Wyrok - II OSK 1704/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Planowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1077/22 w sprawie ze skargi A. B. i B. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Pajęcznie zOddalono skargę kasacyjną. Planowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1077/22 w sprawie ze skargi A. B. i B. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Pajęcznie z
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Antas
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (14)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Uzasadnienie.Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1077/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. B. i B. C., dalej także: "skarżący", na uchwałę Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 27 września 2022 r., nr 328/XXXV/22, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych fragmentów miasta i gminy Pajęczno, dalej także: "uchwała", "Plan".Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości. W pkt IV skargi kasacyjnej – zarzucili - na podstawie art 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a to:1) naruszenie art. 140 K.c. i art. 144 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p, w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na mylnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w niniejszym postępowaniu faktami a przepisami prawnymi, a polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż nic doszło do naruszenia interesu prawnego i prawa własności skarżących, podczas gdy ingerencja w prawo własności skarżących de facto wyłącza przysługujące im prawo do korzystania z nieruchomości w sposób nie pozwalający na uniknięcie nadmiernej uciążliwości i ingerencji w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, zaś ingerencja w prawo własności skarżących nie nastąpiła w racjonalnych proporcjach do celów, których ochrona uzasadniała ograniczenie prawa własności, w tym także, aby różnicowanie sytuacji podmiotów — adresatów norm planowych było racjonalnie uzasadnione, proporcjonalne, pozostawało w związku z innymi wartościami wyżej cenionymi, a ograniczenia ustaleniami przyjętymi w planie prawa własności korzystały ze środków prawnych, które były najmniej uciążliwe, co kumulatywnie stanowi naruszenie istoty prawa własności;2) naruszenie art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 K.c. i art. 144 k.c., art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022.503 t.j. z dnia 2022.03.02) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w niniejszym postępowaniu faktami a przepisami prawnymi, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [...] będących własnością skarżących, jako działania nieuprawnionego oraz niezgodnego z zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa własności skarżących, polegające w istotności na przyjęciu prymatu interesu inwestora (indywidualnej jednostki) nad interesem właścicieli nieruchomości sąsiednich, wynikające, a contrario, z braku uwzględnienia przez Sąd, w ślad za organem, zasady proporcjonalności wyrażającej wszakże i niedwuznacznie zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw oraz wolności jednostki, dobrego sąsiedztwa, równowagi pomiędzy wymaganiami interesu publicznego, a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki, interesu społecznego i słusznego interesu strony, prawa innych osób do ochrony własnych interesów prawnych, co w ostateczności zmierzało i zrealizowało się w postaci swoistej legalizacji samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu przez inwestora bez wymaganych uprzednio pozwoleń.W pkt V Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:1) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a,, art. 151 P.p.s.a., art. 174 pkt 2 P.p,s,a., art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a polegające na wyprowadzeniu z materiału dowodowego wniosków niepoprawnych logicznie i nie znajdujących pełnego pokrycia w tym materiale, dokonaniu wybiórczej i jednostronnej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło niechybnie do sprzeczności istotnych ustaleń z treścią materiału dowodowego zebranego w sprawie skutkującej nieuzasadnionym finalnie przyjęciem oraz - per se — zaakceptowaniem stanowiska organu, iż — kumulatywnie — nie doszło do naruszenia interesu prawnego i prawa własności skarżących, w tym przekroczenia granic władztwa planistycznego i ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [...] będących własnością skarżących, zasady proporcjonalności wyrażającej wszakże i niedwuznacznie zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, dobrego sąsiedztwa, równowagi pomiędzy wymaganiami interesu publicznego, a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki, interesu