Wyrok - II SA/Gd 405/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Uchylono decyzję II i I instancji. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 marca 2025 r., nr SKO GD/3711/24 w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy StaUchylono decyzję II i I instancji. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 marca 2025 r., nr SKO GD/3711/24 w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Sta
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Diana Trzcińska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję II i I instancji
UZASADNIENIE
Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzja zapadła następującym w stanie sprawy:Wójt Gminy Starogard Gdański po rozpoznaniu wniosku Pani M. D. z 12 marca 2024 roku ustalił następujące warunki zabudowy dla części terenu działki numer [...] w obrębie Ż.:rodzaj inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną, inwestycja na części terenu działki numer [...] w miejscowości Ż.;linia zabudowy nieprzekraczalna, zgodnie z załącznikiem graficznym, w odległości minimum 6 m od północno-zachodniej granicy działki od strony nowowydzielonej drogi wewnętrznej;maksymalna intensywność zabudowy 0,27;nadziemna intensywność zabudowy minimum 0 i maksymalnie 0,17;udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na działce maksymalnie 0,092;obiekt o maksymalnie 2 kondygnacjach nadziemnych z dopuszczeniem podpiwniczenia;geometria dachu: na głównej bryle dachu dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 30 do 45°, na lukarnach wykuszach, nad tarasami i podestami oraz na wszelkich dobudowach do głównej bryły budynku dopuszcza się dachy dowolne; kierunku głównej kalenicy dachowej nie określa się;wysokość zabudowy: 7,7 m z tolerancją do 15%;szerokość elewacji frontowej: 11,1 m z tolerancją 20%;minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji: 0,7;na terenie działki należy przewidzieć minimum 2 miejsca parkingowe na samochody osobowe na 1 mieszkanie;docelową funkcję części terenu działki numer [...] stanowiącej teren inwestycji określa się jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.W decyzji wskazano także między innymi, że obsługa komunikacyjna– dojazd do budynku i na teren działki od strony północno zachodniej z nowo wydzielonej działki o znamionach drogi (działka numer [...]);Zaopatrzenie w energię elektryczną– z sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami przyłączenia, zaopatrzenie w wodę – do czasu rozbudowy sieci wodociągowej dopuszczono zaopatrzenie ze studni do poboru wody pitnej, odprowadzanie ścieków bytowych w tymczasowo do zbiornika bezodpływowego a docelowo do sieci kanalizacji sanitarnej, ogrzewanie z indywidualnego źródła ciepła spełniającego wymogi ochrony powietrza, odprowadzanie wód opadowych powierzchniowo do gruntu na terenie działki.W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że z analizy uwarunkowań wynika, iż planowana inwestycja spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a projekt decyzji uzyskał pozytywne uzgodnienia: ze Starostą Starogardzkim w zakresie ochrony gruntów rolnych, z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w zakresie melioracji wodnych oraz z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Gdańsku. Wójt stwierdził również, że jednym z parametrów nowej zabudowy jest powierzchnia zabudowy planowanego budynku wyrażana za pomocą wskaźnika udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, który musi stanowić kontynuację tego wskaźnika w planowanym nowym budynku mieszkalnym. W terenie analizowanym funkcjonują budynki mieszkalne o powierzchni od 75 m² do 145 m², a wskaźniki udziału powierzchni zabudowanych w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wynoszą około od 0,037 do 0,092. Wobec tego mając na uwadze zrównoważony rozwój tej części wsi Ż. oraz dążąc do zharmonizowania nowej zabudowy z zabudową istniejącą, szczególnie w najbliższym sąsiedztwie działki numer [...], nie dopuszczono wnioskowanej powierzchni zabudowy planowanego budynku jednorodzinnego wyrażanej za pomocą udziału tej powierzchni w stosunku do powierzchni terenu inwestycji i zgodnie z rozporządzeniem, natomiast określono ten udział na podstawie maksymalnego udziału, co umożliwi wybudowanie budynku o powierzchni zabudowy największego w terenie analizowanym. Tak określony wskaźnik udziału dla nowego budynku mieszkalnego spełnia wymogi rozporządzenia, zgodnie z którym nowa zabudowa musi stanowić kontynuację parametrów i cech istniejącej zabudowy w terenie analizowanym.