Wyrok - II GSK 37/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Rybołówstwo morskie i rybactwo śródlądowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "R." SKA w Jastarni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5102/21 w sprawie ze skargi "R." SKA w Jastarni na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnOddalono skargę kasacyjną. Rybołówstwo morskie i rybactwo śródlądowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "R." SKA w Jastarni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5102/21 w sprawie ze skargi "R." SKA w Jastarni na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Ostrowska
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 21 lipca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5102/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną przez R. w J. skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 października 2021 r. (nr [...]), wydaną po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z 14 lipca 2021 r. (nr [...](2)), którą: 1) uznano z urzędu statek rybacki [...], będący własnością Spółki, za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego, 2) cofnięto Spółce licencje połowową nr 3473/2009 z 16 czerwca 2009 r., wydaną na ten statek, 3) cofnięto Spółce prawo do dysponowania indywidualną zdolnością połowową tego statku rybackiego.W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, co do istnienia podstaw prawnych i faktycznych do wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że z niespornych między stronami postępowania okoliczności sprawy wynika, że skarżąca Spółka od lipca 2017 r. nie prowadziła działalności połowowej statkiem [...], pomimo że miała wydane na ten statek zezwolenia połowowe na kolejne lata (2018-2021), uprawniające armatora do połowu dorsza, łososia atlantyckiego, gładzicy oraz gatunków nielimitowanych (wyładunek statku rybackiego miał miejsce 7 września 2013 r., natomiast ostatni wyładunek statku nastąpił 27 czerwca 2017 r.). W związku z tym zaistniała przesłanka do uznania statku rybackiego za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego, określona w art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim (Dz.U. z 2021 r., poz. 650 ze zm.), a w konsekwencji do wydania decyzji o cofnięciu skarżącej prawa do dysponowania indywidualną zdolnością połowową statku rybackiego (art. 19 ust. 2 tej ustawy). Uznanie statku rybackiego za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego zobowiązywało ministra właściwego do spraw rybołówstwa do cofnięcia Spółce licencji połowowej, stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy.Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wymienione decyzje mają charakter związany, co oznacza, że w przypadku spełnienia określonych w tych przepisach przesłanek organ administracyjny ma obowiązek wydania decyzji o określonej w tych przepisach treści.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, że art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o rybołówstwie morskim poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej mimo braku ważnego interesu publicznego narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawa (art. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 22 Konstytucji RP), co uzasadniałoby odmowę zastosowania przez sąd tego przepisu.Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podnoszone przez Spółkę okoliczności "usprawiedliwiające" niewykonywanie działalności połowowej przez skarżącą (stan zdrowia komplementariusza oraz zakaz połowu dorsza wprowadzony rozporządzeniem Rady (UE) 2019/1838 z dnia 30 października 2019 r. nie mają znaczenia dla wyniku postępowania.WSA w Warszawie zauważył jednocześnie, że zakaz połowu dorsza w 2020 r. nie pozbawił skarżącej całkowicie możliwości wykonywania rybołówstwa morskiego statkiem rybackim [...] (zakaz ten dotyczył połowów tej ryby w podrejonie 22, 23 i 24, natomiast specjalne zezwolenia połowowe przyznane skarżącej na 2020 r. uprawniało ją do połowów dorsza w rejonie połowów również w innych podrejonach Morza Bałtyckiego, a ponadto do połowu łososia atlantyckiego, gładzicy oraz gatunków nielimitowanych we wskazanych rejonach połowów). W sytuacji gdy Spółka nie mogła wykonywać rybołówstwa morskiego zarejestrowanym statkiem rybackim [...], przepisy ustawy o rybołówstwie morskim dawały jej możliwość wycofania statku rybackiego z wykonywania rybołówstwa komercyjnego na wniosek właściciela statku (art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie morskim), co stosownie do art. 31 i art. 32 tej ustawy daje właścicielowi statku rybackiego wycofanego z wykonywania rybołówstwa komercyjnego bez zastosowania pomocy publicznej prawo dysponowania indywidualną zdolnością połowową tego statku przez okres 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja w sprawie dokonania zmiany wpisu w rejestrze potwierdzająca wycofanie statku rybackiego z wykonywania rybołówstwa komercyjnego bez zastosowania pomocy publicznej. Skarżąca miała więc możliwość podjęcia działań prawnych, które pozwoliłyby jej na uniknięcie sytuacji, w jakiej organ jest zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o rybołówstwie morskim.R. w J. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości.Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na "odmowie jego zastosowania" i przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszył art. 7 k.p.a., podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym przy wprowadzonym zakazie połowów dorsza i niektórych innych organizmów morskich uznanie z urzędu statku rybackiego [...] za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego jest rozstrzygnięciem skrajnie dotkliwym i rażąco niesprawiedliwym, gdyż nieprowadzenie działalności połowowej przez skarżącego było usprawiedliwione;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na "odmowie jego zastosowania" i przyjęcie, że organ administracyjny nie naruszył art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, a także swobodnie ocenił materiał dowodowy i słusznie uznał, że w sprawie są podstawy do uznania statku rybackiego [...] za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego, podczas gdy analiza wszystkich okoliczności sprawy, w tym przyczyn niedokonywania połowów w ostatnich kilku latach nie pozwala na przyjęcie takiej tezy, gdyż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie powinno zostać poprzedzone wnikliwą oceną dowodów i wszystkich innych okoliczności, również pod kątem zasad współżycia społecznego.Powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Spółka zarzuciła naruszenie:1. art. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o rybołówstwie morskim poprzez zastosowanie przepisu ustawy, który pozostaje w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawa, gdyż nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od wydania decyzji o uznaniu statku za wycofany z rybołówstwa komercyjnego, w sytuacji gdy nie prowadzenie działalności połowowej jest usprawiedliwione między innymi tym, że wprowadzono zakaz połowów dorsza, czy też z uwagi na sytuacje nadzwyczajne jak np. ciężki stan zdrowia załogi,2. art. 22 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o rybołówstwie morskim poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji o uznaniu statku za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego nie stanowi ograniczenia wolności działalności gospodarczej, gdyż jest uzasadnione ważnym interesem publicznym.Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził też zaistnienia podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.Przede wszystkim nie zasługują na uwzględnienie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez "odmowę jego zastosowania", mimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Według skarżącej kasacyjnie Spółki, wbrew zapatrywaniu Sądu I instancji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ocenił wnikliwie i przy uwzględnieniu zasad współżycia społecznego okoliczności faktycznych sprawy, w tym przyczyn niedokonywania przez niego połowów w ostatnich latach, i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów uznał, że spełnione zostały przesłanki do uznania statku rybackiego za wycofany wykonywania rybołówstwa komercyjnego i wydał rozstrzygnięcie "skrajnie dotkliwe i rażąco niesprawiedliwe".Według art. 19 ust. 1 pkt 2 lit a) ustawy o rybołówstwie morskim, minister właściwy do spraw rybołówstwa uznaje z urzędu, w drodze decyzji, statek rybacki za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego, w przypadku jeżeli upłynęły 3 lata od dnia dokonania ostatniego wyładunku albo przeładunku organizmów morskich złowionych przy użyciu tego statku, potwierdzonego deklaracją przeładunkową, o której mowa w art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 1224/2009, albo deklaracją wyładunkową, o której mowa w art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a), cofa się prawo do dysponowania indywidualną zdolnością połowową statku rybackiego uznanego za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego (art. 19 ust. 2). Decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei art. 37 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw rybołówstwa cofa, w drodze decyzji, licencję połowową w przypadku wydania decyzji o uznaniu statku rybackiego za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego, o której mowa w art. 19 ust. 1.Decyzja o uznaniu statku za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego (a w konsekwencji rozstrzygająca o cofnięciu dysponowania indywidualną zdolnością połowową statku rybackiego i cofnięciu licencji połowowej) jest decyzją o charakterze związanym, co oznacza, że jej wydanie nie zależy od uznania organu. Jeżeli upłynęły 3 lata od dnia dokonania ostatniego wyładunku albo przeładunku organizmów morskich złowionych przy użyciu tego statku (co w sprawie nie jest kwestionowane), to minister właściwy do spraw rybołówstwa obowiązany jest do wydania z urzędu decyzji o uznaniu statku za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego i jednoczesnego (w tej decyzji) cofnięcia prawa do dysponowania indywidualną zdolnością połowową statku rybackiego uznanego