Wyrok - II OSK 1590/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 876/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzjęOddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 876/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Piotr Broda
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 876/22, oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 5 października 2022 r., nr SKO.73.505.2022 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ełk z 9 sierpnia 2022 r., nr I-49/2022 ustalającą na rzecz P. S.A. z siedzibą w L. lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, polegającą na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nn 0,4 kV do zasilania działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości G., przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], gmina E.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.Wyrokowi zarzucono:– na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:I. art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 50 ust. 1 i 2a u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię, skutkującą uznaniem, iż zastosowanie ww. przepisów przez organy I i II instancji było prawidłowe, co skutkowało niepopartym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uznaniem, że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym;II. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") przez błędną ich wykładnię, skutkującą utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia wyrażającego zgodę na lokalizację inwestycji celu publicznego, w sposób istotnie obciążający prawo własności skarżącego, a to w sytuacji nieskorzystania przez organ I instancji ze swych uprawnień do zbadania ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego, zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego, przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności skarżącego;– na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy, a to:III. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuchylenie decyzji organu II instancji, w sytuacji, gdy przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, wskutek braku zawiadomienia strony będącej właścicielem nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego o wszczęciu postępowania, rozszerzeniu wniosku inwestora i zebraniu całości materiału dowodowego umożliwiającego wydanie decyzji, uniemożliwiono tej stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej.Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz o zwrot kosztów postępowania dla skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 i 2a u.p.z.p.Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, trafnie ocenił jej prawidłowość oraz przyjął właściwe znaczenie przywołanych w tym zarzucie przepisów. Uwarunkowania prawne wraz z okolicznościami faktycznymi przemawiały bowiem za tym by sprawę z wniosku P. S.A. z siedzibą w L. załatwić w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego.Stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p., ilekroć w przepisach u.p.z.p. jest mowa o inwestycji celu publicznego, należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Z kolei w przywołanym w tym przepisie art. 6 u.g.n., do celów publicznych zaliczono m.in.: budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2).W świetle powyższego słusznie przyjął Sąd I instancji, że charakter planowanej inwestycji polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nn 0.4 kV służy realizacji celu publicznego niezależnie od rozmiarów planowanej inwestycji oraz liczby przyszłych jej beneficjentów. Ustawodawca bowiem ani w u.p.z.p. ani u.g.n. nie uzależnia nadania danej inwestycji miana inwestycji celu publicznego od wymienionych powyżej dystynkcji.Stanowisko prezentowane w tym względzie przez Sąd I instancji, które podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, jest zbieżne z poglądami wyrażanymi w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA z: 5.07.2011 r., II OSK 672/11, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 75; 26.04.2012 r., II OSK 264/11, LEX nr 1251986; 18.01.2022 r., II OSK 442/19, LEX nr 3336013; 15.03.2022 r., II OSK 838/21, LEX nr 3335262; 27.04.2022 r., II OSK 1020/21, LEX nr 3356857; 12.10.2022 r., II OSK 3777/19, LEX nr 3419369) oraz w piśmiennictwie prawniczym (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 609).Publiczny charakter inwestycji polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej wynika z samego jej celu, którym jest powszechne zaopatrzenie w energię elektryczną, co znajduje swoje potwierdzenie w regulacjach ustrojowych. Zaopatrzenie w energię elektryczną jest jednym z podstawowych zadań własnych gminy służących, w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zatem cel planowanej inwestycji w dostateczny sposób świadczy o jej lokalnym, a co za tym idzie, również publicznym charakterze.Z tych też względów nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, która kwestionuje charakter planowanej inwestycji poprzez to, że rozbudowa sieci elektroenergetycznej na podstawie zaskarżonej decyzji będzie polegała na umożliwieniu