sygn. II OSK 2518/25 17 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Postanowienie - II OSK 2518/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 36/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P.B. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2024 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzenOddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 36/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P.B. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2024 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzen
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono wniosek
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne samorząd terytorialny uchwała rady gminy
Role w sprawie
Skarb Państwa apelujący / skarżący
Data orzeczenia 17 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Tomasz Bąkowski
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 36/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P.B. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2024 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Rady Miejskiej w M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 36/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę P.B. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2024 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. (pkt I) oraz postanowił o zwrocie uiszczonego wpisu w kwocie 300 (trzysta) złotych (pkt II).Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Rady Miejska w M. przyjęła [...] 2024 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. (dalej: "Studium"), którą następnie zaskarżył P.B. (reprezentowany przez pełnomocnika procesowego) w części dotyczącej nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...] i [...], położne w obrębie W. W skardze zarzucono naruszenie:1. art. 1 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p." w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2023 r.) przez naruszenie zasady jawności i przejrzystości przy uchwalaniu Studium, a także wprowadzenie społeczeństwa w błąd co do określenia sposobu zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], ponieważ w dyskusji społecznej przeprowadzonej w czasie uchwalania Studium oraz podczas sesji, na której je uchwalono, Burmistrz wskazywał, że na tych działkach ma zostać wybudowany nowy kompleks szkolny, jednak z treści Studium taki konkretny sposób zagospodarowania nie wynika, ponieważ te tereny zostały oznaczone symbolem U.5, czyli "teren usług, w tym komercyjnych i celu publicznego z dopuszczeniem sportu", a z ich opisu nie wynika, aby miała tam zostać wybudowana szkoła, podczas gdy to dla innego terenu Gminy przewidziano na rysunku obszar o symbolu UO.5, czyli "Teren usług oświaty" (dla terenu pod rozbudowę szkoły w L.), a także sporządzanie protokołu z dyskusji społecznej nad projektem Studium w sposób, który nie oddawał nastawienia mieszkańców zabierających głos w dyskusji oraz Burmistrza do projektu Studium;2. § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2405) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, brak racjonalnego uzasadnienia dla lokalizacji terenów usług, w tym usług komercyjnych i usług publicznych na działkach nr [...], [...] i [...], a w szczególności kompleksu szkoły (zgodnie z twierdzeniami organów planistycznych) lub przeznaczenia tych działek jako teren usług, na którym ma być zlokalizowany obiekt handlowy wielkopowierzchniowy, z tego względu, że działki:a. są położone bezpośrednio przy torach kolejowych co jest wysoce niebezpieczne dla uczniów i osób dojeżdżających do szkoły;b. graniczą z Punktem Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK) przy ul. M. [...] w W.;c. znajdują się w pobliżu stacji rozlewczej gazów technicznych;d. są zalewane ściekami kilkadziesiąt razy w roku z gminnej zlewni;e. są położone na terenie objętym zagrożeniem powodziowym;f. lokalizacja szkoły na działkach nr [...], [...], [...] nie wykorzystuje aktualnej infrastruktury oświatowej funkcjonującej w P., która umożliwia rozbudowę szkoły w innej bezpieczniejszej i bardziej racjonalnej lokalizacji;g. są położone przy ul. M., która stanowi jedyną drogę