancji powodem odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy było to, że część działki numer [...] leży w strefie sanitarnej cmentarza. Odległość zabudowań mieszkalnych od cmentarza powinna wynosić co najmniej co do zasady 150 m, a w tym przypadku nieprzekraczalną linię zabudowy zaprojektowano w odległości od 12 do około 70 m od cmentarza.Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS) postanowieniem z 11 lipca 2025 roku utrzymał w mocy postanowienie PIS.W ocenie organu odwoławczego, postanowienie organu pierwszej instancji było prawidłowe, w szczególności prawidłowo zastosowano § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.Pani K. S. (Skarżąca) we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na ww. postanowienie PWIS domagała się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania.Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez jego niezastosowanie.Zdaniem Skarżącej, ograniczenia odległości lokalizacji budowy od terenu cmentarza nie należy łączyć jedynie z faktem istnienia cmentarza na danym terenie, ale przede wszystkim z występowaniem realnych zagrożeń wynikających z pochowania na nim zmarłych. Skoro bowiem ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach zezwolił na użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel po upływie 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu, to tym samym uznał, że z upływem tego terminu ustaje możliwość wywierania przez teren cmentarny szkodliwego wpływu na otoczenie. W sprawie istotne znaczenie ma to, że ostatni pochówek na cmentarzu odbył się jesienią 1956 roku i cmentarz został formalnie zamknięty, co oznacza, że nie będzie na nim nowych pochówków. Organ administracji powinien był zatem jednoznacznie określić czy lokalizacja wnioskowanej zabudowy stwarza jakiekolwiek zagrożenie sanitarne z uwagi na jej położenie w strefie określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia.PWIS wniósł o oddalenie skargi w całości, wskazując między innymi, że podnoszone przez Skarżącą okoliczności, że ostatni pochówek na przedmiotowym cmentarzu miał miejsce jesienią 1956 roku oraz że od ponad 69 lat teren nie jest użytkowany w celu chowania zwłok, nie dają podstawy do uznania, że ten cmentarz nie istnieje. Nie można bowiem przyjąć, że cmentarz jest istniejący tylko w sytuacji, gdy jest wykorzystywany do pochówków lub jest utrzymywany. Zdaniem organu, ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wskazuje uwarunkowań, na podstawie których można uznać, że po upływie 40 lat od ostatniego pochówku negatywny wpływ cmentarza ustaje. Przepisach prawa nie ustalono żadnych ram czasowych, w jakich powinny obowiązywać warunki określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej oraz nie nadano uprawnień umożliwiających zwolnienie z wymagań dotyczących zachowania odległości ze względu na upływ czasu od ostatniego pochówku.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Sprawę rozpoznano trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.Objęte przedmiotem kontroli sądowej postanowienie wydane zostało stosownie do art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 416) oraz na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej – pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, natomiast uzgodnień, [...], dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.Powodem zaś odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy było to, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie, zaprojektowano nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 12 m od zabytkowego cmentarza z końca XIX wieku, co narusza w ocenie PIWS regulacje § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315, dalej "Rozporządzenie"), z których to regulacji wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że projektowane warunki zabudowy, nie spełniają w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, odległościowych wymagań jej lokalizacji względem cmentarza, wynikających z § 3 ust. 1 Rozporządzenia.Spór pomiędzy Skarżącą a organem administracji dotyczył tego, czy w związku z tym, że w sprawie mamy do czynienia z cmentarzem zabytkowym, na którym od roku 1956 nie dokonywane są już pochówki, organ sanitarny powinien był zbadać ewentualny wpływ tego cmentarza na planowaną przez Skarżącą zabudowę i dopiero na tej podstawie wydać odpowiednie postanowienie.Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, prezentowane przez Skarżącą stanowisko nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących normach prawnych.Po pierwsze, w orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2023 r., poz. 887 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, mają na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz czy też zabudowa na pobliskich terenach (zob. wyrok NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1623/11). Zakres normowania § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze odnosi się przy tym nie tylko do cmentarzy nowobudowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zob. wyroki NSA: z 27 maja 2014 r., II OSK 3047/12; z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11).Po drugie, w świetle przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisów Rozporządzenia, ustalenia odnoszące się do charakteru cmentarza jako czynnego bądź zamkniętego nie mają żadnej prawnej doniosłości. Teza, iż cmentarz niedziałający (zamknięty) jest cmentarzem, który nie powoduje szkodliwego wpływu na otoczenie nie może być uznana za trafną. Nie może bowiem budzić zasadniczych wątpliwości zasadność stwierdzenia, że także teren cmentarza zamkniętego, w określonym okresie czasu jaki minął od wyłączenia tego obiektu z użytkowania, może być źródłem takiego szkodliwego oddziaływania (por. wyrok z NSA z 9 lutego 2017 r., II OSK 1362/15).Ustawodawca w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie rozróżnia pod względem wymagań jakim muszą odpowiadać cmentarze, cmentarzy czynnych oraz cmentarzy zamkniętych. Podobnie rozróżnienia takiego nie sposób wywieść z treści Rozporządzenia. Zastosowany w sprawie jego § 3 odnosi się