Wyrok - II OSK 2419/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła, Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 442/23 w sprawie ze skargi E. K. i K. K. na decyzję Lubelskiego WojeOddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła, Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 442/23 w sprawie ze skargi E. K. i K. K. na decyzję Lubelskiego Woje
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Leszek Kiermaszek
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 442/23 oddalił skargę E. K. i K. K. (dalej: "skarżący", "inwestorzy") na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej: "LWINB", "organ odwoławczy") z dnia 22 marca 2023 r., znak: ZOA-VI.7721.33.2021, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (dalej: "PINB") z dnia 3 stycznia 2023 r., nr PNB.lO.II.5160/16/2021 w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych skarżącym robót budowlanych i orzeczono o nowym terminie utrzymując w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję.Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.S. W. w piśmie z 19 sierpnia 2012 r. zwrócił się do PINB o interwencję w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie garażu oraz wykonaniu otworów drzwiowych w południowej ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L.Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 6 października 2021 r. ustalono, że na działce nr [...] znajduje się trzykondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny, przy czym trzecia kondygnacja budynku została nadbudowana i w stosunku do robót na tej kondygnacji prowadzone było odrębne postępowanie administracyjne (LWINB wydał ostateczną decyzję nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego). Natomiast na pozostałych kondygnacjach budynku (suterenie i parterze) PINB stwierdził przebudowę ścian konstrukcyjnych. Na poziomie sutereny w zewnętrznej ścianie południowej w miejscu otworu okiennego wykonano otwór drzwiowy, w zewnętrznej ścianie północnej wykonano nowy otwór drzwiowy, w zewnętrznej ścianie zachodniej przebudowano otwory okienne poprzez ich przesunięcie i poszerzenie, zaś w zewnętrznej ścianie wschodniej zlikwidowano schody zewnętrzne i główne wejście do budynku. Natomiast na poziomie kondygnacji parteru w zewnętrznej ścianie południowej w miejscu otworu okiennego wykonano otwór drzwiowy znajdujący się w odległości ok. 3,10 m od linii ogrodzenia działki (drugi otwór drzwiowy pozostawiono bez zmiany.PINB stwierdził, że roboty prowadzone są bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia. W związku z tym postanowieniem z dnia 8 grudnia 2021 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: "p.b."), PINB wstrzymał wykonywanie powyższych robót budowlanych oraz nakazał skarżącym przedstawienie inwentaryzacji wraz z ekspertyzą techniczną wykonanych robót budowlanych sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego, a także wykonanie niezbędnych zabezpieczeń.W dniu 12 stycznia 2022 r. inwestorzy złożyli inwentaryzację przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz ekspertyzę techniczną budowlaną dotyczącą przebudowy i wykonania nowych otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych budynku oraz przebudowy stropu nad garażem. W ekspertyzie technicznej uprawniony rzeczoznawca T. B. stwierdził, że wszystkie wykonane elementy są o odpowiedniej wytrzymałości i nie zagrażają budowli.Jednocześnie PINB ustalił, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 27 grudnia 1978 r., nr IB-8381/145/78 oraz że inwestorzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych przedmiotowego budynku mieszkalnego. Nie dokonali również skutecznego zgłoszenia tych robót w organie administracji architektoniczno-budowlanej.W tej sytuacji PINB decyzją z dnia 3 stycznia 2023 r. nakazał skarżącym wykonanie, w terminie do 28 kwietnia 2023 r., robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu drzwiowego usytuowanego w zewnętrznej ścianie konstrukcyjnej od strony południowej na kondygnacji przyziemia (sutereny) oraz zamurowaniu dwóch otworów drzwiowych usytuowanych w zewnętrznej ścianie konstrukcyjnej od strony południowej na kondygnacji parteru.Od tej decyzji inwestorzy wnieśli odwołanie do LWINB, który - po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego (uzyskano aktualną mapę zasadniczą w skali 1:500, obejmującą teren działek nr [...] i [...]) - decyzją z dnia 22 marca 2023 r., znak: ZOA-VI.7721.33.2021 uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o terminie wykonania robót i wyznaczył nowy termin do 30 czerwca 2023 r. oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.W uzasadnieniu tej decyzji