Wyrok - II OSK 2247/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 224/23 w sprawie ze skargi P. S., M.W., S. SUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 224/23 w sprawie ze skargi P. S., M.W., S. S
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Podstawa prawna
art. 140
kc
art. 144
kc
art. 10
kpa
art. 50
ppsa
art. 189
ppsa
art. 188
ppsa
art. 193
ppsa
art. 151
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 224/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S., M. W., S. S. i R. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2022 r., nr [...] w sprawie przyjęcia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i zasądził od Gminy [...] na rzecz każdego ze skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.W skardze na powyższą uchwałę P. S., R. K., S. S. i M. W., w zakresie wyznaczenia obszarów, na których przewiduje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii stanowiących zespoły elektrowni fotowoltaicznych, a uwidocznionych w Załączniku graficznym nr 2 do studium ze zmianą przeznaczenia terenu z funkcji rolniczej na funkcję produkcyjno-usługową związaną z produkcją zielonego wodoru, zarzucili jej naruszenie: art. 12 ust. 1 w zw. z art 11 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p.); art. 10 ust. 1 u.p.z.p.; art 10 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 9, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.Uzasadniając uwzględnienie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazał, że kwestionowane w skardze uregulowania uchwały w przedmiocie zmiany studium nie dotyczą wprawdzie nieruchomości, których właścicielami są skarżący. Jednakże jak wynika z analizy położenia działek skarżących, działki P. S. (nr [...] oraz [...]) położone są w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru oznaczonego symbolem Pzw – tzn. obszaru aktywności gospodarczej związanej z produkcją zielonego wodoru wraz z infrastrukturą towarzyszącą z dopuszczeniem lokalizacji zespołów elektrowni fotowoltaicznych wraz ze strefą ochronną związaną z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowania i użytkowania terenu pokrywająca się z linią rozgraniczającą tego terenu funkcjonalnego. Działki pozostałych skarżących (jak wynika z przedłożonych do akt sprawy odpisów z ksiąg wieczystych: M. S. – nr [...], [...], M. W. – nr [...], R. K. – nr [...]) położone są nie w bezpośrednim, lecz bliskim sąsiedztwie powyższego obszaru. Z uwagi na to, iż po pierwsze – zarzuty do studium skarżący zgłosili jednej skardze, po drugie – w orzecznictwie dopuszcza się skarżenie zapisów aktów planistycznych w obszarach, których właścicielem nie jest podmiot wnoszący skargę, ale których konkretne dopuszczone zapisami tego aktu zagospodarowanie wpłynie, lub może wpłynąć na sposób zagospodarowania terenu należącego do wnoszącego skargę lub będzie dla niego uciążliwe, a także po trzecie – z uwagi na skalę planowanego, a opisanego wyżej przeznaczenia terenu (ok. 250 ha), zwłaszcza w porównaniu do powierzchni zabudowy mieszkaniowej [...] (jak wynika z załączników graficznych do planu – kilkukrotnie mniejszej), Sąd uznał za zasadne merytoryczne rozpoznanie skargi w stosunku do wszystkich skarżących.Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej, przy uchwalaniu zakwestionowanej w skardze zmiany studium doszło do naruszenia trybu sporządzania studium w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy z protokołu sesji Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2022 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę wynika, że nie głosowano odrębnie w sprawie rozpatrzenia uwag. Podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] stanowiło pkt 7 porządku obrad. Projekt uchwały został przedstawiony i omówiony przez głównego specjalistę ds. budownictwa, inwestycji i gospodarki przestrzennej oraz projektanta biura projektowego, następnie odbyła się dyskusja nad projektem uchwały w przedmiocie zmiany studium. W trakcie tej dyskusji zgłaszane były wątpliwości związane z planowaną inwestycją, zgłaszane przez część radnych jak i obecnych na sesji mieszkańców [...], przy czym ci ostatni wyrazili sprzeciw wobec przewidzianego projektem uchwały przeznaczenia terenu. Z protokołu wynika nadto, iż na 87 uwag zgłoszonych do projektu zmiany studium 86 zostało zakwalifikowane jako "błędnie złożone" zaś 1 (zbiorowa) jako "złożona poprawnie". Ponadto treść protokołu wskazuje, iż w trakcie sesji, w ramach omawiania tego punktu porządku obrad Rada Gminy nie rozpatrywała nieuwzględnionych przez Wójta uwag zgłoszonych do projektu ani nie rozstrzygała o sposobie ich rozpatrzenia. Powyższy punkt porządku obrad zakończył się jedynie głosowaniem nad podjęciem samej uchwały