społecznego i słusznego interesu strony, prawa innych osób do ochrony własnych interesów prawnych, w tym wreszcie nadmiernej uciążliwości i ingerencji w sferę prawa własności, która — w ocenie Sądu - pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ingerencja w prawo własności skarżących nastąpiła w racjonalnych proporcjach do celów, których ochrona uzasadniała ograniczenie prawa własności, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosków iście odmiennych i wskazujących, iż doszło do naruszenia interesu prawnego i prawa własności skarżących, a ingerencja w prawo własności skarżących de facto wyłącza przysługujące im prawo do korzystania z nieruchomości w sposób nie pozwalający na uniknięcie nadmiernej uciążliwości i ingerencji w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, zaś ingerencja w prawo własności skarżących nie nastąpiła w racjonalnych proporcjach do celów, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, których ochrona uzasadniała ograniczenie prawa własności, w tym także, aby różnicowanie sytuacji podmiotów — adresatów norm planowych było racjonalnie uzasadnione, proporcjonalne, pozostawało w związku z innymi wartościami wyżej cenionymi, a ograniczenia ustaleniami przyjętymi w planie prawa własności korzystały ze środków prawnych, które były najmniej uciążliwe, co kumulatywnie stanowi naruszenie istoty prawa własności, w tym dalej przyjęciu prymatu interesu inwestora (indywidualnej jednostki) nad interesem właścicieli nieruchomości sąsiednich, wynikające, a contrario, z braku uwzględnienia przez Sąd, w ślad za organem (jako milczącym zaakceptowaniem błędów oraz naruszeń prawa przez organ), zasady proporcjonalności wyrażającej wszakże i niedwuznacznie zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, dobrego sąsiedztwa, równowagi pomiędzy wymaganiami interesu publicznego, a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki, interesu społecznego i słusznego interesu strony, prawa innych osób do ochrony własnych interesów prawnych, co w skrajności zmierzało i zrealizowało się w postaci swoistej legalizacji samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu przez inwestora bez wymaganych uprzednio pozwoleń;2) art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 174 pkt 2 P.p.s.a. art. 147 § 1 P.p.s.a. przez brak wyczerpującego, wszechstronnego oraz dokładnego zbadania, rozpatrzenia oraz oceny materiału dowodowego sprawy (wszystkich okoliczności faktycznych), poprzez jednoznaczne zaakceptowanie błędnego stanowiska organu, iż - kumulatywnie — nie doszło do naruszenia interesu prawnego i prawa własności skarżących, w tym przekroczenia granic władztwa planistycznego i ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [...] będących własnością skarżących, zasady proporcjonalności wyrażającej wszakże i niedwuznacznie zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, dobrego sąsiedztwa, równowagi pomiędzy wymaganiami interesu publicznego, a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki, interesu społecznego i słusznego interesu strony, prawa innych osób do ochrony własnych interesów prawnych, w tym wreszcie nadmiernej uciążliwości i ingerencji w sferę prawa własności, która — w ocenie tutaj Sądu — pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ingerencja w prawo własności skarżących nastąpiła w racjonalnych proporcjach do celów, których ochrona uzasadniała ograniczenie prawa własności, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosków iście odmiennych i wskazujących bez dwóch zdań na to, iż w realności doszło do naruszenia interesu prawnego i prawa własności skarżących, a ingerencja w prawo własności skarżących de facto wyłącza przysługujące im prawo do korzystania z nieruchomości w sposób nie pozwalający na uniknięcie nadmiernej uciążliwości i ingerencji w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, zaś ingerencja w prawo własności skarżących nie nastąpiła w racjonalnych proporcjach do celów, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, których ochrona uzasadniała ograniczenie prawa własności, w tym także, aby różnicowanie sytuacji podmiotów - adresatów norm planowych było racjonalnie uzasadnione, proporcjonalne, pozostawało w związku z innymi wartościami wyżej cenionymi, a ograniczenia ustaleniami przyjętymi w planie prawa własności korzystały ze środków prawnych, które były najmniej uciążliwe, co kumulatywnie stanowi naruszenie istoty prawa własności jako przyjęcie prymatu interesu inwestora (indywidualnej jednostki) nad interesem właścicieli nieruchomości sąsiednich, wynikające, a contrario, z braku uwzględnienia przez Sąd w ślad za organem (jako milczącym zaakceptowaniem błędów oraz naruszeń prawa