za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego. (art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 ustawy o rybołówstwie morskim). Taki sam charakter ma decyzja o cofnięciu licencji połowowej, która stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, jest wydawana przez organ w przypadku wydania decyzji o uznaniu statku rybackiego za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego, o której mowa w art. 19 ust. 1. W świetle tych przepisów okoliczności, z powodu których dany statek rybacki nie prowadził działalności połowowej nie mają znaczenia dla wyniku postępowania.W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), należy podkreślić, że jej stosowanie nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, które wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z 25 lutego 2002 r., II SA 3126/00, LEX nr 81779).Z tych powodów nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w skardze kasacyjnej.Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że w skardze kasacyjnej wnoszący tę skargę zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną (z naruszeniem art. 22 Konstytucji) wykładnię art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o rybołówstwie morskim, poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o uznaniu statku za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego nie stanowi ograniczenia wolności działalności gospodarczej, gdyż jest uzasadnione ważnym interesem publicznym. Wywodził, że stosownie do art. 22 Konstytucji, która jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i której przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 1 i 2), ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.Pomijając już, że zagwarantowana w art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt: U 7/00; z 7 maja 2001 r., sygn. akt: K 19/00 oraz 2 grudnia 2002r., sygn. akt: SK 20/01), trzeba zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie zawarł wprost stwierdzenia, że decyzja o uznaniu statku za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego nie stanowi ograniczenia wolności działalności gospodarczej, lecz wskazał na to, że skarżąca Spółka miała możliwość podjęcia działań, które pozwoliłyby jej na uniknięcie sytuacji, w jakiej organ jest zobligowany do wydania decyzji o uznaniu, z urzędu, jej statku za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego i na czynniki przemawiające za tym, że statek, który nie prowadzi działalności połowowej powinien zostać uznany za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego.Nie budzi wątpliwości NSA, że ważny interes publiczny uzasadnia uznanie statku, który nie prowadzi działalności połowowej od kilku lat (w niniejszej sprawie od 2017 r.), za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego. Taki statek, co pomija skarżąca Spółka, bierze udział w podziale kwot połowowych, których nie wykorzystuje. Nie korzysta również z przyznanej (jej właścicielowi) indywidualnej zdolności połowowej, która - w przypadku uznania statku rybackiego za wycofany z rybołówstwa komercyjnego, "powraca" do ministra właściwego do spraw rybołówstwa, który może ją przyznać innemu właścicielowi statku rybackiego na cele wskazane w art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie morskim, związane z poprawą bezpieczeństwa statku rybackiego lub warunków pracy na statku rybackim lub higieny lub jakości produktów rybołówstwa - jeżeli właściciel statku rybackiego nie dysponuje indywidualną zdolnością połowową wystarczającą do realizacji tych celów.Należy jednocześnie zgodzić się z Sądem pierwszej instancji (niezależnie od tego, że przyczyny dla który Spółka nie prowadziła działalności powołowej nie mają w sprawie znaczenia), że w sytuacji gdy skarżąca nie mogła wykonywać rybołówstwa morskiego zarejestrowanym statkiem rybackim, mogła z własnej inicjatywy zwrócić się do ministra właściwego do spraw rybołówstwa o wydanie, na jej wniosek, decyzji o uznaniu statku rybackiego za wycofany z wykonywania rybołówstwa komercyjnego (art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie morskim), "zyskując" możliwość rozdysponowania indywidualną zdolność połowową na zasadach określonych w art. 31 tej ustawy.Według NSA nie jest również usprawiedliwiony zarzut niezasadnego zastosowania 19 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o rybołówstwie morskim. Zdaniem Spółki skoro przepis ten nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od wydania decyzji o uznaniu statku za wycofany z rybołówstwa komercyjnego, to pozostaje w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), a Sąd pierwszej instancji rozpatrując niniejszą sprawę powinien odstąpić od zastosowania tego przepisu.Sprawiedliwość społeczna jest definiowana jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98). Zdaniem NSA, podlegająca kontroli Sądu pierwszej instancji decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 października 2021 r. jest zgodna z tak pojmowaną zasadą sprawiedliwości społecznej.Mając to wszystko na uwadze, NSA uznał w ramach kontroli zaskarżonego wyroku przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił tę skargę.. oddalił tę skargę.