dojazdową do nieruchomości rolnych skarżącego przez co przewidziany w Studium sposób zagospodarowania działek uniemożliwi lub co najmniej znacznie utrudni prowadzenie działalności rolniczej na nieruchomościach będących jego własnością;3. art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) oraz art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przez to, że z treści uchwały nie wynika, która z trzech rozłącznych przesłanek ustępu drugiego tego artykułu znalazła zastosowanie i w związku z tym nie pozwala to na weryfikację czy zastosowano prawidłowe przepisy proceduralne dotyczące uchwalania Studium, naruszenie to miało wpływ na skarżącego, ponieważ w okresie procedowania nad Studium wnosił o zapewnienie szerszego udziału społeczeństwa w toku uchwalania Studium, jednak jego wnioski pozostały bez odpowiedzi;4. art. 1 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 11 pkt 9 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przez brak zapewnienia jawności i przejrzystości procedur planistycznych poprzez to, że Burmistrz nie przedstawił Radzie Miejskiej nieuwzględnionych uwag wniesionych przez mieszkańców do projektu zmiany Studium, nie przedstawił petycji złożonej przez radną Gminy M. w imieniu mieszkańców, zaś skarżący należał do osób, których uwag nie uwzględniono, więc to naruszenie procedury dotyczyło go bezpośrednio; sporządzania protokołu z dyskusji społecznej nad projektem Studium w sposób, który nie oddawał nastawienia mieszkańców zabierających głos w dyskusji i Burmistrza do projektu Studium, wszystkich wypowiedzi mieszkańców na temat zagospodarowania działek i realizacji szkoły w W.Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o stwierdzenie nieważności Studium w zaskarżonej części.Uzasadniając posiadanie legitymacji do wniesienia skargi skarżący wskazał, że prowadzi gospodarstwo rolne, obejmujące m.in. położone na terenie Gminy M. działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które stanowią przedmiot jego własności lub współwłasności. Poza tymi działkami w skład gospodarstwa rolnego wchodzą działki nr [...] i [...], które stanowią przedmiot dzierżawy (umowa dzierżawy ważna do 10 października 2031 r.). Wymienione dwie działki oraz działka nr [...], stanowią własność Skarbu Państwa, którego prawa w zakresie nieruchomości rolnych wykonuje KOWR. Podkreślono, że wskazane działki położone są przy ul. M., która stanowi jedyną drogę dojazdową do wymienionych nieruchomości rolnych skarżącego. Zgodnie z treścią Studium, dla działek nr [...], [...] i [...] zostało przewidziane przeznaczenie "tereny usług, w tym komercyjnych i celu publicznego z dopuszczeniem sportu". Zgodnie z wypowiedziami organów planistycznych na działkach planowana jest budowa kompleksu szkoły. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę parametry techniczne istniejącej ul. M., która ma szerokość około 4-5 m, przyjęte w Studium zagospodarowanie działek nr [...], [...], [...], ogromnie utrudni lub wręcz uniemożliwi prowadzenie działalności rolniczej na jego nieruchomościach rolnych. Zdaniem skarżącego, znaczenie ulicy M., jako jedynej drogi dojazdowej do jego nieruchomości rolnych, dodatkowo uwypukla okoliczność zlikwidowania trzech przejazdów kolejowych, które umożliwiały łatwe, szybkie i bezkolizyjne przemieszczanie się maszyn i pojazdów rolniczych na pola uprawne leżące po obu stronach linii kolejowej. Nadto wskazano, że w przypadku powstania przy ulicy M. szkoły i/lub obiektu handlowego wielkopowierzchniowego, będzie utrudniony dojazd szerokim, ciężkim sprzętem rolniczym, którego przeciętna szerokość to około pięć metrów czy dojazd samochodów ciężarowych typu TIR dowożących środki do produkcji rolnej do bazy magazynowej gospodarstwa oraz odbierających płody rolne. Tym samym pod znakiem zapytania stanie możliwość funkcjonowania bazy magazynowej zbóż wraz z suszarnią, oczyszczalnią, systemem rozładunkowym i elektroniczną wagą samochodową z jakiej korzysta gospodarstwo rolne skarżącego.Skarżący wskazał wobec tego na zupełny brak zrozumienia, wyważenia interesu społecznego oraz jego interesu, w czego następstwie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego. Podkreślił, że