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (SKO), po rozpoznaniu odwołania Pana S. M., decyzją z 13 marca 2025 roku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.SKO w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że organ pierwszej instancji właściwie zidentyfikował obszar, dla którego wnioskodawczyni zażądała wydania decyzji o warunkach zabudowy. Celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczono obszar analizowany, który spełnia wymagania określone w art 61 ust 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest wielkością odpowiada co najmniej trzykrotności szerokości frontu terenu i inwestycji z każdej strony. Jak wynika z analizy, na terenie objętym badaniem występuje zabudowa jednorodzinna, a tym samym uznać należy, że będzie miała miejsce kontynuacja funkcji. Zdaniem SKO chociaż architekt przeprowadził analizę istniejącej zabudowy w sposób mało szczegółowy, to jednak w realiach sprawy, w sposób wystarczający do tego by zgodnie z prawem ustalić parametry nowej zabudowy. W analizie wskazano bowiem wartości minimalne i maksymalne tak powierzchni zabudowy, kątów nachylenia dachów, wysokości głównych kalenicy, umów posadowienia okapów dachów czy szerokości elewacji frontowych na działkach sąsiednich. Podano również średnie arytmetyczne wynikające z analizy. Organ pierwszej instancji wyznaczył parametry planowanej zabudowy stosownie do ustaleń innych średnich arytmetycznych, odbiegając przy niektórych z nich od tak ustalonych liczb, ale zarazem nie przekraczając (lub minimalnie przekraczając) wskaźniki maksymalne występujące na badanym terenie. Jak przewiduje rozporządzenie, dopuszczalne jest wyznaczenie innych cech planowanej zabudowy, jeśli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem SKO, skoro analiza potwierdza istnienie budynków cechujących się wskaźnikami wyższymi lub niższymi niż średnie, wówczas co do zasady nie powinno stanowić przeszkody skorzystanie z takich innych wskaźników celem umożliwienia właścicielowi zabudowy działki. Jak wynika z dołączonych do akt map, a także wypisów z ewidencji gruntów, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Teren obejmuje bowiem wyłącznie grunty rolne klasy V i VI, co właściwie ujął organ pierwszej instancji. W ocenie SKO, prawidłowo ustalono również dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej przez działkę numer [...], a faktu tego nie zmienia zakrzewienie działki, przez którą miałby odbywać się dostęp do drogi publicznej. Skoro wydzielona działka spełnia cechy działki drogowej, to nawet jej aktualna ograniczona zdolność do użytku nie może uniemożliwiać wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli bowiem potencjalnie działka może być wykorzystywana jako dojazd do drogi publicznej, wówczas uznać trzeba, że dostęp został zapewniony. Innymi słowy, jeśli wydzielono działkę pod drogę, to niewątpliwie dokonano tego zamiarem wykorzystywania jej na potrzeby komunikacyjne. SKO uznało także, że brak określania kierunku głównej kalenicy dachowej jest w niniejszej sprawie uzasadniony ze względu na fakt, że w obszarze analizowanym występują zabudowania kierunkiem równoległym i prostopadłym. Tym samym należało uznać za dopuszczalny wybór kierunku przez inwestora.We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na wyżej wskazaną decyzję SKO Pan S. M. (Skarżący) podniósł, że jeśli we wniosku inwestorka zaznaczyła, że będzie korzystać z działek numer [...] oraz [...], to analiza powinna określać front linii zabudowy oraz jej drogę przez działki przez nią wskazane. Według Skarżącego działka prywatna, która nie posiada statusu drogi, nie powinna stanowić dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Skarżący zakwestionował także określenie parametrów planowanej zabudowy w sposób minimalnie przekraczający średnie wartości w obszarze analizowanym, a także zakwestionował podstawy odstąpienia od ustalenia kierunku głównej kalenicy, wskazując, że z przeprowadzonej analizy nie wynika, które działki zostały wzięte pod uwagę przy jej wykonywaniu.SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy potwierdził stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z 13 marca 2025 roku, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Starogard Gdański z 20 czerwca 2024 roku, ustalającą warunki zabudowy dla części ternu działki numer [...] w obrębie Ż. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, dotknięte są wadami zarówno materialnymi, jak i procesowymi – niewskazanymi w skardze - które uzasadniają uchylenie tych aktów.Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.". Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2–4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.Co istotne, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy organ winien dokonać analizy zabudowy już istniejącej na danym terenie. W przypadku braku planu miejscowego naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest bowiem jego kontynuacja, co oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowania terenu. Dlatego też w właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Natomiast szczegółowy sposób ustalania przedmiotowych wymagań przewidziano w mającym zastosowanie w tej sprawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", w którym określono wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).W