przez organ), zasady proporcjonalności wyrażającej wszakże i niedwuznacznie zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, dobrego sąsiedztwa, równowagi pomiędzy wymaganiami interesu publicznego, a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki, interesu społecznego i słusznego interesu strony, prawa innych osób do ochrony własnych interesów prawnych, co w ostateczności zmierzało i zrealizowało się w postaci swoistej legalizacji samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu przez inwestora bez wymaganych uprzednio pozwoleń;3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez ogólnikowe wskazanie oraz przyjęcie oszczędnego w istocie rzeczy uzasadnienia w zakresie stanowiska skarżących, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i nie przedstawienia ich oceny, ograniczenia oceny stanu faktycznego jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, co w ostateczności uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych;4) art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (Dz.U.2023.40 t.j. z dnia 2023.01.05) w zw. z art. 80 K.p.a., art. 174 pkt 2 P.p.s.a., art. 147 § 1 P.p.s.a. jako brak wyczerpującego, wszechstronnego oraz dokładnego zbadania, rozpatrzenia oraz oceny materiału dowodowego sprawy, co przejawiło się finalnie na nieuzasadnionym przyjęciem przez Sąd, w ślad za organem (jako milczącym zaakceptowaniem błędów oraz naruszeń prawa przez organ), iż w sprawie nie doszło istotnie do naruszenia interesu prawnego skarżących z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, w sprzeczności z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wnieśli o:— uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lodzi,- zasądzenie od organu, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., niezbędnych kosztów postępowania według norm.Na podstawie art 176 § 2 P.p.s.a. złożyli wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie.Pismem z dnia 24 lipca 2023 r. Rada Miejska w Pajęcznie udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości - względnie - o jej odrzucenie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., art. 174 pkt 2 P.p.s.a, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez ogólnikowe wskazanie oraz przyjęcie oszczędnego w istocie rzeczy uzasadnienia w zakresie stanowiska skarżących, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i nie przedstawienia ich oceny, ograniczenia oceny stanu faktycznego jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, co w ostateczności uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych.Najpierw skonstatować można, że oczywiście bezpodstawne jest powołanie, jako naruszonego, przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. określa podstawę procesową kasacji, która jest środkiem odwoławczym od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie jest stosowany przez wojewódzki sąd administracyjny. Natomiast przepis art. 107 § 3 K.p.a. określa elementy uzasadnienia decyzji administracyjnej, a nie wyroku sądu administracyjnego. Także przepis art. 11 K.p.a. odnosi się do procedury administracyjnej. Dodać warto, że zaskarżona do WSA w Łodzi w niniejszej sprawie uchwała nie została wydana w postępowaniu administracyjnym.Skoro powołane przepisy nie były stosowane przez Sąd pierwszej instancji, nie mogły być przez ten Sąd naruszone.Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 P.p.s.a.W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazał na przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), dalej także: "u.s.g.". Omówił dopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, w tym zagadnienie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. Nawiązując do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), dalej także: "u.p.z.p.", stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 15 ust. 1-3 u.p.z.p. To, że w trakcie procedury planistycznej nie naruszono trybu uchwalania planu, ocenił powołując się na przepisy art. 14 ust. 1, art. 17 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.Oceniając, czy nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, podał normy mające w tej kwestii istotne znaczenie (m.in. art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, dalej: "K.c.", art. 144 K.c., art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).Sąd pierwszej instancji omówił także obszernie problem nienaruszania ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Pajęczno (uchwała nr 52/VI/19 Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 25 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Pajęczno przyjętego uchwałą Nr 233/XXVI/13 Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 30 kwietnia 2013 r. ze zmianami), dalej także: "Studium".Podając podstawę prawną i ja wyjaśniając, Sąd pierwszej instancji odniósł się do sformułowanych w skardze zarzutów skarżących dotyczących naruszenia, zaskarżoną uchwałą, prawa własności skarżących, poprzez nadmierną, nieproporcjonalną do celów, ingerencję w to prawo oraz nadmierną uciążliwość, a także różnicowanie sytuacji adresatów norm planowych.Niezależnie od tego, Sąd bezpośrednio odniósł się do zagadnienia wpływu zaskarżonej uchwały na korzystanie przez skarżących z prawa własności działek nr [...]