Nr [...] (8 głosów "za", 3 głosy "przeciw", 1 głos "wstrzymujący się"). W protokole nie ma natomiast wzmianki, aby przed przyjęciem zaskarżonej uchwały analizowano nieuwzględnione przez Wójta uwagi, zgłaszane przez właścicieli konkretnych działek i poddano je pod głosowanie. Nie podważają tego okoliczności, że lista nieuwzględnionych uwag została załączona do projektu uchwały ani to, że uchwała zawiera załącznik (nr 4) stwierdzający, że uwagi nie zostały uwzględnione.Odnosząc się do podniesionego w odpowiedzi na skargę argumentu, iż u.p.z.p. nie określa formy, w jakiej wójt przedstawia radzie listę nieuwzględnionych uwag do studium oraz może to uczynić przez przedstawienie listy uwag nieuwzględnionych w całości lub w części w formie załącznika, w którym przedstawi poszczególne uwagi, wraz ze sposobem rozpatrzenia tych uwag, który dla rady jest tylko propozycją, przy czym przepisy nie zawierają zakazu takiej formy przedstawienia uwag, zaś proponowany sposób rozpatrzenia nie jest dla rady wiążący (który to argument został oparty na wyroku NSA z 24 lutego 2016 r., II OSK 1553/14), Sąd zaznaczył, iż jak wskazuje analiza uzasadnienia tego wyroku, nawet w tym przypadku w protokole sesji wyodrębniono formalnie punkt przewidujący rozpatrzenie uwag do projektu studium, przed przystąpieniem do dyskusji i głosowania nad poszczególnymi uwagami urbanista wyjaśnił procedurę rozstrzygania o uwagach, zaś każda uwaga była poddana odrębnemu głosowaniu.Sąd wskazał, że z uwagi na wzajemne podobieństwo treści zgłoszonych w niniejszej sprawie uwag do projektu uchwały, nie chodziło stricte o głosowanie nad każdą z nich z osobna, jednakże z powyższego wynika, iż na gruncie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. brak jest podstaw do stawiania znaku równości pomiędzy głosowaniem nad przyjęciem uchwały w sprawie studium, a podjęciem rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu studium. Zważywszy, że nałożony art. w 12 ust. 1 u.p.z.p. na radę gminy obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium (w tym przypadku jego zmiany) służy zabezpieczeniu praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów (w tym przypadku skarżących, którzy zgłaszali swe uwagi do projektu uchwały) brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie stanowi zdaniem Sądu istotne naruszenie trybu sporządzania studium.Reasumując Sąd stwierdził, że zaniechanie przez Radę Gminy [...] rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9 u.p.z.p. (bez przesądzania na obecnym etapie o zasadności tych uwag co do meritum) skutkuje istotnym naruszeniem trybu sporządzania uchwalonej zmiany studium, a w konsekwencji kwalifikowaną wadliwością tej uchwały, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego tego aktu w całości.Skargą kasacyjną Rada Gminy [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:- prawa materialnego, tj.:1. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 50 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżącym przysługuje legitymacja czynna do wniesienia skargi, podczas gdy zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa wyrażany jest jednolity pogląd, że dla przyznania skarżącemu legitymacji czynnej do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy konieczne jest wykazanie przez skarżącego "istnienia związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającego na tym, że zaskarżany akt narusza jego interes prawny, a więc że poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, np. nakłada na niego pewne obowiązki lub pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację", zaś takie naruszenie interesu prawnego nie zostało przez skarżących wykazane, a zatem błędne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, jakoby skarżącym przysługiwała legitymacja czynna do wniesienia skargi;2. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nakłada na Radę Gminy obowiązek odrębnego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium, podczas gdy w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w przepisie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. nie zawarto formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag, zatem przepis ten nie obliguje organu planistycznego do wydawania odrębnego rozstrzygnięcia zgłoszonych uwag, zaś rozstrzygnięcie to może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem samego studium;3. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że brak odrębnego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania uchwały w przedmiocie zmiany studium, podczas gdy jako istotne kwalifikuje się jedynie takie naruszenia procedury, które mają wpływ na treść podjętej uchwały, zaś w przedmiotowej sprawie uwagi przed przystąpieniem do realizacji punktu porządku obrad dotyczącego podjęcia uchwały projekt uchwały wraz z proponowanym rozstrzygnięciem w przedmiocie nierozpoznanych uwag został przedstawiony Radzie, następnie nieuwzględnione uwagi były przedmiotem dyskusji, a Rada Gminy znając treść uwag podjęła uchwałę w przedmiocie zmiany Studium nie uwzględniając ich, przy czym treść rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag została zawarta w załączniku do uchwały, zatem wyodrębnienie i poddanie pod osobne głosowanie tych uwag nic nie zmieniłoby w treści uchwały, ponieważ Rada Gminy podejmując uchwałę w przedmiocie zmiany studium dała wyraz swemu stanowisku odnoście do uwag, nie uwzględniając ich;- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:4. art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez zaniechanie zbadania w odniesieniu do każdego ze skarżących z osobna, czy zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem ich indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia;5. art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i brak odrzucenia skargi, w sytuacji gdy spełnione były przesłanki do odrzucenia skargi z uwagi na niewykazanie przez skarżących naruszenia interesu prawnego o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi na zasadzie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi w całości (art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Skarżący zaś w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej odrzucenie wobec wadliwego umocowania pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie i alternatywnie wnieśli o oddalenie skargi wobec brak uzasadnionych podstaw. Wnieśli również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów wniesionego środka odwoławczego. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się usprawiedliwione.Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku zawartego w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną o odrzucenie skargi kasacyjnej. W ww. piśmie procesowym wniesiono o odrzucenie kasacji wobec nienależytego umocowania pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Rady Gminy [...]. Przedłożone pełnomocnictwo do radcy prawnego reprezentującego Gminę [...] podpisane zostało przez Wójta Gminy [...] w wykonaniu uchwały Rady Gminy [...] z dnia 21 września 2023 r., o zaskarżeniu przedmiotowego wyroku z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 224/23, która w § 2 powierza wykonanie jej organowi wykonawczemu. Zdaniem skarżących ta procedura jest błędna zgodnie bowiem z art. 32 p.p.s.a. zdolność sądowa przysługuje także organom Gminy zatem jak podniesiono Rada Gminy takim organem gminy jest, to zdolność sądowa przysługuje i jej, zaś przed sądem administracyjnym przewodniczący rady jest uprawniony do jej reprezentowania.Nie znajdując podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej z tego powodu, podkreślić trzeba, iż zgodnie z treścią art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądową, tj. zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, mają osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej. Z kolei, zgodnie z treścią art. 26 § 1 p.p.s.a. zdolność procesową, czyli zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25.Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013/2/21), w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W niniejszej sprawie nie zachodzą takie szczególne okoliczności, wskazane w przywołanej powyżej uchwale, które dotyczą wyjątkowych sytuacji, w szczególności konfliktu między radą gminy a jej organem wykonawczym. Zasadniczo natomiast gminę reprezentuje na zewnątrz, a zatem także w postępowaniu sądowym, wójt (burmistrz, prezydent).Skoro w obowiązującym stanie prawnym, wobec precyzyjnej treści przepisu art. 25 § 1 p.p.s.a., nie ulega wątpliwości, że rada gminy jako skarżony organ administracji publicznej ma zdolność sądową, to w dalszym ciągu pozostaje aktualna wskazana wyżej uchwała z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w zakresie zdolności procesowej wyłącznie organu wykonawczego gminy (por. wyroki NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3027/15 i z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1008/15).Zatem w niniejszej sprawie pełnomocnictwa dla radcy prawnego opracowującego w imieniu Gminy [...] kasację prawidłowo udzielił organ wykonawczy Gminy jej Wójt i nie ma podstaw do kwestionowania jego prawidłowości.Należy również podkreślić w tym miejscu, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było podstaw do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym a więc uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi stosowanie do konstrukcji prawnej z art. 189 