rozpoznawanej sprawie zarówno wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i sama decyzja dotyczą części działki numer [...] w Ż. W tym miejscu zauważyć należy, że w art. 61 ust. 5a zd. 2. u.p.z.p., określającym zasady wyznaczania obszaru analizowanego, wskazano, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przepis ten utożsamia pojęcie terenu z pojęciem działki budowlanej, co uznać należy za zgodne z celem, dla którego wydawane są warunki zabudowy. Otóż warunki te wydawane są w celu określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, czyli docelowego umożliwienia realizacji określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub zrealizowania na niej określonego celu budowlanego (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z treści art. 61 ust. 5a zdanie 2 u.p.z.p., inwestycja budowlana może być docelowo zrealizowana jedynie na działce budowlanej. Działką budowlaną jest natomiast nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.).Poszukując definicji nieruchomości gruntowej lub działki gruntu, trzeba mieć na uwadze cel wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a także systemową regulację kwestii dotyczących nieruchomości zawartą w innych aktach prawnych, w pierwszej kolejności - w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) – dalej jako "u.g.n.", oraz przepisach Kodeksu cywilnego. Nie można bowiem nie widzieć, że cel i sposób wydawania warunków zabudowy nie jest określony w prawnej próżni i nie może być odczytywany bez uwzględniania całokształtu regulacji składających się na systemowe uregulowanie zagospodarowywania nieruchomości i realizacji inwestycji budowlanych.Otóż w myśl art. 4 pkt 1 u.g.n. jako nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast jako działkę gruntu rozumieć należy niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Natomiast w myśl art. 46 § 1 K.c. nieruchomościami są: części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 1984), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Dotyczy to także nieruchomości lokalowych oraz nieruchomości, w których nieruchomości lokalowe zostały wyodrębnione.Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), czyli dane zgromadzone w systemie, o którym mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.). Na podstawie tych danych w księdze wieczystej (Dziale I-O podrubryce 1.4.1), w ramach opisu nieruchomości wskazuje się dane o oznaczeniu działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość (zob. § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. poz. 312 ze zm.).Powyższe, w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że działka budowlana w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. obejmuje określoną nieruchomość gruntową opisaną w prowadzonej dla niej księdze wieczystej, bądź jej część określoną jako działka ewidencyjna. Zaznaczyć przy tym należy, że jedna nieruchomość może obejmować jedną bądź więcej działek ewidencyjnych. Podział nieruchomości określony w u.g.n. nie skutkuje bowiem sam w sobie, co do zasady, podziałem prawnym nieruchomości (powstanie dwóch lub więcej nieruchomości wieczystoksięgowych), natomiast skutkuje podziałem ewidencyjnym (na działki ewidencyjne).Zestawienie powyższych regulacji prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że pojęcie terenu określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., którą to może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna. Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (zob. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21, przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też należy podzielić pogląd, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Co do zasady więc niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., OSK 743/17), albowiem objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zupełnie niemożliwe.Do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć np. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (jest to sytuacja, w której np. inwestycja ma być zrealizowana na nieużytku, a pozostały teren działki stanowią grunty rolne podlegające ochronie); część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 177/18; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1082/21; wyrok NSA 15 grudnia 2021 r. II OSK 603/21).Powyższą linię orzeczniczą orzekający w tej sprawie Sąd w pełni podziela i zauważa, że przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów różnych prawnych ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze, jest już zabudowana. To wszystko może zaś skutkować naruszeniem podstawowej wartości uwzględnianej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny.Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ani autorka analizy urbanistycznej, ani organy obu instancji nie stwierdziły występowania wyjątkowej okoliczności faktycznej lub prawnej, uzasadniającej ustalenie warunków zabudowy dla części działki numer [...]