. Stwierdził, że przyjmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Pajęcznie działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie naruszyła, także w odniesieniu do skarżących, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a zaskarżony Plan został przyjęty z zachowaniem zasady proporcjonalności.Dodać warto, że z powołaniem się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować trafności merytorycznej zaskarżonego wyroku. Taki zaś charakter ma sformułowana w opisie naruszenia omawianego zarzutu teza, według której, uzasadnienie jest ogólnikowe i oszczędne w zakresie odniesienia się do stanowiska skarżących, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. To, czy podana została kompletna i prawidłowa, z punktu widzenia prawa materialnego, podstawa prawna rozstrzygnięcia, a także to, czy została prawidłowo wyjaśniona, jest kwestią materialnoprawną.Ponadto, wbrew opisowi naruszenia zawartemu w omawianym zarzucie, z uzasadnienia wyroku można odczytać stanowisko Sądu, które poddaje się kontroli instancyjnej.Odrębnego potraktowania wymaga podniesiona w zarzucie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. kwestia "ograniczenia oceny stanu faktycznego jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu". Ten aspekt omawianego zarzutu powiązany jest z zarzutami procesowymi oznaczonymi w skardze kasacyjnej numerami V. 1) i V. 2).W pierwszym podniesiono naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a, art. 151 P.p.s.a., art. 174 pkt 2 P.p.s,a., art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a polegające na wyprowadzeniu z materiału dowodowego wniosków niepoprawnych logicznie i nie znajdujących pełnego pokrycia w tym materiale, dokonaniu wybiórczej i jednostronnej oceny materiału dowodowego.W zarzucie drugim podniesiono zaś naruszenie art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 174 pkt 2 P.p.s.a. art. 147 § 1 P.p.s.a. przez brak wyczerpującego, wszechstronnego oraz dokładnego zbadania, rozpatrzenia oraz oceny materiału dowodowego sprawy (wszystkich okoliczności faktycznych), poprzez jednoznaczne zaakceptowanie błędnego stanowiska organu, iż - kumulatywnie — nie doszło do naruszenia interesu prawnego i prawa własności skarżących.Przed analizą procesową konieczne jest spostrzeżenie, że zawarte w dalszej części opisów naruszenia obu zarzutów procesowych kwestie dotyczące prawa własności, władztwa planistycznego, zasady proporcjonalności, wyważenia interesu publicznego i prywatnego, mają charakter materialnoprawny.W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, że powołanie się w procesowej podstawie kasacji na naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a, art. 151 P.p.s.a., art. 174 pkt 2 P.p,s,a., art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz naruszenie art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 174 pkt 2 P.p.s.a. art. 147 § 1 P.p.s.a., nie jest skuteczne.Przede wszystkim zauważyć należy, że w procedurze uchwalania planu miejscowego mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tryb uchwalenia unormowany został co do zasady w przepisach art. 17-20 u.p.z.p. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem uzgodnień o których mowa w art. 24 u.p.z.p., nie mają w procedurze planistycznej zastosowania.Można natomiast skonstatować, że w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a także na podstawie wyjaśnień składanych w trybie art. 106 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).Poddając analizie ten aspekt kontrowersji procesowej, najpierw należy oddzielić ustalenia faktyczne, które legły u podstaw uchwalenia zaskarżonego Planu, oraz kontroli Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, od przebiegu i rezultatu postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed Sądem.Od razu skonstatować trzeba, pomijając nawet wadliwe powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające prowadzone w trakcie procesu administracyjnego kończonego wydaniem decyzji administracyjnej, że w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, czy zarzuty odnoszą się do procedury planistycznej, czy do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trakcie postępowania sądowego.Wnoszący kasację nie