p.p.s.a., podobnie jak i nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut obrazy art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.Na mocy postanowień art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015, poz. 658) prawodawca znowelizował treść art. 58 § 1 p.p.s.a., dodając do niego pkt 5a.W myśl art. 58 § pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (jak w tej sprawie), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu powyższej normy jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany (wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 548/13, postanowienie NSA z 19 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2201/19).W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że naruszono interes prawny skarżących kwestionowaną uchwałą mimo, iż sporny obszary zmian studium w tym wypadku w południowej części gminy w sąsiedztwie wsi [...] nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości skarżących zlokalizowanych na terenie tejże wsi (działki P. S. nr [...] i [...], S. S. - nr [...] i [...], M. W. - nr [...], R. K. - nr [...]) lecz znajdujących się w ich sąsiedztwie (bezpośrednim i bliskim). Natomiast obszar zmiany studium w odniesieniu do tej części oznaczono symbolem Pzw - tzn. obszaru aktywności gospodarczej związanej z produkcją zielonego wodoru wraz z infrastrukturą towarzyszącą z dopuszczeniem lokalizacji zespołów elektrowni fotowoltaicznych wraz ze strefą ochronną związaną z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowania i użytkowania terenu pokrywająca się z linią rozgraniczającą tego terenu funkcjonalnego. Planowana inwestycja wg załącznika nr 2 do kwestionowanej uchwały sięga obszaru ok. 250 ha. Tym samym, mając na względzie ten fakt przyjęto, że tak duży teren dosłownie zostanie zakryty infrastrukturą fotowoltaiczną, spowoduje całkowite wyłączenie go z rolniczej eksploatacji na wiele lat, praktycznie bezpowrotnie. Zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie wpływa na sferę prywatną, pozbawiając skarżących uprawnień, przede wszystkim wynikających z art. 140 k.c., regulujących prawo własności. Generalnie uznano, iż z uwagi na skalę planowanego, a opisanego wyżej przeznaczenia terenu (ok. 250 ha), zwłaszcza w porównaniu do powierzchni zabudowy mieszkaniowej wsi [...] (jak wynika z załączników graficznych do planu - kilkukrotnie mniejszej), że zaskarżona zmiana studium narusza interes prawny wszystkich skarżących.Skarga kasacyjna kwestionuje to ustalenie. Jednakże analiza akt przedmiotowej sprawy w ocenie Sądu odwoławczego nie pozwala na podzielnie tego stanowiska Gminy choć uzasadnienie Sądu pierwszej instancji na jego poparcie nie było w pełni prawidłowe.Oceniając zagadnienie, czy interes prawny skarżących mógł zostać zaskarżoną uchwałą naruszony, trzeba mieć na uwadze, czy studium (zmiana studium) uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w ogóle może ("jest zdolne") naruszyć czyjś interes prawny lub uprawnienie.W orzecznictwie sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, według którego studium nie może lub może, ale jest to mało prawdopodobne, naruszyć interes prawny. Wyrazem tego stanowiska jest m.in. orzeczenie NSA z 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11. Jednakże NSA zajmował także w tej kwestii inne stanowisko. W szczególności w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że "dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżących, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym". Stanowisko to NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela. Nie jest zatem tak, iż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, postanowieniami studium może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady i tryb sporządzania studium oraz właściwość organów w tym zakresie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących nie musi wiązać się z naruszeniem prawa. Może być tak, że interes prawny skarżącego został naruszony, jednak w zgodzie z przepisami prawa. W takiej sytuacji skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostanie oddalona.Ponadto, w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że studium mimo tego, iż nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. W ocenie składu NSA rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, stanowisko to także należy zaaprobować. Trafnie bowiem wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Zasadnie też wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym, istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, przy uwzględnieniu stanu prawnego z daty uchwalania zmiany przedmiotowego studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związane ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonego podmiotu. Trzeba pamiętać, iż poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów.Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika więc z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).Trzeba mieć na uwadze, że zmiany w zaskarżonym studium dotyczyły przeznaczenia działek sąsiednich wobec wsi [...] na zupełnie inny cel niż te wykorzystywane rolniczo przez skarżących w tej właśnie wsi co mocno było akcentowane przez skarżących. Teren obejmując, jak wyżej wskazano, obszar 250 ha oznaczony jako Pzw, co nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, przeznaczono w studium na obszar aktywności gospodarczej związanej z produkcją zielonego wodoru wraz z infrastrukturą towarzyszącą z dopuszczeniem lokalizacji zespołów elektrowni fotowoltaicznych wraz ze strefą ochronną związaną z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowania i użytkowania terenu pokrywająca się z linią rozgraniczającą tego terenu funkcjonalnego. Ze znajdującego się w aktach sprawy podsumowania i uzasadnienia do przyjętego dokumentu "Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" wynika, że ramach terenów Pzw mogą być zrealizowane obiekty o wysokości 30 m, za wyjątkiem obiektów i urządzeń, których wysokość wynika z wymagań technicznych (technologicznych). Będą to obiekt wysokie i widoczne w krajobrazie rolniczym. Obiekty wyższe niż 30 m dopuszczone zapisami Studium mogą stanowić dominanty krajobrazowe. Dla ww. terenów powierzchnia zabudowy przewidziana została na poziomie 90 % a powierzchnia biologicznie czynna nie mniej niż 10%. W związku z tym dojdzie do znacznych zmian fizjonomii krajobrazu a powstałe obiekty mogą stanowić dominanty krajobrazowe. Nie jest sporne, iż w ww. dokumencie potwierdzono, że teren Pzw zlokalizowany jest w sąsiedztwie zabudowań wsi [...] w odległości około 100 m od zabudowań, co wskazuje na określone silne oddziaływanie tego terenu na własność skarżących. Zresztą w dokumencie tym sugeruje się, iż na dalszym etapie prac planistycznych, co podkreślono, wskazane jest podjęcie działań minimalizujących oddziaływanie np. poprzez stosowanie nasadzeń wysokich drzew przy zachodniej granicy Pzw. Tym samym skoro przedstawione wyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że z uwagi na skalę planowanego, a opisanego wyżej przeznaczenia terenu (ok. 250 ha), zwłaszcza w porównaniu do powierzchni zabudowy mieszkaniowej wsi [...] (kilkukrotnie mniejszej), dopuszczenie odmiennego od rolniczego wykorzystania tych terenów mającego istotny wpływ na tereny skarżących we wsi [...], to interesu prawnego skarżących należy poszukiwać również w prawie sąsiedzkim, a jego naruszenia w tym, że zaskarżona uchwała dotycząca zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w obszarze terenów aktywności gospodarczej (związanych z produkcją) będzie bezpośrednio graniczyć z działkami rolnymi skarżących we wsi [...] i wprost wpływać na nie.Zaskarżona w powyższym zakresie uchwała będzie miała zatem, przez to bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości o różnym przeznaczeniu, realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli sąsiadujących z sobą nieruchomości. W wyroku z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11, NSA przyjął, że istotny dla prawa sąsiedzkiego jest przede wszystkim art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się oddziaływań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, to z reguły ustalenia studium dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości (w tej sprawie to bezpośrednie sąsiedztwo odnieść należy w istocie do wszystkich skarżących). Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami studium, którego postanowienia przełożą się na treść planu miejscowego (ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znosić.Tym samym Sąd pierwszej instancji, zasadnie uznał, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących z powodów wyżej oznaczonych, niezależnie od tego, iż nie przedstawiono w zaskarżonym wyroku w tym zakresie w pełni prawidłowego uzasadnienia. Niemniej jednak nie pozwala to na uwzględnienie zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 2 p.p.s.a. zarówno w ujęciu materialnym jak i procesowym.W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nadto uznał, iż przepis art. 12 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na Radę Gminy obowiązek odrębnego rozstrzygania o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium, zaś w tej sprawie nastąpiło to łącznie z głosowaniem nad uchwałą w sprawie przyjęcia zmiany studium, dlatego też przyjęto, że jest to naruszenie trybu sporządzania studium w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak przesłanki