brak zmiany zaskarżonych postanowień Studium będzie miał niekorzystny wpływ na rozwój gospodarczy regionu, bezpieczeństwo żywnościowe, zatrudnienie pracowników oraz lokalnej społeczności. Wskazał, że z oczywistych względów nie ma możliwości przeniesienia bazy magazynowej ani swojego "warsztatu pracy" czyli pól uprawnych w inne miejsce. Dlatego należało przyjąć, że jako właściciel nieruchomości, zainteresowany ich rolniczym wykorzystaniem jest uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie Studium, którego postanowienia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają zmianę funkcji (przeznaczenia terenu) oraz stanu i charakteru zagospodarowania na obszarze dopuszczających sporządzenie m.p.z.p. na cele usług, w tym komercyjnych lub publicznych. Niewątpliwie takie przeznaczenie wiąże się z ograniczeniami w zagospodarowaniu takiego terenu w odmienny sposób, w tym na cele rolnicze. Uprawnione jest w konsekwencji wnioskowanie, że ustalenia Studium dotyczące obszaru obejmującego działki skarżącego w sposób bezpośredni i realny naruszają jego interes prawny wynikający z przysługującego prawa własności i przewidzianego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1237 z późn. zm., dalej: "k.c.") uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.Skarżący podniósł, że dowiedział się z ustnych informacji od pracowników Urzędu Gminy oraz od Burmistrza, że na działkach nr [...], [...] i [...] planowana jest budowa kompleksu szkoły. Także na sesji Rady Miejskiej, podczas której uchwalane było Studium, wskazywane było przez Burmistrza i pozostałych członków Rady Miejskiej, że na tych działkach planowana jest budowa szkoły. Powołując się na dołączone do skargi zdjęcie fragmentu rysunku do Studium dotyczącego działek nr [...], [...] i [...], autor skargi wywodził, że wynika z nich, że teren tych działek oznaczono symbolami: U.5; RN.5; Z.5; 1-Z.5. Z kolei przytaczając tekst Studium (s. 130, pkt 4.7.7.), odnoszący się do terenu usług, w tym komercyjnych i celu publicznego z dopuszczeniem sportu, oznaczonych symbolem U.5, wskazał, że z tego opisu nie wynika wprost, że będzie to teren, dla którego planowana jest budowa szkoły. Wręcz przeciwnie, zdaniem skarżącego, z opisu przeznaczenia terenu (pkt 16) wynika, że planowana jest tam lokalizacja obiektu handlu wielkopowierzchniowego. Potwierdzeniem tego mają być postanowienia Studium odnoszące się do terenu o symbolu UO.5 (pkt 4.7.3 Tereny usług oświaty).W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M., reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi, podkreślając że uchwała została podjęta w celu umożliwienia w przyszłości budowy na terenie W. obiektu szkolno-przedszkolnego, o który mieszkańcy wnioskują od lat. Wbrew zarzutom skargi, projekt zmiany Studium w zakresie między innymi działek nr [...], [...], [...] został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Społeczeństwo zostało powiadomione przez ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie oraz na stronie internetowej Gminy o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy i składania wniosków do zmiany Studium. Organ podniósł, że skarżący złożył 11 września 2024 r. uwagi i wnioski. Uwagi te zostały rozpatrzone przez Burmistrza w drodze zarządzeń zawierających wyczerpujące uzasadnienia. Każda z nieuwzględnionych uwag była odczytana w całości i poddana radnym pod głosowanie na sesji Rady, na której podjęto będącą przedmiotem skargi uchwałę.Przy piśmie przygotowawczym z 13 maja 2025 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1) pisma Wojewody Dolnośląskiego z 22.01.2025 r. na fakt złożenia przez organ nadzoru skargi na uchwałę nr [...] oraz jej zakresu i istotnego naruszenia prawa; 2) pisma skarżącego o udzielenie informacji publicznej w zakresie złożenia przez Wojewodę skargi na uchwałę nr [...].W kolejnym piśmie z 26 maja 2025 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Wojewody Dolnośląskiego z 19 maja 2025 r. z załącznikami na okoliczność złożenia oświadczenia, że organ złożył skargę na uchwałę nr [...], treści tej skargi oraz oświadczenia w jakim zakresie organ uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, a także oświadczenia o cofnięciu skargi.Wnioski dowodowe zawarte w skardze oraz w pismach procesowych, po ich modyfikacji przez pełnomocnika na rozprawie w dniu 3 czerwca 2025 r., zostały uwzględnione przez Sąd.Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga podlega odrzuceniu.Sąd stwierdził, że nie została spełniona przesłanka wykazania przez skarżącego rzeczywistego naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, która zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zalicza się do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżoną uchwałą należało mieć przede wszystkim na uwadze, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Niemniej jednak, skoro zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale na mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w okolicznościach konkretnej sprawy może uchwała w sprawie studium doprowadzić do naruszenia interesu prawnego. W realiach rozpatrywanej skargi Sąd nie stwierdził wystąpienia takiego rodzaju naruszenia. Studium nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego. Zaskarżony akt nie odbiera ani nie ogranicza praw skarżącego, ani nie nakłada na niego nowych obowiązków.W ocenie Sądu w treści skargi brak jest wykazania związku pomiędzy interesem prawnym skarżącego z treścią zaskarżonego aktu. Zarzuty skargi w większości zagadnień dotyczą celowości, racjonalności, czy też gospodarności działania Gminy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Są one stricte ocenne. Tymczasem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej na podstawie kryterium zgodności z prawem.Odnosząc się do kwestii utrudnień w prowadzeniu gospodarstwa rolnego Sąd zaznaczył, że przewidziane dla działek nr [...] i [...] kierunki przeznaczenia i zagospodarowania dotyczące terenu usług, w tym komercyjnych i celu publicznego z dopuszczeniem sportu, oznaczonych na rysunku Studium symbolem m.in. U.5 (dla działki nr [...] przewidziano w Studium kierunek przeznaczenia i zagospodarowania w postaci terenu infrastruktury technicznej wraz zielenią, oznaczony na rysunku Studium symbolem I-Z.S), nie wprowadzają jakichkolwiek ograniczeń bezpośrednio względem nieruchomości, których właścicielem lub współwłaścicielem jest skarżący. Wyszczególnione w skardze działki nr [...] i [...] stanowią bowiem własność Skarbu Państwa, którego prawa w zakresie nieruchomości rolnych wykonuje KOWR. Skarżący do 10 października 2031 r. jest jedynie dzierżawcą tych działek, zaś w skardze nie podnosi jakichkolwiek zarzutów związanych z tym, że zmiana Studium mogłaby mieć wpływ na wykonywanie praw skarżącego wynikających z umów dzierżawy. Jak sam skarżący przyznał, kwestionowana przez niego zmiana sposobu wykorzystania tych działek, nie odnosi się bezpośrednio do nieruchomości będących jego własnością. Sformułowane w skardze obawy związane z wpływem na jego gospodarstwo rolne przewidzianego w zaskarżonej zmianie Studium kierunku przeznaczenia i zagospodarowania działek nr [...] i [...], w ocenie Sądu, nie dają również podstaw do uznania aby mogło dojść do pośredniego nieuprawnionego ograniczenia prawa własności skarżącego.W kluczowym dla oceny dopuszczalności skargi fragmencie Studium wskazuje się, że: "Należy dążyć do nadania drogom i ulicom publicznym parametrów technicznych, w tym szerokości w liniach rozgraniczających określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (...), w szczególności: (...) c) dla planowanej obwodnicy W. należy przyjąć klasę "Z", szerokość w liniach rozgraniczających m.in. 20 m na terenie zabudowanym i niezabudowanym oraz dwie jezdnie o dwóch pasach ruchu; d) dla nowych dróg powiatowych należy przyjąć klasę "Z", szerokość w liniach rozgraniczających min. 20 m na terenie zabudowanym i niezabudowanym oraz jezdnię o dwóch pasach ruchu; e) dla nowych dróg gminnych należy przyjąć klasy "Z", "L" lub "D". Dla dróg klasy "L" należy przyjąć szerokość w liniach rozgraniczających min. 12 m na terenie zabudowanym i 15 m na terenie niezabudowanym oraz jezdnie o dwóch pasach ruchu. Dla dróg klasy "D" należy przyjąć szerokość w liniach rozgraniczających min. 10 m na terenie