wskazali żadnego z przepisów normujących procedurę planistyczną. Nie podnieśli także zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie wskazali pominiętych dowodów, czy też dowodów, które zostały ocenione dowolnie. Nie określili na czym polegała błędna ocena materiału dowodowego. Nie sprecyzowali także w jakim zakresie istotne okoliczności stanu faktycznego zostały błędnie ustalone.Jak już wyżej zauważono, wnoszący kasację w zarzutach procesowych nr 1 i 2 podnieśli kwestie materialnoprawne. Nawiązując do naruszeń o tym charakterze (naruszenie własności, naruszenie zasady proporcjonalności, niezachowanie równowagi między interesem publicznym i prywatnym) w opisie naruszenia zarzutu nr 2 stwierdzili, że naruszenia te doprowadziły do swoistej legalizacji samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu przez inwestora bez wymaganych uprzednio pozwoleń. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawiązano do postępowania organów nadzoru budowlanego w stosunku do prowadzącego działalność gospodarczą R. M. Skarżący wskazali, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 24 października 2022 r., nr 245/2022, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pajęcznie, Nr 35/2022, z dnia 31 sierpnia 2022 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego (zamiennego) zamierzenia budowlanego, oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w pisemnych motywach uzasadnienia na konieczność sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.W związku z tym odnotować należy, że Sąd pierwszej instancji nie pominął okoliczności w postaci postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Wskazał natomiast, że immisje na które powołują się skarżący nie są wywołane uchwalonym Planem miejscowym, bowiem jak przyznali sami skarżący, pojawiły się one jeszcze przed uchwaleniem Planu, tj. w 2019 r.Sąd dostrzegł także i omówił kwestię legalizacji działań inwestora będącego właścicielem nieruchomości objętych zaskarżonymi ustaleniami Planu miejscowego. Wskazał, że weryfikacja działań inwestora została podjęta przez organy nadzoru budowlanego.Niezależnie od zakresu, w jakim skarżący skonkretyzowali zarzut błędnych ustaleń faktycznych, należy stwierdzić, że skarżący nie podważyli ustaleń Sądu pierwszej instancji co do treści ustaleń Planu, a także treści ustaleń Studium. Nie zakwestionowali także skutecznie żadnego z dokumentów składających się na dokumentacje planistyczną.Odrębnym zagadnieniem jest to, czy w świetle dokumentacji planistycznej oraz dyspozycji norm materialnoprawnych Gmina była uprawniona do uchwalenia kwestionowanych przez skarżących ustaleń Planu miejscowego w zakresie przeznaczenia działek nr [...].Merytoryczne odniesienie się do zasygnalizowanych wyżej zarzutów jest możliwe i konieczne w świetle podstawy materialnej kasacji.Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenie art. 140 K.c. i art. 144 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p, w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na mylnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w niniejszym postępowaniu faktami a przepisami prawnymi, a polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż nie doszło do naruszenia interesu prawnego i prawa własności skarżących.Analizę rozpocząć należy od spostrzeżenia, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę merytorycznie. Przyjęcie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, determinowałoby zaś wydanie orzeczenia o odrzuceniu skargi (art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.).Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące naruszenia interesu prawnego skarżących, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powinno być zbadane w oparciu o cały, kompletny wywód w tej mierze.Najpierw odnotować można, że zdaniem WSA w Łodzi, w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 K.c. Mając na uwadze powyższe, według Sądu pierwszej instancji, skarżący nie mają więc teoretycznie legitymacji do zaskarżenia Uchwały jako, że nie są właścicielami nieruchomości objętych Planem miejscowym, jednak zważywszy, że skarżący są właścicielami nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego Planu, a uchwalony Plan może mieć wpływ na wywodzone przez nich z art. 140 K.c. uprawnienia w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących ich własność, zasadnym jest odniesienie się do poniesionych zarzutów.Kontynuując wypowiedź Sąd stwierdził, że kontestowana regulacja planistyczna nie narusza uprawnień właścicielskich skarżących, ponieważ nie prowadzi do zmiany obecnego przeznaczenia nieruchomości (działek), których pozostają właścicielami, z tego względu, że zaskarżona uchwała nie obejmuje działek stanowiących własność skarżących. Sąd oceniając argumentację skarżących, jak i z urzędu badając sprawę, nie stwierdził naruszenia atrybutów prawa własności przysługujących skarżącym wobec działek stanowiących ich własność. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Rada Miejska w Pajęcznie nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności skarżącego w zakresie ww. działek.Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że elementem ustawowej definicji prawa własności zawartej w art. 140 Kodeksu cywilnego jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą w określonych granicach. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą, jak dalej wywodził Sąd, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd nawiązał do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego.Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał i omówił znaczenie norm art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.Podsumowując tę część rozważań prawnych WSA w Łodzi stwierdził, że Rada Miejska w Pajęcznie, uchwalając Plan miejscowy, działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) i nie naruszyła art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP także w stosunku do skarżących, a zaskarżony Plan został przyjęty z zachowaniem zasady proporcjonalności. Zarzuty skargi w powyższym zakresie (dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) są więc, zdaniem WSA, niezasadne. Nie doszło również do naruszenia art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.W konsekwencji uprawniona jest ocena, według której, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia prawa własności skarżących wynikającego z przeznaczenia nieruchomości stanowiących ich własność, gdyż zaskarżone ustalenia nie odnoszą się do tych nieruchomości. W odniesieniu zaś do ochrony interesu wynikającego z sąsiedztwa nieruchomości skarżących z działkami objętym Planem, Sąd w sposób pośredni wskazał, że ograniczenie prawa własności znajduje uzasadnienie w przepisach art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p.Zagadnieniem kolejnym jest ocena, czy stanowisko WSA w Łodzi o nienaruszeniu przez ustalenia Planu norm powszechnie obowiązujących jest prawidłowe. Jest to problematyka ujęta w zarzucie materialnym nr 2 skargi kasacyjnej.W zarzucie tym skarżący podnieśli najistotniejsze kwestie merytoryczne. Przypomnieć zatem trzeba, że w tej podstawie kasacji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 K.c. i art. 144 K.c., art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w niniejszym postępowaniu faktami a przepisami prawnymi, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [...] będących własnością skarżących, jako działania nieuprawnionego oraz niezgodnego z zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa własności skarżących, polegające w istotności na przyjęciu prymatu interesu inwestora (indywidualnej jednostki) nad interesem właścicieli nieruchomości sąsiednich, wynikające, a contrario, z braku uwzględnienia przez Sąd, w ślad za organem, zasady proporcjonalności wyrażającej zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw oraz wolności jednostki, dobrego sąsiedztwa, równowagi pomiędzy wymaganiami interesu publicznego, a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki, interesu społecznego i słusznego interesu strony, prawa innych osób do ochrony własnych interesów prawnych, co w ostateczności zmierzało i zrealizowało się w postaci swoistej legalizacji samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu przez inwestora bez wymaganych uprzednio pozwoleń.Odniesienie się do poszczególnych tez mających wykazać naruszenie powołanych norm konstytucyjnych i ustawowych rozpocząć trzeba od uwagi, że zarzut błędnego przyjęcia, iż nie doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [...], będących własnością skarżących, został omówiony w związku z pierwszym zarzutem materialnym skargi kasacyjnej.Zasada dobrego sąsiedztwa jest formułowana w orzecznictwie na tle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc w odniesieniu do wymogów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przy czym pamiętać trzeba o przepisie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.Władztwo planistyczne gminy, wynikające z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., nie ma charakteru absolutnego. Jest ograniczone ustawowymi kryteriami planowania i zagospodarowania przestrzennego określonymi w art. 1 ust. 2 pkt 1-13, ust. 3, ust. 4 pkt 1-4 u.p.z.p.Do okoliczności determinujących treść planu miejscowego nie należy legalizacja samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, czy też legalizacja samowolnych robot budowlanych. W myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten nie może być rozumiany jako zobowiązujący organ planistyczny do zaakceptowania nielegalnych działań inwestorów.Sąd pierwszej instancji trafnie jednak uznał, że jeśli w ocenie strony skarżącej, doszło do naruszenia przez właściciela nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżących, praw skarżących, to istnieje cały szereg różnego rodzaju instrumentów prawnych pozwalających weryfikować działania podejmowane przez właściciela nieruchomości sąsiednich, przykładowo na gruncie przepisów prawa budowlanego czy też przepisów prawa ochrony środowiska, nie wyłączając prawa cywilnego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym zakresie nie pozwalają na legalizację działań, które są lub były sprzeczne z prawem.W niniejszej sprawie przeznaczenie nieruchomości stanowiących działki nr [...], zostało przez organ uzasadnione okolicznościami innymi, niż sanowanie nielegalnej działalności inwestora.Uzasadnienie to wskazuje na to, że przeznaczenie terenu stanowiącego powyższe działki jest elementem koncepcji planistycznej gminy, a nie przejawem dowolności w planowaniu przestrzennym.W odpowiedzi na skargę Gmina wskazała, że działki zlokalizowane w miejscowości [...] oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] - w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Pajęczno, tj. uchwale nr 102/XII/03 z dnia 30 grudnia 2003 r., we frontowej części znajdowały się w terenie o symbolu D.MN.36 – "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmujący budynki przeznaczone dla samodzielnego gospodarstwa domowego wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, a w tym również zabudowę zagrodową". Natomiast w rozdziale 6, w ustaleniach szczegółowych dla terenu D.MN.36 pkt 7 brzmiał: "utrzymuje się istniejącą zabudowę zagrodową, z prawem do przebudowy, rozbudowy i modernizacji". Przez zabudowę zagrodową należy rozumieć budynek mieszkalny, budynki gospodarcze, inwentarskie i wszystkie inne obiekty do prowadzenia gospodarstwa rolnego, hodowlanego lub ogrodniczego. Na wyżej wymienionych działkach prowadzona była działalność rolnicza, zaś istniejąca zabudowa powstała w minionych latach, realizowana sukcesywnie na podstawie obowiązującego planu z 2003 r. jako związana z produkcją rolną.Organ wywodził dalej, że w 2017 r. właściciel złożył wniosek o zwiększenie zasięgu terenu dla tej działalności, co zbiegło się z podjęciem uchwały o punktowych zmianach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Pajęczno (uchwała nr 201/XXI/17 z dnia 24 marca 2017 r.). Złożony wniosek został zakwalifikowany do obszaru zmiany studium. Wnioskowane nieruchomości w całości zostały zakwalifikowane do oznaczenia "istniejące tereny przemysłu, baz, składów, magazynów". Prowadzona była niezbędna procedura zmiany studium i na sesji Rady Miejskiej w Pajęcznie w dniu 25 kwietnia 2019 r. podjęta została uchwała nr 52/VI/19, zatwierdzająca zmianę Studium.Według Gminy, takie oznaczenie i taka kwalifikacja działek miała umożliwić rozwój prowadzonej już działalności związanej z produkcją rolną, a głównie magazynowaniem i składowaniem zbóż. Prowadzona procedura planistyczna dla wybranych osiemnastu obszarów w gminie i mieście Pajęczno podlegała wielokrotnemu wyłożeniu do publicznego wglądu. Wówczas oprotestowano wyznaczenie terenu "przemysłu, magazynów" (a faktycznie obsługi rolnictwa) na całości przedmiotowych działek, nie wyrażono zgody na rozwój tego obszaru, określając go "strefą przemysłową". Ujawnił się konflikt sąsiedzki polegający na braku akceptacji prowadzonej już działalności rolniczej i jej uciążliwego oddziaływania na zlokalizowany budynek mieszkalny, na działce obok (poza obszarem opracowania). W wyniku złożonych uwag do wyłożonego projektu Burmistrz częściowo uwzględnił wniesione zarzuty. Frontowe części działek pozostawiono jako zabudowę zagrodową - w nawiązaniu do obowiązującego planu z 2003 r. Natomiast pozostałe części działek przeznaczono jako teren przemysłowo-magazynowy, zgodnie ze wskazaniem Studium, z zachowaniem obecnego dojazdu. Rozwiązanie takie miało na celu wycofanie możliwości lokalizowania przyszłych obiektów i urządzeń związanych z gospodarką rolną poza strefę przyuliczna, w której znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, co nie narusza ustaleń Studium, a jedynie je uszczegóławia ze względu na istniejące uwarunkowania i zainwestowanie.Odnotować trzeba także niepodważone twierdzenie organu, że w miejscowości [...] występują obecnie różne formy zabudowy: jednorodzinna, zagrodowa, obiekty działalności rolniczej, ubojnia zwierząt, pozyskiwanie drewna, mechanika pojazdowa i inne.Organ zauważył również, iż skarżący aktywnie uczestniczyli w całym procesie uchwalania przedmiotowego Planu, a organ przychylił się