LWINB wskazał, że z inwentaryzacji przedmiotowego budynku wynika, iż ściana południowa przedmiotowego budynku posiada pięć otworów drzwiowych i usytuowana jest w odległości od 2,85 m (naroże południowo-zachodnie) do 4,00 m (naroże południowo-wschodnie) od granicy działki, przy czym przedmiotem rozpoznawanej sprawy są trzy otwory drzwiowe (jeden w poziomie sutereny i dwa w poziomie parteru). Odległość ściany południowej od granicy działki w miejscu lokalizacji dwóch otworów drzwiowych objętych nakazem zamurowania (jeden w poziomie sutereny, a drugi w poziomie parteru) wynosi 3,30 m. Trzeci otwór drzwiowy (w poziomie parteru) znajduje się w odległości ok. 3,50 m od granicy działki (odczytano ze skali aktualnej mapy zasadniczej w skali 1:500). Nadto organ odwoławczy podkreślił, że PINB dokonał pomiaru odległości otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie południowej w poziomie sutereny od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...], która wynosi 3,10 m. Oznacza to, że linia ogrodzenia nie pokrywa się z linią granicy pomiędzy ww. działkami, ogrodzenie to znajduje się na działce inwestora, w odległości ok. 20 cm od granicy działki. Taki przebieg granicy potwierdza aktualna mapa zasadnicza w skali 1:500, na której zwłaszcza przy narożu południowo wschodnim ww. garażu widoczna jest niewielka różnica w przebiegu linii ogrodzenia i linii granicy pomiędzy działkami. Różnica ta jednak jest niewielka (według organu odwoławczego max. 25 cm). Powyższa okoliczność, zdaniem LWINB, nie wpływa jednak na rozstrzygnięcie, gdyż odległość otworów drzwiowych znajdujących się w ścianie południowej przedmiotowego budynku jest mniejsza niż 4 m. Pozostałe ściany zewnętrzne przedmiotowego budynku mieszkalnego znajdują się w odległościach większych niż 4,0 m od granic działki skarżących.LWINB stwierdził, że roboty budowlane polegające na wykonaniu nowych oraz zamurowaniu bądź zmianie wymiarów istniejących, otworów okiennych lub drzwiowych znajdujących się w ścianie zewnętrznej budynku mieszczą się w definicji przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. i wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której skarżący nie posiadają. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a p.b., który wymaga zgłoszenia na wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych, gdyż wykonanie otworów drzwiowych w ścianie południowej przedmiotowego budynku mieszkalnego usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki zwiększa obszar oddziaływania obiektu poza działkę oraz narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej: " rozporządzenie"). Nie można było także zastosować art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a p.b., który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga pozwolenia na budowę oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem jednak przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych.Zdaniem LWINB wobec samowolnie wykonanej przebudowy budynku uzasadnione było nakazanie inwestorom wykonanie robót budowlanych określonych w decyzji z 3 stycznia 2023 r. Doszedł jednak do wniosku, że z uwagi na zbyt krótki termin wykonania tego obowiązku należy wyznaczyć nowy termin.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wnieśli skarżący domagając się uchylenia tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę LWINB domagał się jej oddalenia podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Sąd pierwszej instancji w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę za trafną uznał ocenę obu organów nadzoru budowlanego, że na poziomie kondygnacji sutereny i parteru na zewnętrznej ścianie południowej doszło do przebudowy budynku (art. 3 pkt 7a p.b.) poprzez przebudowę jego przegród zewnętrznych, gdyż w miejsce otworów okiennych wykonano otwory drzwiowe, co wymagało pozwolenia na budowę, którego skarżący nie uzyskali.Jednocześnie za prawidłową uznał argumentację LWINB, że w sprawie nie znajdowały zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a oraz ust. 3 pkt 1 lit. a p.b. Z uwagi na odległość budynku od działki nr [...], która wynosi mniej niż 4 m, należało przyjąć, że przebudowa tego budynku wykonana od strony tej działki, zwiększa obszar oddziaływania tego budynku poza działkę skarżących oraz narusza przepisy § 12 rozporządzenia.W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organy prawidłowo, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b., nakazały skarżącym zlikwidowanie otworów celem przywrócenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd dodał, że ustalenia organu odwoławczego w zakresie odległości spornych otworów drzwiowych od granicy z działką