wskazane przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa uwzględnienia wniesionych skarg i uznania, że w sprawie doszło do naruszenia trybu sporządzania studium w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej uchwały w całości z obrotu prawnego nie zasługiwały na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego.Dlatego też na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przepis ten nakłada na Radę Gminy obowiązek odrębnego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium. Podobnie usprawiedliwiony pozostaje w realiach tej sprawy zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że brak odrębnego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania uchwały w przedmiocie zmiany studium.Stosownie do treści art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.Przepisy wskazanej wyżej ustawy nie określają formy, w jakiej wójt przedstawia radzie listę nieuwzględnionych uwag do studium. Może uczynić to przez przedstawienie listy uwag nieuwzględnionych w całości lub w części w formie załącznika, w którym przedstawi poszczególne uwagi - podając przez kogo zostały wniesione i czego dotyczą - wraz ze sposobem rozpatrzenia tych uwag - który dla rady jest tylko propozycją. Przepisy nie zawierają zakazu takiej formy przedstawienia uwag, przy czym proponowany sposób rozpatrzenia nie jest dla rady wiążący. Natomiast Rada po zapoznaniu się ze stanowiskiem wójta może się do niego przychylić lub nie. Istotne jest, aby uwagi nieuwzględnione poddane zostały pod głosowanie rady.Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych-patrz wyroki NSA z 24 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1553/14, z 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 220/15. Z kolei w wyroku NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1922/15 przyjęto, że nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, mając na uwadze brak precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu zagospodarowania przestrzennego (czy też studium).Nie jest sporne, iż w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych duże rozbieżności budziło zagadnienie, czy konieczne jest przyjmowanie osobnej uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag (a wręcz – czy każde rozpatrzenie nieuwzględnionej uwagi powinno być przedmiotem osobnej uchwały), a osobno uchwalanie studium, czy też może to nastąpić w jednej uchwale.Przeważył pogląd, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag może nastąpić w uchwale przyjmującej studium lub w uchwale poprzedzającej tę uchwałę. Jak wskazał NSA w wyroku z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 820/19, uwagi do projektu studium są najpierw rozpatrywane przez organ wykonawczy gminy, który może je uwzględnić, zmienić projekt i w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia albo może ich nie uwzględnić i wtedy przedstawia je radzie gminy. Rada po zapoznaniu się ze stanowiskiem wójta może się do niego przychylić lub nie. Istotne jest, aby uwagi nieuwzględnione poddane zostały pod głosowanie rady. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Istotne jest jednak odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, że rada gminy zapoznała się ze stanowiskiem w przedmiocie nieuwzględnienia uwagi oraz wyraziła swoje stanowisko poprzez głosowanie.Takie stanowisko podziela również skład orzekający NSA w tej sprawie a to oznacza, iż w realiach tej sprawy dopuszczalne było przegłosowanie listy nieuwzględnionych uwag do projektu zmiany studium łączne z głosowaniem nad samą przedmiotową uchwałą. Taki sposób postąpienia przez Radę Gminy [...] nie stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania studium, wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji.Tym samym wadliwie z wskazywanej przyczyny wyeliminowano z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę.Przedstawione wyżej rozważania prowadzą do konkluzji, iż wobec dokonania błędnej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w jej zaskarżonej części w szczególności w kontekście zasad uchwalania przedmiotowego studium. Stąd też mając na uwadze powyższe należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Sąd pierwszej instancji raz jeszcze podda kontroli zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem uwag zamieszczonych w tym uzasadnieniu.Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 207 § 2 p.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Taka sytuacja zaistniała w sprawie, stąd też zastosowano ww. konstrukcję prawną.Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Taka sytuacja zaistniała w sprawie, stąd też zastosowano ww. konstrukcję prawną.Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.