zaopatrzenia w energię elektryczną wyłącznie działek wymienionych w decyzji.Niezasadny okazał się również zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 6 pkt 2 u.g.n., która – zdaniem skarżącej kasacyjnie – doprowadziła do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia zezwalającego na lokalizację inwestycji istotnie obciążającą jej prawo własności, w sytuacji niezbadania przez organ I instancji istnienia rozwiązania alternatywnego, zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu, przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności skarżącego.Także w tym względzie wypada zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, że organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego, czy też ustalający warunki zabudowy, jest co do zasady związany treścią wniosku inwestora. Wprawdzie, jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do parametrów planowanej zabudowy dopuszcza się ich modyfikację zainicjowaną przez organ po uprzednim zwróceniu się do wnioskodawcy o zajęcie stanowiska w tej sprawie, przy czym powyższy zabieg ma zazwyczaj zastosowanie w sytuacji, w której pojawiają się wątpliwości co do treści wniosku (por. wyrok NSA z 30.05.2019 r., II OSK 1330/18, LEX nr 2703828), zaś sama modyfikacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie może istotnie odbiegać od jego charakteru, kształtu, czy miejsca (przebiegu) określonego we wniosku inwestora.Nadto skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, była zobowiązana (a czego nie uczyniła) do wyjaśnienia, jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanych przepisów, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni tych przepisów zostały naruszone i na czym polegał błąd Sądu I instancji w ich interpretacji (por. wyroki NSA z 19.05.2022 r., II OSK 1775/19, LEX nr 3356953 oraz z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293). W uzasadnieniu podniesionego zarzutu brakuje wykazania, które z dyrektyw interpretacyjnych, użytych przy wykładni wskazanych przepisów, zostały naruszone i jakie powinno być ich prawidłowe rozumienie (zob. wyrok NSA z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293).Z treści tego zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że skarżąca kasacyjnie odnosi się w nim nie tyle do rozumienia przez Sąd I instancji wskazanych w nim przepisów, ile do dokonanej przez Sąd oceny kwestionowanych ustaleń lokalizacyjnych utrzymanych w mocy zaskarżoną decyzją, co nie jest tożsame z ewentualnym naruszeniem prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.Niezależnie od wskazanych wyżej niedostatków, jakimi charakteryzują się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, trzeba wyjaśnić, że: po pierwsze, ujęcie w art. 6 ust. 2 u.g.n. wśród celów publicznych budowy przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, daje podstawy do ingerencji w prawo własności nieruchomości, włącznie z możliwością jej wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n. Kwestia ta nie odnosi się jednak do pierwszego etapu procesu inwestycyjno-budowlanego, którym jest ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.Zatem z tego również względu nie można twierdzić by Sąd I instancji przy ocenie zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni art. 6 ust. 2 u.g.n. w kontekście przedstawionym w skardze kasacyjnej.Po drugie, art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który w pkt 7 stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, ma szczególnych charakter. Z niego to bowiem wywodzona jest zasada ochrony wartości wysoko cenionych w procesie planowania przestrzennego. Obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienionych tam walorów i wymogów istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych przepisach prawa materialnego (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 36 oraz wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 423/07, LEX nr 384353). Dlatego też do ewentualnego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. mogłoby dojść jedynie w powiązaniu z naruszeniem innego przepisu prawa, a jak wyżej wskazano, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło dojść do naruszenia wymienionego w ocenianym zarzucie art. 6 pkt 2 u.g.n.Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie tej zasadzie uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie powinna zatem wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z: 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157; 24.05.2007 r., II GSK 4/07, LEX nr 351055; 23.11.2007 r., I OSK 1614/06, LEX nr 418155; 20.04.2023 r., II OSK 842/20, LEX nr 3608911, 18.05.2023 r., III OSK 6/22, LEX nr 3591191; 6.06.2023 r., II GSK 1536/21, LEX nr 3589012; 20.06.2023 r., II OSK 2157/20, LEX nr 3604958).W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by podnoszone przez nią uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiła argumentacji wykazującej, że Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę z uwagi na naruszenie przepisów ujętych w tym zarzucie.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.