nr [...] zostały oparte zarówno na inwentaryzacji przedmiotowego budynku (planie sytuacyjnym wykonanym na mapie do celów projektowych w skali 1: 500 oraz rysunku elewacji w skali 1:100), pomiarach dokonanych w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 6 października 2021 r. oraz aktualnej kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. Wszystkie te dowody wskazują, że odległość otworów drzwiowych znajdujących się w ścianie południowej przedmiotowego budynku jest mniejsza niż 4 m od granicy z działką sąsiednią. Odnośnie zaś samego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że kwestia rozgraniczenia może być badana w postępowaniu rozgraniczeniowym, gdyż w niniejszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie mają w tym zakresie kompetencji, ich obowiązkiem jest jedynie ustalenie przebiegu granicy na podstawie aktualnej mapy zasadniczej wpisanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co też uczyniono. Z tego względu, zdaniem Sądu, ewentualny spór o granicę działki, na której wykonano roboty budowlane objęte postępowaniem naprawczym, nie może mieć wpływu na to postępowanie.Końcowo Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi co do uniemożliwienia skarżącym zapoznania się z materiałem dowodowym.W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), oddalono skargę.Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 lipca 2023 r. wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:1) art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a p.b., gdyż dokonana przebudowa jednej z przegród zewnętrznych, tzn. wykonanie w miejsce niektórych otworów okiennych otworów drzwiowych nie doprowadziło do zwiększenia obszaru oddziaływania poza działkę, na której usytuowany jest budynek, nadto nie naruszyło konstrukcji budynku, nie wymagało zgłoszenia przed rozpoczęciem prac;2) § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez błędne zastosowanie rozwiązań cywilistycznych do rygorów prawa budowlanego.W konkluzji pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych w niej zarzutów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.W punkcie wyjścia należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Uwaga ta jest konieczna, jako że skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów procesowych, została oparta wyłącznie o podstawę naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie dwóch wskazanych w niej przepisów. Zatem do zarzutów skargi kasacyjnej należało się odnieść biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, który nie został zakwestionowany.Oba zarzuty materialnoprawne są nieuzasadnione.Zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.). Część robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi, niewielki zaś zakres robót zwolniony jest z obowiązku uzyskania zgody budowlanej (art. 29 - 31 p.b.). Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a p.b., objętym podstawą kasacyjną (w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych, określonych w art. 3 pkt 7a p.b. Nie wymagają więc zgody budowlanej w postaci zgłoszenia roboty budowlane związane z przebudową przegród zewnętrznych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, pod warunkiem, że obszar ich oddziaływania zamyka się w granicach działki, na której budynek jest usytuowany.Z kwestią usytuowania budynku na działce wiąże się cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą. Przede wszystkim sposób usytuowania budynku na działce budowlanej może powodować niedopuszczalne jego oddziaływanie na teren sąsiedniej działki, w tym związane z ograniczeniami w jej zabudowie, bezpieczeństwa pożarowego itp. Dlatego przepisy prawa budowlanego wymagają, aby obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, zostały zaprojektowane i budowane w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Usytuowanie budynku na działce budowlanej regulują przepisy rozdziału 1 Działu II rozporządzenia. Zasadą wynikająca z § 12 ust. 1 rozporządzenia jest, że jeżeli z przepisów § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy (pkt 1) i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy (pkt 2).Powołany na wstępie przepis art. 5 ust. 1 p.b. na gruncie prawa budowlanego stanowi konkretyzację art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071), zgodnie z którym właściciel winien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę (tzw. zakaz immisji). Innymi słowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego winien powstrzymywać się od wykonywania budowy lub prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie, zwiększających oddziaływanie poza działkę, na której usytuowany jest