zabudowanym i 15 m na terenie niezabudowanym oraz jezdnię o dwóch pasach ruchu (...)".W tym zakresie Studium przewiduje wprowadzenie kompleksowych rozwiązań, które według Sądu, eliminują potencjalne zagrożenia, które zostały wskazane w skardze. Biorąc pod uwagę funkcję Studium, jako dokumentu regulującego kwestie planistyczne w wieloletniej perspektywie czasowej, nie może przynieść oczekiwanego przez skarżącego skutku podnoszenie w skardze zagrożeń oraz obaw, które dotyczą istniejących aktualnie ograniczeń związanych z parametrami technicznymi ul. M., ponieważ nie są one adekwatne do przewidzianej w Studium docelowej struktury funkcjonalno-przestrzennej działek nr [...] i [...], w tym gruntownie zmienionego układu komunikacyjnego w ich pobliżu. Ponadto przepisy prawa powszechnie obowiązującego ściśle opisują standardy dotyczącego rozwiązań komunikacyjnych właściwych do dróg publicznych w pobliżu placówek oświatowych.W ocenie Sądu skarżący nie wykazał na czym polega nielegalność przyjętych kierunków zagospodarowania w zaskarżonej uchwale. Skarżący nie wykazał, istnienia związku pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym Studium, który prowadziłby do niekorzystnej zmiany jego sytuacji prawnej, wpływającej na sposób wykonywania przez niego prawa własności działek gruntu wykorzystywanych dla potrzeb gospodarstwa rolnego. Brak wykazania przez skarżącego legitymacji procesowej niniejszej sprawie zwalnia w ocenie Sądu od odnoszenia się do zarzutów merytorycznych skargi.Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości.Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:1. art. 58 §1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej "u.s.g.") w zw. z art. 140 k.c. przez odrzucenie skargi ze względu na uznanie przez Sąd I instancji, że skarżący nie wykazał, że uchwała narusza jego interes prawny, podczas gdy Sąd I instancji ustalił, że zaskarżone Studium stanowi potencjalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, zaś to ustalenie jest wystarczające do merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę złożonej przez skarżącego, aby ochronić jego prawo własności nieruchomości;2. art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.c. przez odrzucenie skargi ze względu na uznanie przez Sąd I instancji, że skarżący nie wykazał, że w niniejszej sprawie istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym Studium, który prowadziłby do niekorzystnej zmiany jego sytuacji prawnej, wpływającej na sposób wykonywania przez niego prawa własności działek gruntu wykorzystywanych dla potrzeb gospodarstwa rolnego, podczas gdy skarżący wykazał, że droga wzdłuż działek objętych zaskarżonym postanowieniem, gdzie planowana jest budowa szkoły i obiektu handlu wielkopowierzchniowego jest jedyną drogą dojazdową do jego gospodarstwa rolnego, że tego typu inwestycje ze względu na swoją specyfikę generują szczególne utrudnienia na drodze, które są związane ze zwiększonym ruchem pieszych, zatorami drogowymi, niebezpieczeństwem małoletnich, ograniczeniami poruszania się pojazdów wielkogabarytowych używanych w gospodarstwach rolnych, a infrastruktura drogowa i budowlana w pobliżu wyklucza sensowny dojazd dla okolicznych mieszkańców, co w ocenie skarżącego jest wystarczające do uznania, że jego interes prawny z pewnością został naruszony przez Studium.Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:1. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że Studium nie odbiera ani nie ogranicza skarżącemu jakiegoś prawa, podczas gdy w związku z planowaną budową szkoły (na działce nr [...] obręb W.) i obiektu handlu wielkopowierzchniowego (na działce [...] obręb W.) zostanie ograniczone korzystanie przez skarżącego z jego prawa własności nieruchomości;2. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 1a, 7 u.p.z.p. przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczenie na terenie objętym zaskarżonym Studium lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie szkoły oraz obiektu handlu wielkopowierzchniowego, nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżącego będącego właścicielem nieruchomości sąsiednich wykorzystywanych do prowadzenia kilkusethektarowego gospodarstwa rolnego, podczas gdy ustalanie przez organ planistyczny zasad zagospodarowania i zabudowy terenu nie odbywało się zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju i ochrony własności nieruchomości skarżącego;3. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez ich niewłaściwe niezastosowanie polegające na tym, że przy ocenie wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego Sąd I instancji nie dostrzegł, że doszło do nadużycia władzy planistycznej przez radę gminy przez doprowadzenie do ponad ustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia jego prawa własności nieruchomości z naruszeniem zasady proporcjonalności i prawa do sądu. Organ w zaskarżonym Studium nie pochylił się na tym jak zmiana Studium wpłynie na nieruchomości sąsiadujące, nie przedstawił żadnego uzasadnienia ograniczenia prawa własności prywatnej i naruszył zasadę proporcjonalności, podczas gdy lokalna społeczność w licznych uwagach (około 200 głosów) wskazała, że jest bardziej korzystna pod względem ładu przestrzennego lokalizacja szkoły (rozbudowa już istniejącego obiektu szkolnego znajdującego się w innej lokalizacji gminy), Sąd I instancji zaś odmówił merytorycznego rozpoznania sprawy uznając, że ograniczenia korzystania z nieruchomości rolnych skarżącego, które przy tego typu inwestycjach wystąpią z pewnością i tym samym nie zasługują na ochronę prawną, dając tym samym prymat wyłącznie konkretnej wizji realizacji interesu publicznego z pominięciem interesu prywatnego skarżącego i pożądanego przez lokalną społeczność rozwiązania alternatywnego;4. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie uchwalenia zmiany Studium, należało mieć przede wszystkim na uwadze, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej, podczas gdy skoro studium jest aktem planistycznym, z którym miejscowy plan zagospodarowania musi być zgodny, to jest to akt, który kształtuje sytuację właścicieli nieruchomości nim objętych, a w szczególności skarżącego, który wobec planowanej budowy szkoły i obiektu handlu wielkopowierzchniowego będzie miał ograniczone korzystanie ze swoich nieruchomości stanowiących gospodarstwo rolne;5. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że nie jest wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego przy zaskarżaniu studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy taka wykładnia jest sprzeczna z ochroną prawa własności nieruchomości biorąc pod uwagę wykładnię systemową u.p.z.p., ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny ze studium, a zaskarżenie miejscowego planu może się okazać już spóźnione, poza tym zaskarżanie miejscowego planu jest oczywiście prawnie dopuszczalne, a nawet ten akt zakłada tylko możliwość konkretnego wykorzystania terenu nim objętego, a nie natychmiastowe, obowiązkowe jego wykonanie, zatem i w przypadku zaskarżenia studium wystarczające powinno być potencjalne naruszenie interesu prawnego, by skarga na studium została sądownie dopuszczona do merytorycznego rozpoznania.Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w orzeczeniu kończącym postępowanie.Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:a. zdjęć zlikwidowanych przejazdów kolejowych, na fakt tego, że jedyną drogą dojazdową do gospodarstwa rolnego skarżącego jest droga wiodąca wzdłuż działek będących przedmiotem zaskarżonej części Studium;b. wydruku mapy poglądowej, na której zaznaczono drogę dojazdową do gospodarstwa rolnego skarżącego, która została zaprezentowana Sądowi I instancji podczas rozprawy przez pełnomocnika skarżącego, na fakt tego, że jedyną drogą dojazdową do gospodarstwa rolnego skarżącego jest droga wiodąca wzdłuż działek będących przedmiotem zaskarżonej części Studium.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.Ponadto wniesiono o oddalenie wniosku dowodowego skarżącego, albowiem na tym etapie sprawy zastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego nie jest niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości mając na uwadze brak legitymacji procesowej skarżącego do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Na marginesie jedynie organ wskazał, że ulica M. w W. nie stanowi jedynego dojazdu skarżących do bazy magazynowo sprzętowej gospodarstwa rolnego skarżących albowiem skarżący ma możliwość dojazdu do rzeczonej bazy ulicami równoległymi do ulicy M., tj. ulicą S. lub G. z m. W.