. Co więcej z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby taka okoliczność była przedmiotem analizy urbanistycznej i rozważań organów obu instancji. Z tego tylko powodu decyzje organów obu instancji podlegają eliminacji z obrotu prawnego. W sytuacji bowiem braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla części działki, organy obu instancji nie były uprawnione do procedowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, dla tak ustalonego terenu jak wskazany we wniosku.Powyższe naruszenie prawa przez organy obu instancji nie jest naruszeniem w tej sprawie jedynym.Zgodnie z powołanym już art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej niż 50 metrów. Wprawdzie możliwe jest powiększenie tego obszaru poza ustalone przez ustawodawcę minimum 50 m, jednakże wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie określonych warunków zabudowy. Jeżeli więc w danej sprawie dochodzi do powiększenia obszaru analizowanego, to poszerzenie tego obszaru powinno być spowodowane koniecznością zachowania ładu przestrzennego, a działania organu w tym zakresie bezwzględnie powinny zostać uzasadnione w analizie (por. m.in. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., II OSK 1332/20). Poszerzenie to może być uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak winno wynikać z okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., II OSK 774/15). Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., II OSK 2146/20). Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien zawsze wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie.W rozpoznawanej sprawie z niewiadomego powodu wyznaczono obszar analizowany w promieniu 100 m, wskazując jednocześnie, że szerokość frontu działki wynosi 25,5 m. Ani architekt sporządzająca analizę urbanistyczną ani organy administracji nie wyjaśniły zasadności powiększenia obszaru analizowanego w kontekście konieczność zachowania ładu przestrzennego. Błędnie wyznaczony obszar analizowany dyskwalifikuje przeprowadzoną analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jako dokument będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji dyskwalifikuje wydaną na jego podstawie decyzję o warunkach zabudowy.Zaskarżona do Sądu decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji, jak również analiza urbanistyczna naruszają w rozpoznawanej sprawie także przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego. Zarówno analiza urbanistyczna jak i wydana na jej podstawie decyzja - odnoszą się do niektórych parametrów i cech zabudowy nieprzewidzianych w tym rozporządzeniu. Rozporządzenie z 2003 r. nie zawiera podstawy prawnej do określania: maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy; udziału powierzchni zabudowy; wysokości zabudowy; minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalnej liczby miejsc do parkowania. Zgodnie z § 1 rozporządzenia, w decyzji o warunkach zabudowy określa się: 1) linię zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrię dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Sporządzenie analizy urbanistycznej oraz określenie parametrów planowanej inwestycji niezgodnie z normami obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia, dyskwalifikuje zarówno analizę urbanistyczną oraz wydaną na jej podstawie decyzję o warunkach zabudowy. Z określonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się zasady, że wszystko co nie jest zakazane jest dozwolone. Dlatego nielegalne jest zarówno działanie organu podjęte niezgodnie z obowiązującymi przepisami jak i działanie bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z 17 maja 1996 r., III SA 535/95).W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera załącznika w postaci wyników analizy, o której mowa w art 61 ust. 5a u.p.z.p., który jest obligatoryjnym element decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Do decyzji dołączono natomiast analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co można by uznać za naruszenie prawa niemające istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyby nie wadliwość tej analizy. Zgodzić należy się z SKO, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna nie jest analizą szczegółową. Odmiennie jednak niż organ odwoławczy trzeba stwierdzić, że ogólność przeprowadzonych przez architekta rozważań powoduje konieczność uznania, że dokument ten jest wadliwy i nie powinien być podstawą ustalania warunków zabudowy, nawet gdyby przyjąć, że nie jest on obarczony wadami już opisanymi powyżej. Prawidłowe przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach, gabarytach i funkcjach zabudowa może w ogóle powstać na terenie objętym wnioskiem. Dlatego tak ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i wyjaśniała jakiego rodzaju zabudowa i o jakich parametrach znajduje się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. W oparciu o takie ustalenia formułuje się postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyroki WSA w Warszawie z 28 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 2628/21 i VII SA/Wa 2682/21). Znajdująca się w aktach analiza – poza tym, że nie odnosi się do parametrów wskazanych w rozporządzeniu z 2003 r., to nie pozwala także zdaniem Sądu, na weryfikację prawidłowości jej wniosków w postaci określonych parametrów zabudowy. Skoro zgodnie z rozporządzeniem, parametry te wyznacza się – co do zasady – na podstawie średnich parametrów dla obszaru analizowanego (wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej), to analiza powinna zawierać wskazanie wszystkich działek obszaru analizowanego uwzględnionych do określania poszczególnych parametrów planowanej zabudowy wraz z parametrami zagospodarowania i zabudowy tych działek, a dowody na podstawie których określono te parametry, powinny znajdować się w aktach sprawy. Analiza musi przedstawiać wyliczenia dokonane na potrzeby określenia parametrów dla planowanej inwestycji. Podobnie z analizy wprost musi wynikać, których działek nie uwzględniono i dlaczego (wraz z podaniem ich parametrów). Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jako nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17). W świetle regulacji rozporządzenia z 2003 r., określenie linii zabudowy jako nieprzekraczalnej stanowi odstępstwo od zasady jednoznacznego jej określania, wyrażonej w § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia. Podobnie odstępstwem od normatywnych zasad określania parametrów zabudowy jest wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w sposób inny niż z uwzględnieniem średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 rozporządzenia). To samo dotyczy szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), którą co do zasady wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, co do zasady jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia). Z kolei § 8 rozporządzenia wyklucza zaniechanie określenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu. Zasadność odstępstw od przywołanych zasad musi każdorazowo wynikać z konieczności ochrony ładu przestrzennego i być należycie umotywowana w analizie urbanistycznej oraz wydanej decyzji administracyjnej.Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie nierzetelnej analizy urbanistycznej stanowi naruszenie art. 80 k.p.a. i prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sposób rozumowania biegłego prowadzący do określenia konkretnych parametrów urbanistycznych, powinien być przedstawiony za pomocą działań arytmetycznych prowadzących do uzyskania określonych w okolicznościach sprawy wyników, natomiast wyjątki od zasady określania wartości średnich powinny być precyzyjnie i wyczerpująco uzasadnione względami ładu przestrzennego. W tym kontekście zauważyć także należy, że nie tylko część tekstowa analizy urbanistycznej ma charakter ogólny. Także część graficzna nie została sporządzona w sposób czytelny i umożliwiający weryfikację prawidłowości dokonanych ustaleń. Dość zauważyć, że na załączniku graficznym analizy nie wskazano ani frontu działki ani tym bardziej jego długości. Nie oznaczono nawet obsługi komunikacyjnej nieruchomości. Dowody, na których podstawie urbanista (architekt) dokonał ustaleń parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu powinny znajdować się w aktach administracyjnych przeprowadzonego postępowania, po to, aby umożliwić weryfikację prawidłowości dokonanych w analizie i przyjętych w decyzji ustaleń.W sposób niezgodny z prawem zweryfikowano także przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., to jest przesłankę dostępności terenu do drogi publicznej. Z punktu 9.3. analizy urbanistycznej wynika, że "dojazd do budynku i na teren inwestycji na działce od strony północno–zachodniej z nowo wydzielonej działki o znamionach drogi (dz. nr [...])". To samo stwierdzenie znalazło się w decyzji organu pierwszej instancji, zaakceptowanej przez SKO. Zgodnie z u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Przywołana norma prawna nie budzi wątpliwości co do swojej treści i nie przewiduje – tak jak przyjęto to w analizie urbanistycznej oraz wydanej w sprawie decyzji, odrębnego dostępu do drogi publicznej poprzez "działkę o znamionach drogi". Z punktu widzenia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, teren objęty wnioskiem o wydanie takiej decyzji musi posiadać dostęp do drogi publicznej bądź bezpośredni, bądź za pomocą drogi wewnętrznej lub dzięki ustanowieniu odpowiedniej służebności. W rozpoznawanej sprawie nie sposób odczytać co rozumieją organy administracji pod pojęciem "działki o znamionach drogi". Zobowiązane do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organy administracji (art. 7 k.p.a.) powinny precyzyjnie ustalić i wskazać, czy dostęp do drogi publicznej dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez działkę numer [...] jest dostępem, o