budynek.Zgodzić się przyjdzie z poglądem pełnomocnika skarżących, odwołującym się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 11 maja 1999 r., sygn. P 9/98 i podzielonego m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1518/10, że kwestia związana z odległością budynku od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do p.b., nie stanowi materii stricte technicznej, budowlanej, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego. Dodać trzeba, że Trybunał w powołanym wyroku stwierdził niezgodność § 12 ust. 7 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46, ze zm.) z art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Wymieniony zaś § 12 ust. 7 rozporządzenia z 1994 r. przewidywał, że nie była wymagana zgoda sąsiada na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż 4 m (dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi) lub 3 m (dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych), lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli usytuowanie budynku, o którym mowa w ust. 6, wynikało z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiej regulacji prawnej brak w obowiązującym rozporządzeniu.Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika skarżących, że kwestia zachowania wymaganych przepisami techniczno-budowlanymi odległości budynku od granicy działki budowlanej, stanowiąc zagadnienie natury cywilistycznej z zakresu uprawnień sąsiedzkich, winna pozostać całkowicie poza sferą zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Przeciwnie, zdaniem NSA w składzie orzekającym, w procesie wykładni art. 29 ust. 3 pkt 1a p.b. można i należy posiłkować się przepisami rozporządzenia, w tym jego § 12 ust. 1 określającym odległość ściany zewnętrznej budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi od granicy sąsiedniej działki w celu ustalenia, czy roboty budowlane związane z przebudową przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku, zamykają się w granicach działki. Organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania obowiązany jest bowiem ustalić, czy wykonane roboty budowlane objęte są reglamentacją organów budowlanych, a kwestia sposobu usytuowania budynku na działce i odległości ściany zewnętrznej od granicy z sąsiednią działką ma znaczenia dla oceny, czy roboty te oddziałują na teren sąsiedniej działki, w konsekwencji, czy wymagana jest na ich realizację zgoda budowlana.Przyjmuje się powszechnie, że spełnienie standardowych warunków dotyczących odległości oznacza - w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych - iż roboty budowlane związane z przebudową przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków, nie prowadzą do zwiększenia obszaru oddziaływania budynku poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Niezachowanie tych odległości powoduje, że oddziaływanie robót związanych z taką przebudową co do zasady nie zamyka się w granicach działki budowlanej.Mając powyższe uwagi na względzie, za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej odniesione do art. 29 ust. 3 pkt 1a p.b. i § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię tych przepisów.Jak już zauważono, skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów procesowych. Sąd pierwszej instancji, akceptując ustalenia organu odwoławczego, przyjął, że przebudowane dwa otwory drzwiowe na parterze i jeden otwór drzwiowy w suterenie, umieszczone w ścianie zewnętrznej budynku zwróconej w stronę granicy z działką nr [...], oddalone są od tej granicy o 3,30 - 3,50 m, przez co obszar oddziaływania nie zamyka się w granicach działki skarżących. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (w rozpoznawanej sprawie skutki niezachowania tych odległości), można zaś zwalczać tylko za pomocą zarzutów realizowanych w granicy podstawy naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Takich zarzutów nie zawiera skarga kasacyjna. W konsekwencji zarzut dotyczący naruszenia powyższych przepisów materialnoprawnych także przez ich niewłaściwe zastosowanie nie zasługuje na uwzględnienie.Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, nie może wypowiedzieć się co do samego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, tj. nakazu likwidacji otworów w ścianie granicznej zwróconej w stronę granicy z działką nr [...] w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, jako że podstawa prawna wydania tej decyzji (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.) nie została objęta podstawami kasacyjnymi.Z tych powodów, wobec niestwierdzenia istnienia przesłanek nieważności, określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.. oddalił skargę kasacyjną.