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w swej istocie koncentrują się na kluczowej dla przedmiotu sporu kwestii posiadania przez skarżącego kasacyjnie legitymacji procesowej, dającej podstawę do rozpoznania skargi na uchwałę w sprawie zmiany Studium, co z kolei wiąże się z uznaniem, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone postanowieniami tej uchwały. Wypada bowiem zaznaczyć, że konstrukcja prawna zaskarżenia uchwały rady gminy, określona w art. 101 ust. 1 u.s.g., opiera się na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Zatem dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy wymagane jest by zaskarżana uchwała choćby w jej części naruszała interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę. Interes prawny jest rozumiany jako relacja zachodzącą między stanem obiektywnym i jego oceną z perspektywy korzyści, który ten stan przynosi, znajdująca swoje odzwierciedlenie oraz zabezpieczenie możliwości realizacji tegoż interesu w przepisach prawa. Jest on wywodzony z normy prawa materialnego, której aktualizacja może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu, do którego jest kierowana, w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z 14.04.2000 r., III SA 1876/99, LEX nr 47938).Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą rady gminy, które jest warunkiem koniecznym do skutecznego jej zaskarżenia, powinno być aktualne, zindywidualizowane i skonkretyzowane. Z tego też względu co do zasady prawo do zaskarżania na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwał planistycznych podejmowanych przez radę gminy przysługuje właścicielom nieruchomości położonych na terenie objętym tymi aktami. Skarżący taką uchwałę musi przy tym wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, a więc udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niewykazanie tego skutkuje odrzuceniem skargi, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 27.06.2023 r., I OSK 810/22, LEX nr 3621452). Co istotne, bez wykazania naruszenia interesu prawnego postanowieniami uchwały, sama jej sprzeczność z prawem nie wystarcza do skutecznego jej zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący, wnosząc skargę na podstawie art. 101 u.s.g. musi więc wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją i zaskarżoną przez niego uchwałą, polegający na tym, że zaskarżona uchwała narusza równocześnie porządek prawny oraz jego prawny interes (w wyżej wskazanym rozumieniu tego pojęcia) lub uprawnienie.Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym, skarżący kasacyjnie nie wykazał naruszenia interesu prawnego przez ustalenia uchwały w sprawie zmiany Studium ("nie została spełniona przesłanka wykazania przez skarżącego rzeczywistego naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą" – s. 13 uzasadnienia). Skarżący nie wykazał w skardze, by ustalenia Studium spowodowały choćby w sposób pośredni (mając na uwadze charakter skarżonego aktu) ograniczenia w korzystaniu z jego nieruchomości, czy też w rozporządzaniu nią.Wbrew twierdzeniu zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie negował możliwości zaskarżenia uchwały w sprawie Studium, wręcz przeciwnie, odwołując się do utrwalonego orzecznictwa w tym zakresie, dopuszczał skuteczność takiego zaskarżenia, jednak z zastrzeżeniem trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właścicieli ustaleniami uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego. Należy jednak wziąć pod uwagę, że ustalenia planu miejscowego, który jest aktem prawa miejscowego, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (co przekłada się z reguły na ograniczenie uprawnień właścicielskich), a więc prowadzą zwykle do naruszenia interesu prawnego, natomiast ustalenia studium nie niosą ze sobą analogicznych konsekwencji. Zatem legitymowanie się prawem własności do nieruchomości objętej ustaleniami studium nie prowadzi do automatycznego