Wyrok - II SAB/Sz 136/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
1. stwierdzono bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. umorzono postęp.w zakr. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi G. K. i M. K. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości I. stwierdza, że Wojewoda Zachodniopomorski dopuścił się bezczynnośc1. stwierdzono bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. umorzono postęp.w zakr. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi G. K. i M. K. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości I. stwierdza, że Wojewoda Zachodniopomorski dopuścił się bezczynnośc
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
umorzono postępowanie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Tematy
odszkodowanie
Role w sprawie
Skarb Państwa
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Przewodniczący
Joanna Świerzko-Bukowska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
1. stwierdzono bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. umorzono postęp.w zakr. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku
UZASADNIENIE
Pismem z dnia 20 sierpnia 2025 r. G. K. i M. K. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez radcę prawnego, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę (dalej: "organ", "Wojewoda") w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości - działki nr [...] i nr [...], obręb [...], gmina G.. Skarżący zarzucili organowi naruszenie:- art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, dalej "u.g.n.") w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak podejmowania przez organ czynności zmierzających do zakończenia postępowania i ustalenia należnego skarżącym odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości,- art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z brakiem wydania rozstrzygnięcia w sprawie w ustawowym terminie,- art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez brak poszanowania przez organ prawa skarżących do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki.W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym przez Sąd terminie, przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 14 marca 2025 r. Wojewoda wydał decyzję nr [...], nr [...] o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości skarżących pod inwestycję drogową: "Budowa zachodniego drogowego obejścia miasta S.. Budowa drogi [...] - zachodnia obwodnica S.. Część 2: odcinek 3 - P. - G." i pomimo upływu od tego czasu 5 miesięcy nie ustalił odszkodowania, ani nawet nie sporządził operatu szacunkowego, czym naruszył art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311, dalej "specustawa drogowa") oraz art. 36 § 1 k.p.a. Tymczasem organ, mając na względzie wynikającą z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochronę prawa własności oraz dopuszczalność wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji), powinien dochować szczególnej staranności w szybkim rozpatrzeniu sprawy.Zdaniem skarżących, w tej sprawie zachodzi zarówno sytuacja bezczynności organu (brak załatwienia sprawy pomimo znacznego przekroczenia ustawowego terminu) oraz przewlekłości prowadzonego postępowania (gdyż od czasu do czasu podejmowane są przez organ czynności, które stwarzają pozory aktywnego prowadzenia postępowania, tj. powołanie kolejnych rzeczoznawców majątkowych, lakoniczne i sporadyczne informowanie o stanie sprawy).Z kolei wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący uzasadnili bezczynnością organu, przez którą do dnia złożenia skargi nie otrzymali odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Według skarżących, jej przyznanie jest zasadne z uwagi na liczne niedogodności oraz negatywne doznania związane z tak prowadzonym postępowaniem administracyjnym, a także długi okres oczekiwania i niepewność skarżących co do czasu oraz kwoty odszkodowania. W ich ocenie [...] zł to najniższa możliwa kwota, która może zrekompensować im opieszałość organu. Ponadto zdaniem skarżących przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadziałanie na organ mobilizująco i prewencyjnie.Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia 14 marca 2025 r., znak [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa zachodniego drogowego obejścia miasta S.. Budowa drogi [...] - zachodnia obwodnica S.. Część 2: odcinek 3 - P. - G." (dalej: "decyzja zrid nr [...]"), na podstawie której z mocy prawa została przejęta na własność Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położona w obrębie ewidencyjnym [...] [...], oznaczona jako działki nr [...] i [...], stanowiąca dotychczas własność G. K. i M. K.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 23 kwietnia 2025 r. Stosownie do unormowań zawartych w rozdziale 3 specustawie drogowej, postępowanie w celu ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości prowadzone jest z urzędu.Dalej organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego przeprowadzał standardowe czynności techniczne i przygotowujące do należytego prowadzenia postępowania, w szczególności:- prowadzono negocjacje z inwestorem - Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad zmierzające do zawarcia porozumienia w zakresie finansowania kosztów oszacowania wartości wywłaszczanych nieruchomości (porozumienie zostało podpisane przez Wojewodę w dniu 23 maja 2025 r.),- kontaktowano się z rzeczoznawcami majątkowymi w celu ustalenia, którzy z nich mogą zostać powołani jako