częściowo do stanowiska skarżących.Ustalenia Planu są nadto konsekwencją kierunków przyjętych przez Gminę w zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Pajęczno, uchwalonej uchwałą z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr 52/VI/19.W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustalenia Sądu pierwszej instancji, według którego, Studium przewiduje, że teren oznaczony w Planie jako "teren zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów", to przewidziany w Studium teren "przemysłu, baz składów i magazynów". Jak wynika z treści Studium, tereny przemysłu, baz, składów i magazynów – za wyjątkiem wsi Czerkiesy - występują we wszystkich wsiach (w tym we wsi [...]) w rozdrobnieniu, pomiędzy istniejącą zabudową zagrodową lub na tyłach istniejącej zabudowy. Tereny te obejmują z reguły pojedyncze, czasem dwie działki i prowadzona jest na nich nieuciążliwa działalność gospodarcza lub o bardzo niewielkiej uciążliwości, w niewielkiej skali. Dla terenów przemysłu, baz składów i magazynów ustala się: maksymalną wysokość budynków – 20 m, minimalną powierzchnię działki – 1200 m2, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy – 60% powierzchni działki, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej – 20%, geometrię dachów – nawiązującą do istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Tak kazuistycznie sformułowanym postanowieniem Studium odpowiadają postanowienia zaskarżonego Planu miejscowego.Należy pamiętać, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi zaś, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.W sytuacji, w której przeznaczenie terenu objętego Planem, tj. terenu 2.RM, jak i terenu 1P, jest zgodne z postanowieniami obowiązującego w dacie jego uchwalenia Studium uwarunkowań, próba wzruszenia ustaleń Planu w tym zakresie musiałaby być poprzedzona zmianą Studium.Konieczne jest nadto odnotowanie, że zgodnie z § 8 Planu miejscowego, w zakresie ochrony środowiska i przyrody przyjęto:1) zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - za wyjątkiem infrastruktury technicznej i drogowej;4) zakaz lokalizacji zakładów o zwiększonym ryzyku lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii.Również w ustaleniach szczegółowych zawarto przepis z zakresu ochrony środowiska. Zgodnie z § 24 pkt 4, odnoszącym się do terenu 1.P, ustanowiono obowiązek ograniczenia uciążliwości prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie norm hałasu - do granic działek, do których inwestor posiada tytuł prawny.Jest niewątpliwe, że przeznaczenie podstawowe na zabudowę produkcyjną, składów i magazynów stanowi zmianę w stosunku do przeznaczenia określonego w planie miejscowym uchwalonym 30 grudnia 2003 r., nawet uwzględniając, że dla ówczesnego terenu D.MN.36 przewidywano zabudowę zagrodową z prawem do przebudowy, rozbudowy i modernizacji.Jednak opisane powyżej okoliczności wprowadzenia, na części dawnego terenu 36.D.MN.36, przeznaczenia w nowym Planie na zabudowę produkcyjną, baz, składów i magazynów, nie oznacza przekroczenia władztwa planistycznego. Podsumowując, należy wskazać, że do okoliczności tych należy:1) uzasadnienie nowego przeznaczenia jako kontynuacji i rozwoju zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego,2) wprowadzenie wcześniej stosownych zapisów w Studium,3) zgodność ustaleń Planu ze Studium,4) dopuszczenie zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów w ramach szerszego zamysły planistycznego uwzględniającego istnienie na terenie Gminy terenów przemysłu, baz, składów i magazynów we wszystkich wsiach (za wyjątkiem wsi Czerkiesy), w rozdrobnieniu pomiędzy istniejącą zabudową zagrodową lub na tyłach istniejącej zabudowy,5) wprowadzenie terenu 1.P na tyłach zabudowy zagrodowej i rezygnacja z przeznaczenia 1.P w zabudowie przyulicznej,6) ustanowienie w Planie ustaleń z zakresu ochrony środowiska, tj. zakazu realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - za wyjątkiem infrastruktury technicznej i drogowej oraz zakazu lokalizacji zakładów o zwiększonym ryzyku lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, a także obowiązku ograniczenia uciążliwości prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie norm hałasu - do granic działek, do których inwestor posiada tytuł prawny.Ponadto, fakt, że na skutek aktywności skarżących doszło do zmiany projektu Planu, polegającej na tym, że frontowe części działek pozostawiono jako zabudowę zagrodową, tak jak to przewidywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2003 r., potwierdza zachowanie zasady proporcjonalności ograniczeń prawa własności.W konsekwencji nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 101 u.s.g. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.