którym mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., czyli dostępem przez drogę wewnętrzną (w tej mierze odnieść należy się do definicji drogi wewnętrznej z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2024 r. poz. 320) albo dostępem wynikającym z ustanowienia odpowiedniej służebności. Dostęp ten może również wynikać z uprawnień prawno-rzeczowych Pani M. D. (wnioskodawczyni) do działki numer [...], niemniej wszystkie te okoliczności powinny być precyzyjnie ustalone przez organy administracji. Jednocześnie przy ustalaniu tej przesłanki organy administracji powinny uwzględnić, że dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11). Kwestia ta ma w tej sprawie istotne znaczenie, wobec podnoszonych w trakcie postępowania administracyjnego zarzutów dotyczących między innymi zakrzewienia i przejezdności działki numer [...]. Rozważania SKO uznać należy w tej mierze za błędne.W dalszej kolejności należy również stwierdzić, że sposób uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie odpowiada wymogom z art.107 § 3 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie obu decyzji. Uzasadnienie decyzji administracyjnej, zwłaszcza decyzji o warunkach zabudowy jest jej szczególnie istotnym elementem. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, obejmującym kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (faktów, okoliczności) istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać powinno właśnie uzasadnienie decyzji (por. wyr. WSA w Białymstoku z 23 października 2007 r., II SA/Bk 372/07; wyr. NSA z 20 listopada 2007 r., I OSK 1924/06; wyr. WSA w Krakowie z 10 września 2010 r., I SA/Kr 837/10, Wspólnota 2010, Nr 39, s. 42; wyr. NSA z 4 marca 2014 r., II GSK 2075/12). Z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena powinna znaleźć, w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (wyr. WSA we Wrocławiu z 7 października 2009 r., II SA/Wr 174/04; wyr. WSA w Krakowie z 27 października 2015 r., II SA/Kr 976/15; wyr. NSA z 2 października 2019 r., II OSK 2708/17).Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela też wyrażane w judykaturze stanowisko, że uzasadnienie decyzji musi stanowić logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem. W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2024 r., I GSK 1293/23).W tej sprawie organy nie dość, że określiły parametry zabudowy w sposób nieprzewidziany rozporządzeniem, to także nie uzasadniły w żaden sposób przyjętych rozwiązań ani w kontekście stanu prawnego sprawy, ani w kontekście jej okoliczności faktycznych. Uzasadnienie organu pierwszej instancji ograniczyło się do przywołania treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz błędnego odniesienia się do rozporządzenia z 2003 roku i to jedynie w zakresie nieprzewidzianym tym rozporządzeniem - dotyczącym "udziału powierzchni zabudowanej". Uzasadnienie decyzji nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie odnosi się do żadnych okoliczności faktycznych będących podstawą określenia takich, a nie innych parametrów planowanej inwestycji. Podobnie prezentuje się uzasadnienie decyzji wydanej przez SKO, ograniczające się w istocie do akceptacji stanowiska wyrażonego przez Wójta. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest obowiązany precyzyjnie i wyczerpująco wyjaśnić w jej uzasadnieniu, dlaczego wydał decyzję o określonej treści. Uzasadnienie to musi odnosić się do konkretnych norm prawnych oraz precyzyjnie określonego stanu faktycznego sprawy, tak aby możliwa była weryfikacja przyjętych rozwiązań przez strony postępowania. Szczególnie wnikliwego uzasadnienia wymaga przy tym każde odstępstwo od reguły ustalania parametrów zabudowy w sposób inny niż przewiduje to rozporządzenie, ponieważ wydający decyzję o warunkach zabudowy organ administracji jest jednocześnie strażnikiem ładu przestrzennego na określonym obszarze.Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd doszedł do przekonania, że wobec opisanych naruszeń przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne było na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylenie decyzji organów obu instancji, o czym orzeczono w wyroku.Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że w pierwszej kolejności należy dokonać szczegółowej analizy występowania w przedmiotowej sprawie wyjątkowej okoliczności uzasadniającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki numer [...]. Jeśli organy nie znajdą podstaw ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dla części działki zgodnie z wnioskiem Pani M. D., zobowiązane są przed wydaniem decyzji umożliwić wnioskodawczyni, w trybie art. 79a § 1 k.p.a., modyfikację wniosku. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, a więc to inwestor we wniosku określa zakres inwestycji oraz planowane parametry, zaś rolą organu jest ich weryfikacja i ustalenie, czy na danym obszarze możliwa jest inwestycja o takich parametrach, czy będzie ona spójna z zastanym ładem przestrzennym, czy też dany rodzaj zabudowy jest możliwy, ale przy innych parametrach, wynikających z przeprowadzonej analizy. W tym ostatnim przypadku organ administracji jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21; wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21).Następnie, jeśli dalsze procedowanie w sprawie będzie możliwe, należy dokonać ustaleń w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej, z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wytycznych Sądu (w sytuacji braku podstaw do wydania warunków zabudowy dla części działki bądź braku woli wnioskodawczyni modyfikacji wniosku, należy wydać decyzję odmowną).Pozytywne zweryfikowanie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. spowoduje z kolei konieczność wykonania ponownej analizy urbanistycznej, której wyniki będą stanowić załącznik do wydanej w sprawie decyzji, przy czym analiza ta musi odnosić się do obowiązujących przepisów prawa, a jej wyniki muszą zostać przedstawione w kontekście precyzyjnie ustalonych parametrów zabudowy znajdującej się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Jedynie prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoli na przedstawienie jej wyników w sposób uzasadniający ich uwzględnienie w decyzji administracyjnej.Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja o warunkach zabudowy, musi odnosić się do regulacji określonych rozporządzeniu z 2003 roku i zawierać ustalenia zgodne z jego postanowieniami. Przyjęte parametry zabudowy i zagospodarowania terenu powinny zostać szczegółowo uzasadnione w kontekście zastosowanych przepisów prawa oraz stanu faktycznego sprawy. W sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy organ administracji uzna zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego ponad obszar minimalny określony ustawą lub uzna zasadność określenia parametrów planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób inny niż wynikający co do zasady z poszczególnych norm rozporządzenia, to zobowiązany jest precyzyjnie i szczegółowo wyjaśnić powody takiego odstępstwa, wynikające z konieczności ochrony ładu przestrzennego. Wszystkie ustalenia części tekstowej zarówno decyzji jak i wyników analizy powinny zostać w sposób czytelny przedstawione na załącznikach graficznych.., modyfikację wniosku. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, a więc to inwestor we wniosku określa zakres inwestycji oraz planowane parametry, zaś rolą organu jest ich weryfikacja i ustalenie, czy na danym obszarze możliwa jest inwestycja o takich parametrach, czy będzie ona spójna z zastanym ładem przestrzennym, czy też dany rodzaj zabudowy jest możliwy, ale przy innych parametrach, wynikających z przeprowadzonej analizy. W tym ostatnim przypadku organ administracji jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21; wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21).Następnie, jeśli dalsze procedowanie w sprawie będzie możliwe, należy dokonać ustaleń w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej, z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wytycznych Sądu (w sytuacji braku podstaw do wydania warunków zabudowy dla części działki bądź braku woli wnioskodawczyni modyfikacji wniosku, należy wydać decyzję odmowną).Pozytywne zweryfikowanie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. spowoduje z kolei konieczność wykonania ponownej analizy urbanistycznej, której wyniki będą stanowić załącznik do wydanej w sprawie decyzji, przy czym analiza ta musi odnosić się do obowiązujących przepisów prawa, a jej wyniki muszą zostać przedstawione w kontekście precyzyjnie ustalonych parametrów zabudowy znajdującej się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Jedynie prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoli na przedstawienie jej wyników w sposób uzasadniający ich uwzględnienie w decyzji administracyjnej.Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja o warunkach zabudowy, musi odnosić się do regulacji określonych rozporządzeniu z 2003 roku i zawierać ustalenia zgodne z jego postanowieniami. Przyjęte parametry zabudowy i zagospodarowania terenu powinny zostać szczegółowo uzasadnione w kontekście zastosowanych przepisów prawa oraz stanu faktycznego sprawy. W sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy organ administracji uzna zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego ponad obszar minimalny określony ustawą lub uzna zasadność określenia parametrów planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób inny niż wynikający co do zasady z poszczególnych norm rozporządzenia, to zobowiązany jest precyzyjnie i szczegółowo wyjaśnić powody takiego odstępstwa, wynikające z konieczności ochrony ładu przestrzennego. Wszystkie ustalenia części tekstowej zarówno decyzji jak i wyników analizy powinny zostać w sposób czytelny przedstawione na załącznikach graficznych.