biegli, co jest uzależnione m.in. od stopnia ich zaangażowania w inne sprawy (w styczniu każdego roku zatwierdzana jest lista biegłych rzeczoznawców majątkowych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Wojewodę, w związku z czym biegli są powoływani na bieżąco w poszczególnych postępowaniach spośród zgłoszonych rzeczoznawców),- gromadzono dokumentację dotyczącą nieruchomości - wypisy z rejestru gruntów, wykazy zmian danych w ewidencji gruntów, dane z ksiąg wieczystych i inne.Ponadto Wojewoda podał, że w przygotowaniu do realizacji wskazanej wyżej inwestycji, w krótkim czasie wydanych zostało pięć decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (kolejnych jej etapów), w tym ww. decyzja zrid nr [...], które stały się podstawą wywłaszczenia ok. 500 nieruchomości. Konieczność zaangażowania znacznych środków finansowych dla tak dużej i znaczącej w regionie inwestycji oraz powołania wielu biegłych może utrudnić załatwienie spraw w jak najkrótszym terminie. Pracownicy organu działają sprawnie, bez zbędnej zwłoki, prowadząc równolegle również postępowania w sprawach wynikających z realizacji innych inwestycji celu publicznego.Dopiero po zakończeniu czynności technicznych i przygotowawczych organ może wszcząć postępowanie, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu 27 maja 2025 r. W tymże dniu organ wydał również postanowienie o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy, sporządzony w dniu 22 sierpnia 2025 r., przez powołanego na biegłego w przedmiotowej sprawie rzeczoznawcę majątkowego A. N., wpłynął do organu w dniu 8 września 2025 r. (wraz z kilkudziesięcioma innymi operatami sporządzonymi w odrębnych postępowaniach, również wymagającymi weryfikacji). Pismem z dnia 8 września 2025 r. organ przesłał ww. opracowanie rzeczoznawcy majątkowego do tron postępowania. Jednocześnie powiadomił, że akta sprawy znajdują się u Ministra Finansów i Gospodarki z uwagi na wniesienie przez skarżących ponaglenia. Wyjaśnił, że zawiadomienie stosownie do uregulowań zawartych w art. 10 k.p.a. zostanie wystosowane do stron do zwrocie akt z ministerstwa.Wojewoda podkreślił, że postępowania prowadzone w celu ustalenia odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości z zasady należą do spraw zawiłych i skomplikowanych, choćby dlatego, że w podejmowane działania są zaangażowane również inne podmioty. Niejednokrotnie więc poszczególne etapy postępowań i terminy ich zakończenia uzależnione są od czynności dokonanych np. przez biegłego czy inwestora. Jednak nawet już sam przedmiot postępowania - ustalanie słusznego i należytego odszkodowania - ze względu na swą złożoność, wagę i indywidualny charakter każdej sprawy, wymaga znacznej wnikliwości i szczególnej staranności w działaniu, co również ma wpływ na czasochłonność postępowania.Według Wojewody zarzuty skarżących są bezpodstawne, gdyż wszystkie podejmowane przez organ działania zmierzają do zakończenia postępowania i ustalenia należnego skarżącym odszkodowania za wywłaszczanie nieruchomości w jak najkrótszym czasie, a strony są informowane o każdej czynności organu i przysługujących im w związku z tym prawach. Wobec powyższego, zdaniem organu, oparte na zarzutach wnioski skarżących również pozbawione są zasadności i celowości.Przy piśmie z dnia 16 października 2025 r. Wojewoda przekazał swoją decyzję z dnia 14 października 2025 r., znak: [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...], obręb [...] [...]. Z kolei w dniu 12 listopada 2025 r. nadesłał uwierzytelnione kopie dowodów doręczenia ww. decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:Skarga jest częściowo zasadna.Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).Pod pojęciem bezczynności należy rozumieć taki stan, w którym organ, pomimo obowiązku załatwienia sprawy w prawnie ustalonym terminie nie czyni tego i nie wydaje wymaganego prawem rozstrzygnięcia. Z bezczynnością mamy do czynienia również wówczas, gdy organ co prawda podejmuje jakąś aktywność związaną z rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak jest ona wadliwa i nie odpowiada nałożonym przepisami prawa obowiązkom, na przykład rozstrzygnięcie następuje w niewłaściwej formie.O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie, bądź podejmując kolejne czynności w znacznych odstępach czasu, co niepotrzebnie i w sposób nieuzasadniony wydłuża czas trwania postępowania. Ustawodawca założył bowiem, że postępowanie administracyjne powinno zostać przeprowadzone szybko, sprawnie, a rozstrzygniecie powinno zostać wydane bez zbędnej zwłoki.Każda opieszałość organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich niezbędnych wątpliwości może zatem być rozpatrywana w kategoriach przewlekłości postępowania. Dokonując oceny działań organu należy w tym zakresie należy zatem zbadać, czy podejmowane czynności były niezbędne, czy kolejne działania w sprawie były podejmowane w rozsądnym czasie, a także czy organ nie podejmował działań zbędnych, czy pozorowanych, mających na celu usprawiedliwienie jego opieszałości w załatwieniu sprawy.W rozpatrywanym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to jest wydanie decyzji określającej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod drogi określają przepisy specustawy drogowej.Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 12 ust. 4b decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast na podstawie art. 12 ust. 4g jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organu nie wiązały więc terminy załatwienia sprawy, określone w art. 35 i nast. k.p.a.W badanej sprawie decyzja Wojewody nr [...], stanowiąca podstawę do przejęcia nieruchomości skarżących została wydana w dniu 14 marca 2025 r. i w tym też dniu nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Termin do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania upływał więc 13 maja 2025 r. jak wynika z przedłożonych Sądowi akt postępowania w terminie tym organ nie tylko nie wydał decyzji w sprawie odszkodowania, ale nie wszczął nawet postępowania zmierzającego do wydania takiej decyzji. Uczynił to dopiero w dniu 27 maja 2025 r., a więc po upływie określonego w art. 12 ust. 4g terminu.W ocenie Sądu organ dopuścił się zatem bezczynności. Niezałatwienie sprawy w terminie jest okolicznością obiektywną, której organ nie kwestionuje. Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, iż termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej ma charakter procesowy i może ulegać przedłużeniu. Niewątpliwie jednak warunkiem przedłużenia terminu i uchronieniem się przed zarzutem bezczynności jest wszczęcie, przed jego upływem, postępowania zmierzającego do wydania decyzji, a następnie jego przedłużenie, jeżeli sprawa jest skomplikowana i wydanie decyzji w terminie nie jest możliwe.Zdaniem Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie bowiem sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy do kategorii skomplikowanych, wymaga współdziałania organów, a także oszacowania wysokości odszkodowania. Nie ulega przy tym, w świetle przedłożonych dokumentów, że bezczynność nie była spowodowana zaniechaniem przez organ wszelkich działań zmierzających do wydania decyzji. Przeciwnie, niezwłocznie po wydaniu decyzji zrid organ podjął działania zmierzające do podpisania porozumienia w sprawie sfinansowania kosztów sporządzania operatów szacunkowych przejętych nieruchomości. Bezpośrednio po podpisaniu porozumienia wszczęto postępowanie i powołano biegłego rzeczoznawcę.O rażącym charakterze bezczynności można mówić wówczas, gdy działanie organu jest nacechowane złą wolą, niekompetencją i intencjonalnych działaniem na szkodę strony, o czym w niniejszej sprawie, w związku z przedstawionymi okolicznościami nie może być mowy. Stąd też Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.W ocenie Sądu nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na prowadzeniu postępowania dłużej aniżeli jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przepis ten dyscyplinuje organ, którego działanie powinno być podporządkowane zadośćuczynieniu wyartykułowanej w art. 12 § 1 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Z przewlekłością mamy więc do czynienia wówczas, gdy organ, po wszczęciu postępowania prowadzi je opieszale, podejmuje kolejne czynności w zbyt dużych odstępach czasu, czy podejmuje czynności zbędne z punktu widzenia wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.Postępowanie organu w rozpatrywanej sprawie nie było prowadzone przewlekle. Należy bowiem zwrócić uwagę na okoliczność, iż wydanie decyzji określającej wysokość odszkodowania musi być poprzedzone sporządzeniem operatu szacunkowego. Postępowanie zostało wszczęte 27 maja 2025 r. i w tym dniu organ wydał postanowienie o powołaniu biegłego rzeczoznawcy.Następnie pismem z dnia 8 września 2025 r. poinformował strony o przekazaniu akt do Ministra Rozwoju i Technologii wraz z ponagleniem skarżących.Akta te zostały zwrócone do Wojewody wraz z postanowieniem wydanym przez Ministra w dniu 17 września 2025 r.Natomiast w dniu 8 września 2025 r. organ otrzymał operat szacunkowy (k. 86 akt administracyjnych), zaś pismem 19 września 2025 r. zawiadomił strony, że zostały zebrane odpowiednie dowody i materiały oraz poinformował o prawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowód i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazując, że materiał dostępny jest w siedzibie organu.W świetle przedstawionej chronologii czynności podejmowanych przez organ, nie sposób, zdaniem Sądu, uznać postępowania za prowadzone przewlekle. Zauważyć bowiem należy, że organ niezwłocznie po wszczęciu postępowania, wystąpił o sporządzenie operatu szacunkowego, zaś po jego uzyskaniu niezwłocznie, poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów. Wszystkie podejmowane w toku postępowania czynności były konieczne z punktu widzenia załatwienia sprawy, a analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu, uwzględniając okresy od niego niezależne, nie były zbyt długie.W związku z tym, że po wniesieniu skargi organ wydał decyzję ustalającą wysokość odszkodowania Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zobowiązania organu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze żądania dotyczącego przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zważywszy, iż bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego, a postępowanie nie było prowadzone przewlekle nie było podstaw do takiego działania. Zwłaszcza, że skarżący, poza przywołaniem w skardze wyroków sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach i na kanwie innych stanów faktycznych, nie uzasadnili zasadności tego żądania, w szczególności negatywnych następstw oczekiwania na decyzję w sprawie odszkodowania.Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie przewlekłości oraz żądania przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej.O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 – j.t.).. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 – j.t.).