bowiem do cmentarzy, co oznacza, że ograniczenia zabudowy względem cmentarza odnoszą się do każdego cmentarza bez względu na to czy jest to cmentarz czynny czy zamknięty. Treść tej normy prawnej jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przyjęcie wykładni tego przepisu zgodnie z wolą Skarżącej prowadziłoby do wykładni contra legem oraz do naruszenia zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere.Z art. 6 ustawy o cmentarzach nie sposób też wywieść tak, jak czyni to Skarżąca powołująca się na orzecznictwo, że cmentarz po upływie 40 lat od dnia ostatniego pochówku nie stanowi już zagrożenia sanitarnego. Przeciwnie, w przywołanym przepisie ustawodawca umożliwił jedynie przeznaczenie zamkniętego cmentarza po upływie 40 lat od ostatniego pochówku na inny cel (ust. 1), niemniej jednym z warunków to umożliwiających jest przeniesienie na inny cmentarz szczątek zwłok znajdujących się na likwidowanym cmentarzu (ust. 7). Jeśli zatem ustawodawca przewidział sytuacje, w których pomimo upływu 40 lat od ostatniego pochówku, na terenie cmentarza mogą wciąż znajdować się szczątki zwłok, czyli źródło potencjalnego zagrożenia sanitarnego, to uznać należy, że pomimo upływu czasu zagrożenie to może pozostawać aktualne. Rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 5 ustawy o cmentarzach, czyli przepisu nakazującego lokalizowanie cmentarzy na terenie odpowiednim pod względem sanitarnym (ust. 1). Rolą zatem wymagań określonych w § 3 Rozporządzenia jest sanitarna ochrona zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego, zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni przed zagrożeniami sanitarnymi związanymi z pochówkiem osób zmarłych. Prawodawca przyjął przy tym rozwiązanie polegające na jednoznacznym określeniu wielkości stref sanitarnych cmentarzy, bez obowiązku badania przez właściwe organy administracji faktycznego występowania zagrożenia sanitarnego, dla każdej indywidualnej sprawy z osobna. Przyjęto zatem założenie, że zagrożenie sanitarne cmentarza z pewnością nie przekracza wskazanych w tym przepisie odległości, co oczywiście nie oznacza, że zagrożenie takie występuje w każdym przypadku w całej wyznaczonej przez prawodawcę strefie ochronnej. Przyjęte rozwiązanie nie przewiduje, jednakże możliwości modyfikacji rozmiarów strefy sanitarnej cmentarza na podstawie ustaleń organu inspekcji sanitarnej. Oznacza to, że, pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia wymagań określonych w § 3 Rozporządzenia stałoby nie tylko w oczywistej sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, ale byłoby również niezgodne z celem jego ustanowienia, który wynika wprost z przywołanego już art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach, to jest celem zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego. Należy podkreślić, że ekshumacja zwłok i szczątków związana z zajęciem terenu cmentarza na inny cel, wymaga uzyskania decyzji właściwego inspektora sanitarnego (art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o cmentarzach), co potwierdza interpretację że, nie ma ustawowo określonej daty od której przyjąć należy, że teren cmentarza nie stanowi już zagrożenia sanitarnego, bo jak słusznie zauważył w odpowiedzi na skargę PWIS, wpływ cmentarzy na stan sanitarny otoczenia zależy od wielu czynników, między innymi budowy geologicznej podłoża czy ukształtowania terenu. Sam upływ czasu nie jest w tej mierze okolicznością miarodajną. Twierdzenia przeciwne, to jest twierdzenia prezentowane w przywołanym przez Skarżącą orzecznictwie, nie zostały tam w żaden sposób umotywowane, a w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stoją w sprzeczności zarówno z regulacjami ustawy o cmentarzach jak i w istocie z powszechną wiedzą o tym że tempo rozkładu zwłok zależne jest od wielu czynników (biologicznych, środowiskowych itp.), a to powoduje, że funkcja czasu sama w sobie nie jest parametrem miarodajnym dla określenia stanu oddziaływania sanitarnego cmentarza. Gdyby było inaczej, zbędna byłaby opinia inspektora sanitarnego dotycząca zamknięcia cmentarza (art. 1 ust. 4 i 5 ustawy o cmentarzach), tudzież decyzja dotycząca ekshumacji zwłok i szczątków na potrzeby przeznaczenia cmentarza na inny cel (art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o cmentarzach).Skoro prawodawca zdecydował się na sztywne określenie wielkości stref sanitarnych wokół cmentarzy i nie wyposażył organów administracji w instrumenty prawne dopuszczające inne określenie rozmiaru strefy ochronnej, w zależności od faktycznego sanitarnego oddziaływania cmentarza, uznać należy, że dopóki teren cmentarza nie zostanie przeznaczony na inny cel, dopóty odległość zabudowy względem tego cmentarza musi odpowiadać wymogom określonym w § 3 ust. 1 Rozporządzenia.Jednocześnie, wyłączenie przez prawodawcę możliwości decydowania przez organ administracji o rozmiarze strefy ochronnej cmentarza, nie zwalnia organu inspekcji sanitarnej, uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, z obowiązku analizy takiego projektu, pod kątem zgodności z powszechnie obowiązującymi normami sanitarnymi. To właśnie zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego jest podstawowym obowiązkiem Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a wyraz jego realizacji znajduje się właśnie zaskarżonym do Sądu postanowieniu.W rozpoznawanej sprawie, z przedłożonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy analizy urbanistycznej wynika, że na działce numer [...] znajduje się zabytkowy cmentarz poewangelicki z XIX wieku, stanowiący zabytek wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Bezspornie cmentarz ten jest zaniedbany, wymagający uporządkowania, mimo to z przyczyn wskazanych wyżej, nie upoważnia to organów sanitarnych do pominięcia wymagań wynikających z § 3 Rozporządzenia i dokonywania rozstrzygnięć niezgodnych z tym przepisem. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) i nie mogą podejmować czynności, do podejmowania których nie zostały wyraźnie upoważnione przez prawodawcę.Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.. oddalił skargę.