uznania, że interes prawny jej właściciela został naruszony tymi ustaleniami.Z tych też względów należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że dla wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego konieczne było dowiedzenie, że oddziaływanie planowanej zabudowy (będzie) negatywnie wpływać na jego prawa lub uprawnienia wynikające z konkretnych przepisów prawa materialnego. Odwoływanie się do potencjalnego wpływu ustaleń Studium nawet nie na nieruchomość skarżącego, a na: "kompleks gospodarstwa rolnego, do którego dojazd będzie ogromnie utrudniony w związku z budową tego typu inwestycji, ze względu na zwiększony ruch ludności korzystającej z tych obiektów, niebezpieczeństwo ruchu pieszych zwłaszcza niepełnoletnich, po jedynej drodze dojazdowej do gospodarstwa skarżącego." (s. 5 skargi kasacyjnej), nie jest równoznaczne z wykazaniem naruszenia interesu prawnego. W tym względzie konieczne jest konkretne wskazanie, że ustalenia uchwały uniemożliwią lub ograniczą możliwość zagospodarowania nieruchomości bądź w zakresie chronionym prawem wpłyną na sposób korzystania z niej przez właściciela. Sama okoliczność zwiększenia w przyszłości na danym obszarze ruchu i czy utrudnień komunikacyjnych nie stanowi prawnego ograniczenia własności nieruchomości, które warunkowałyby przyznanie skarżącemu legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.Z tego też względu należało uznać za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., jak też powiązanym z pierwszym z wymienionych art. 140 k.c., jak też art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p.Ponadto, w przytoczonych okolicznościach sprawy ani kwestie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, potrzeby zrównoważonego rozwoju m.in. określone w art. 1 u.p.z.p., ani art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, będący podstawą do rekonstrukcji zasady proporcjonalności, ani też art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający możliwość ograniczenia własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, który w powiązaniu z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. reguluje tak zwane "władztwo planistyczne", po pierwsze, nie stanowią same w sobie źródła interesu prawnego skarżącego kasacyjnie, który miałby być naruszony znowelizowanymi ustaleniami Studium, po drugie kwestie te podlegałyby rozpoznaniu dopiero przy merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Należy raz jeszcze podkreślić, że do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie, podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem do doprowadzenia do jej rozpoznania przez Sąd, nie wystarczy sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie jest bowiem uprawniony do badania naruszeń procedury czy też treści merytorycznej takiego aktu, jeżeli strona skarżąca nie wykaże, że ustalenia tegoż aktu doprowadziły do naruszenia jej interesu prawnego.Dlatego także zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 1a, 7 u.p.z.p., art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.Odnosząc się zaś do wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie."Jak z powyższego wynika, art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, przy czym działania tego nie należy traktować jako obowiązku sądu (por. m.in.: wyroki NSA z: 22.05.2023 r., II OSK 203/23, LEX nr 3602119; 15.03.2023 r., II OSK 189/22, LEX nr 3559931 oraz z 5.10.2022 r., II OSK 3188/19, LEX nr 3426312). Zatem co do zasady sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą, a jedynie poddają ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (por. m.in. wyrok NSA z 6.02.2019 r., I GSK 1224/18, LEX nr 2639388).Ponadto, jak wynika ze zgormadzonego w aktach materiału, w tym także z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w niniejszej sprawie (przy ocenie wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą) nie zaistniały istotne wątpliwości w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., które wymagałyby wyjaśnienia.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi.., które wymagałyby wyjaśnienia.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi.