sygn. I OSK 504/24 17 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I OSK 504/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025

Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nieruchomości, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 160/23 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nieruchomości, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 160/23 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z d
Data orzeczenia 17 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Iwona Bogucka
Rozstrzygnięcie

Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 160/23 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 2022 r. nr DAP-WN-727-90/2022/KKW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. koszty postępowania kasacyjnego między stronami wzajemnie znosi.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 160/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na skutek skargi A. P., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 2022 r. nr DAP-WN-727-90/2022/KKW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.Z motywów w/w wyroku wynikało, że decyzją z dnia 22 listopada 1996 r. nr GG.V-7413/1/328/96, Wojewoda Kielecki stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] - z mocy prawa – własności nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] ha, w oznaczonej w ewidencji gruntów jako: m. [...] obrębu [...] ark. 17 numerem działki [...] (dz. hip.: [...]), dla której Sąd Rejonowy Kielce prowadzi księgi wieczyste nr [...] i [...].Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej – w części dotyczącej działki nr [...], wystąpił A. P., podnosząc, że decyzją z dnia 5 października 1999 r. nr GN.5.3-R-849/98, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 10 września 1974 r. nr GKM.IV-74/33/74 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 31 maja 1974 r. nr Z.G.T.-630B/14/74 w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją tego samego organu z dnia 21 marca 2000 r. nr PO.5.3.-WP244/99 a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2005 r. (sygn. akt: I SA 835/00 ) umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi wniesionej na w/w decyzję z dnia 21 marca 2000 r. Zdaniem zatem wnioskodawcy, "przywrócone" zostało mu prawo własności do działki nr [...] i [...] (obecnie działki nr [...],[...],[...],[...], 1343/57 i [...]).Następstwem tego wniosku, Minister wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 22 listopada 1996 r. Jednocześnie pismem z dnia 5 listopada 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-259/2021/KPu zwrócił się do Sądu Rejonowego w Kielcach VI Wydziału Ksiąg Wieczystych o podanie: kto i na jakiej podstawie prawnej był ujawniony w dniu 27 maja 1990 r w księdze wieczystej nr KW [...] jako właściciel spornej nieruchomości. W odpowiedzi Sąd Rejonowy w Kielcach w piśmie z dnia 26 listopada 2021 r. nr DZKO 1177/21 powiadomił organ, że działka nr [...] położona w [...] powstała z podziału działki nr [...] i stanowi część działki hipotecznej o nr [...]. Z treści zaś wpisu, dokonanego do wersji "papierowej" księgi wieczystej KW [...] (aktualny nr [...]) wynikało, że w dacie 27 maja 1990 r. właścicielem działki hipotecznej [...]był Skarb Państwa - na podstawie decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta Kielce z dnia 31 maja 1974 r. nr Z.G.T.630B/14/74.W oparciu o te ustalenia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-259/2021/Kpu, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Kieleckiego z dnia 22 listopada 1996 r. – w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu m. [...].W uzasadnieniu swego stanowiska organ podkreślił, że wpis do księgi wieczystej stanowi orzeczenie sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. W związku z tym, zważywszy na wyżej wskazaną treść księgi wieczystej, brak było podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości - w dacie komunalizacyjnej - nie był Skarb Państwa. Organ administracji, orzekający bowiem w ramach postępowania nadzwyczajnego dotyczącego badania legalności decyzji komunalizacyjnej, nie jest władny do oceny prawidłowości wpisu prawa własności dokonanego w księdze wieczystej. Dlatego też, mając na uwadze fakt, że skarżący nie wykazał, że posiadał tytuł o charakterze prawnorzeczowym do spornej nieruchomości, organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, że legitymował się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 22 listopada 1996 r. Innymi słowy nie wykazał, że postępowanie to dotyczyło jego interesu prawnego a to z kolei uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.Od powyższej decyzji A. P. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a rozpatrując go Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia 17 listopada 2022 r. nr DAP-WN-727-90-2022-KKW, uchylił w całości własną wyżej przedstawioną decyzję z dnia 6 lipca 2022 r. i jednocześnie bodmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 22 listopada 1996 r. nr GG.V-7413/1/328/96 - w części dotyczącej działki nr [...].Aktualnie orzekając Minister przyjął, że skoro z obrotu prawnego zostały wyeliminowane decyzje wywłaszczeniowe, będące podstawą dla wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, to spadkobierca jednego ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny (tj. służy mu przymiot strony) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do objętych tą decyzją gruntów, które wchodziły w skład wywłaszczonej nieruchomości.W motywach swojej decyzji, wydanej w trybie odwoławczym, organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 22 października 2021 r. (sygn. akt I OSK 515/21), w którym stwierdzono, że strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co nie oznacza, że w tym postępowaniu administracyjnym organ rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje bowiem jedynie oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uznanie takiego podmiotu na podstawie przedłożonych dokumentów nie prowadzi zaś do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny.Ponadto Minister podkreślił, że decyzje, wydawane na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, są decyzjami tylko o charakterze deklaratoryjnym, które stwierdzają stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ich wydania. Decyzja komunalizacyjna nie jest bowiem źródłem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, a tylko potwierdza ten fakt i umożliwia temu podmiotowi skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący mu tytuł.W związku z tym, odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, Minister stwierdził, iż kwestionowana decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia 22 listopada 1996 r. - w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności - nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., co skutkowałoby koniecznością wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Uwzględniając bowiem fakt, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej właścicielem nieruchomości, który był ujawniony w księdze wieczystej KW nr [...] był Skarb Państwa, należało przyjąć, że wydając kwestionowaną decyzję Wojewoda Kielecki działał w oparciu o wpis jawny prawa własności zawarty w w/w księdze wieczystej, a którego treścią był związany. Na tej podstawie nie sposób zatem było zarzucić organowi wojewódzkiemu, że wydając ww. decyzję komunalizacyjną w kontrolowanej części rażąco naruszył przepisy ustawy komunalizacyjnej.Na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 2022 r. nr DAP-WN-727-90/2022/KKW A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 6 lipca 2022 r., A. P. zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji :1. naruszenie przepisów: art. 1 pkt 1, art. 2, art. 6, art. 8 § 1, art. 16 § 1, art. 19, art. 20, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,2. niezastosowanie się organu do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 w sprawie skutków prawnych wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji,3. błędny pogląd organu, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie może być rozstrzygana przez organ nadzorczy, gdyż działki skarżącego objęte decyzją komunalizacyjną zostały ujawnione w księdze wieczystej jako własność Gminy [...],4. błędne twierdzenie, że organy administracji nie mają możliwości, aby w toku postępowań jakie przed nimi się toczą, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej,5. błędne twierdzenie, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej powinna być rozstrzygana przez sąd powszechny, co jest sprzeczne z uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego Izby Cywilnej z 9 października 2007 r. w sprawie o sygn. akt III CZP 46/07,6. nietrafne powoływanie się na szereg spraw administracyjnych rzekomo analogicznych do sprawy skarżącego, których rozstrzygnięcie ma uzasadniać skarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej pomimo, że są spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania normy prawnej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., której organ nadzorczy ma obowiązek zastosować, a tego nie chce czynić odmawiając bezprawnie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej,7. nie uwzględnienie skutków prawnych jakie wywołuje sankcja nieważności, których zdaniem skarżącego organ celowo pomija pomimo wiążącej prawomocnej decyzji Prezesa UMiRM w Warszawie z 5 października 1999 r. stwierdzającej nieważność decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości Prezydenta Miasta Kielce z 31 maja 1974 r. tj., że ta decyzja ma konsekwencje prawne pozbawienia podstawy tej decyzji wywłaszczeniowej do wywoływania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili jej wydania, co oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc);8. Zanegowanie oczywistych okoliczności, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w Warszawie z 5 października 1999 r., stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta Kielce z dnia 31 maja 1999 r., skarżący nabył z tej decyzji prawa do wywłaszczonych nieruchomości, które były przedmiotem tej decyzji, podczas gdy skarżący z tego nabycia prawa, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma prawo żądać i oczekiwać od organu nadzorczego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Kieleckiego z dnia 22 listopada 1996 r. r., znak GG.-V-7413/1/328/96 w części dotyczącej działki nr [...],9. sprzeczność w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego polegającą na tym, że interes prawny określony w art. 28 k.p.a. organ wywodzi z samego faktu wniesienia przez stronę skargi o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej a jednocześnie odmawia stwierdzenia nieważności, albowiem twierdzi, że doprowadziłoby to do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego uprawniony jest sąd powszechny. Sama decyzja stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej nie obala wpisu w księdze wieczystej, tak samo jak nie obala wpisu w księdze wieczystej decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta Kielce,10. błędne przyjęcie przez organ, że skoro na podstawie skarżonej decyzji komunalizacyjnej dokonano wpisu do księgi wieczystej to nie może nastąpić wzruszenie w postępowaniu nadzorczym, gdyż wynikająca z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. zasada jawności materialnej zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności wpisanego do księgi wieczystej wiąże organy administracji i sąd administracyjny aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przed sądem powszechnym przez osobę posiadającą w tym interes prawny, co jest sprzeczne z uchwałą siedmiu sędziów Sądu Najwyższego Izby Cywilnej z 9 października 2007 r. w sprawie sygn. akt III CZP 46/07,11. błędne przyjęcie, że z dokonanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy kwestionowana decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia 22 listopada 1996 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1-7 k.p.a., albowiem Wojewoda działał w oparciu o wpis jawny prawa własności w księdze wieczystej, co zdaniem skarżącego w momencie wydania tej decyzji była ona faktycznie zgodna z prawem, ale organ nadzorczy miał obowiązek, którego zaniechał, przeanalizowania na nowo (aktualnie) jakie skutki prawne powstały z chwilą uprawomocnienia się decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w Warszawie z 5 października 1999 r. stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta Kielce z dnia 31 maja 1999 r. i jakie prawa w związku z tym nabył skarżący i czy w związku z tym zaistniały podstawy zastosowania się organu do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. w sprawie skutków prawnych wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji, która to uchwała pozostaje w sprzeczności z powoływaną przez organ istniejącą utrwaloną rzekomo linią orzeczniczą na zasadzie analogii,12. pominięcie wniosku skarżącego z dnia 12 sierpnia 2021 r. cyt.: "...aby postępowanie było prowadzone w oparciu o stan faktyczny i prawny jaki został ustalony w aktach sprawy, która już była prowadzona o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 czerwca 1999 r. Nr ABN.I\/-7413/1/164.99, w części dotyczącej działek [...],[...]i [...], które zostało zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2009 r. o sygn. akt I SA/Wa 614/09 stwierdzającym wydanie zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z naruszeniem prawa", które zdaniem sądu cyt... "niemożność wznowienia postępowania w niniejszej sprawie nie stanowi przeszkody do ewentualnego stwierdzenia nieważności tejże decyzji". Pominięcie tego wniosku jest wymowne w świetle powoływania się na rzekomo analogiczne sprawy mające uzasadniać odmowę.W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa, bowiem uchylała prawidłową decyzję organu z dnia 6 lipca 2022 r.Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skarżący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 22 listopada 1996 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] - z mocy prawa - nieodpłatnie nieruchomości gruntowej w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...]. Złożenie zatem tego rodzaju wniosku, obligowało organ do umorzenia niniejszego postępowania - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.Sąd Wojewódzki przywołał w tym miejscu poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczące podmiotów, które są uprawnione do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej , podkreślając przy tym, że niekiedy stroną takiego postępowania może być wprawdzie podmiot, który nie był stroną w postępowaniu zwykłym, ale ma interes prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - do bycia nią w postępowaniu nadzorczym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał jednak prawa własności do ww. nieruchomości w dacie komunalizacji, (cyt.): "Wojewoda Kielecki wydając kwestionowaną decyzję z dnia 22 listopada 1996 r. działał na podstawie danych ujawnionych w księdze wieczystej, które korzystały z zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych." Ponadto – w ocenie Sądu - (cyt.): "pomimo zakwestionowania w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 5 października 1999 r. prawa własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości, orzeczenie to nie stanowiło automatycznie podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji komunalizacyjnej ani domniemania wiary publicznej ksiąg wieczystej, gdyż nie stanowi podstawy do zmiany wpisu w księgach wieczystych pomimo, że wywołuje skutek ex tunc.Zdaniem Sądu, organ I instancji zasadnie wskazał, że nie był uprawniony do ingerowania w kognicję sądów powszechnych i zastępowania tego sądu w ocenie przesłanek prawidłowości przejścia prawa własności. Organ jest związany treścią księgi wieczystej do czasu jej prawomocnego wzruszenia. Organ prawidłowo uznał, że na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej to Skarb Państwa był ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Tym wpisem organ był związany.Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma zasada domniemania wiary publicznej wynikająca z wpisu w księdze wieczystej".Poza tym Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1675/17, LEX nr 2619519) gdzie wskazano, że jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h., w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 u.k.w.h., powództwa o ustalenie, czy w postępowaniu o zasiedzenie (patrz np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt V CSK 450/12, LEX nr 1415129). Analogiczny pogląd w tej kwestii prezentowany jest w piśmiennictwie – S. Rudnicki, przyjął, że domniemania wynikające z ksiąg wieczystych są wzruszalne, ich obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy (vide: S. Rudnicki, Własność nieruchomości, Wyd. Prawne. LexisNexis, Warszawa 2007, str. 283).Stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej – po myśli art. 6268 § 6 k.p.c. – jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 u.k.w.h. wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Kwestia zaś przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego."Ostatecznie zatem Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "skoro na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej 22 listopada 1996 r. w księdze wieczystej dla skomunalizowanej nieruchomości istniał wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich także organy administracji i Sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym. Tym samym Wojewoda Kielecki wydając kwestionowaną decyzję w oparciu o wpis w księdze wieczystej nie naruszył prawa (...)."W rezultacie więc Sąd Wojewódzki uznał, że (cyt.): "organ swoim orzeczeniem naruszył art. 105 § 1 i 28 k.p.a. oraz art. 7 i art. 80 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona".Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając w/w wyrok w całości, organ zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest:1) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej: "ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające...) - poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący nie wykazał się interesem prawnym, a w konsekwencji nie posiada legitymacji do skutecznego żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 22 listopada 1996 r., znak: GG.V-7413/l/328/96 stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości gruntowej o pow. [...]ha, ozn. w ewid. gruntów m. [...], obr. [...] ark. 17, nr działki [...] (dz. hip. [...]), dla której Sąd Rejonowy w Kielcach - Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], KW nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część w/w decyzji, w części dotyczącej działki nr [...], obr. jw" pomimo, że skarżący wykazał się przepisem prawa materialnego skutkującym uznaniem, że przysługuje jemu przymiot strony w tym postępowaniu,2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez nieuzasadnione zastosowanie i błędne uznanie, że Minister SWiA, jako organ nadzoru działający w trybie art. 156 k.p.a., nie mógł wydać decyzji merytorycznej w przedmiocie oceny legalności ostatecznej decyzji komunaliuzacyjnej Wojewody Kieleckiego z dnia 22 listopada 1996 r. nr GG.V7413/l/328/96, ponieważ zobowiązany był umorzyć postępowanie,3) art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez niezastosowanie, pomimo, że zaistniały wszelkie przesłanki prawem wymagane do merytorycznej oceny legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Kieleckiego z dnia 22 listopada 1996 r. nr GG.V- 7413/1/328/96;II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:1) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez niezastosowanie;2) art. 134 § 2 p.p.s.a. - poprzez niezastosowanie i wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego,3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie zaistnienia innego naruszenia przepisów postępowania, podczas, gdy organ nadzoru po zgromadzeniu całości materiału dowodowego prawidłowo dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego oraz jego subsumpcji i prawidłowo zastosował art. 156 § 1 k.p.a.,4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku 80 k.p.a. - polegające na nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nich wymienionych, ponieważ Minister SWiA orzekając w niniejszej sprawie orzekł zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym.Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Ponadto skarżący organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.W skardze kasacyjnej, wniesionej przez A. P., zaskarżając w/w wyrok również w całości, zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1) lit. a ) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. oraz 7 i 80 k.p.a., wyrażające się w:-) błędnym zakwestionowaniu prawidłowej subsumcji prawa dokonanej przez organ MSWiA w decyzji z dnia 17 listopada 2022 r. nr DAP-WN-727-90/2022/KKW co do ustalenia przymiotu skarżącego jako strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. w powiązaniu z jego prawem własności nieruchomości, a w konsekwencji błąd w przyjęciu naruszenia k.p.a. przez organ oraz brak podstaw do wskazania organowi zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.,-) błędnym przyjęciu naruszenia art. 7 k.p.a. i przyjęciu niedookreślonego po stronie organu deficytu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 80 k.p.a. - pomimo że organ administracji publicznej przymiot strony ocenił i ustalił na podstawie całokształtu materiału dowodowego.Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący A. P. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego wg. norm przepisanych.Ponadto skarżący A. P. wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej ( w tym przypadku skarg kasacyjnych), biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.Zarzuty te - i to w obu skargach kasacyjnych - zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Przepis bowiem zawarty w art. 28 k.p.a. ma – zgodnie z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym – charakter materialnoprawny. W realiach zaś rozpoznawanej sprawy taki też charakter miał przepis objęty art. 105 § 1 k.p.a.Obie przy tym skargi kasacyjne należało uznać za skuteczne.W przedmiotowej sprawie, orzekając na skutek wniosku A. P. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Kieleckiego z dnia 22 listopada 1996 r. – w części dotyczącej działki nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. umorzył wszczęte w/w postępowanie bo stwierdził, że wnioskodawca nie posiadał w tym postępowaniu interesu prawnego czyli nie przysługiwał mu w tym przypadku przymiot strony postępowania – w rozumieniu art. 28 k.p.a.Rozpoznając jednakże sprawę ponownie, na skutek wniosku A. P., Minister, decyzją z dnia 17 listopada 2022 r., uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia 6 lipca 2022 r. i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Kieleckiego z dnia 22 listopada 1996 r. we wskazanej wyżej części. Ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru doszedł bowiem do wniosku, iż skoro z obrotu prawnego zostały wyeliminowane decyzje wywłaszczeniowe, będące podstawą dla wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, to A. P. , będący spadkobiercą jednego z dawnych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, ma interes prawny (tj. służy mu przymiot strony) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do objętych tą decyzją gruntów, a które wchodziły w skład wywłaszczonej nieruchomości.Z uwagi zaś, że Minister wprawdzie przyznał wnioskodawcy przymiot strony w postępowaniu objętym jego wnioskiem, ale wniosku tego jednak nie uwzględnił, A. P. zaskarżył do Sądu Wojewódzkiego wspomnianą wyżej decyzję Ministra z dnia 17 listopada 2022 r., formułując w stosunku do niej szereg, przytoczonych na wstępie, zarzutów.Zaskarżony wyrok mimo zaś, że uwzględniał wniosek, zawarty w skardze, o uchylenie decyzji Ministra z dnia 17 listopada 2022 r.(gdyż zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą przepisy prawa), odmawiał jednak skarżącemu prawa strony w powyższym postępowaniu. Sąd Wojewódzki uznał bowiem, że prawidłową była pierwsza z wyżej wskazanych decyzji Ministra, to jest decyzja z dnia 6 lipca 2022 r. o umorzeniu postępowania.Sąd Wojewódzki podzielił pogląd wyrażony w tej ostatniej decyzji, że wnioskodawca nie wykazał, iż posiadał we wnioskowanym postępowaniu przymiot strony, a to z kolei uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.W ocenie składu orzekającego, przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wprawdzie nie uzasadniała stanowiska Ministra, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 134 § 2 p.p.s.a., który formułował zakaz reformationis in peius, gdyż, zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, tym niemniej zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Ministra, oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. a przede wszystkim na art. 134 § 1 p.p.s.a. były zarzutami zasadnymi. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Z powyższymi zarzutami korespondowały zresztą także zarzuty sformułowane przez skarżącego A. P., a które oparte były na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. Zdaniem bowiem tego skarżącego, Sąd Wojewódzki nie dookreślił po stronie organu deficytu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego podczas, gdy Minister prawidłowo ustalił i ocenił występowanie po stronie skarżącego w tym postępowaniu interesu prawnego.W ocenie składu orzekającego, zgodzić się trzeba ze skarżącymi, iż nie bardzo było wiadome na czym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - miało w niniejszej sprawie polegać naruszenie przez Ministra przepisów procedury administracyjnej w postaci: art. 7 i art. 80 k.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało natomiast, że Sąd Wojewódzki, z jednej strony, opowiadał się za prawidłowością wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji formalnej, to jest decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż – jak wskazywał - wniosek inicjujący to postępowanie wniosła osoba, która nie miała w tym postepowaniu interesu prawnego, z drugiej zaś strony, motywy wyroku Sądu I instancji sprowadzały się nie tyle do wyjaśnienia takiego poglądu Sądu, a zawierały uzasadnienie dla odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. W takiej wiec sytuacji nie można było przyjąć, że zaskarżony wyrok został wydany zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyroku tym Sąd Wojewódzki praktycznie nie rozważał w ogóle ustaleń Ministra, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a odnoszących się do kwestii interesu prawnego skarżącego we wniesieniu przedmiotowego wniosku, a – jak wspomniano wyżej - skupił się na braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Sąd wskazał bowiem, że skoro na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej tj. 22 listopada 1996 r. w księdze wieczystej dla skomunalizowanej nieruchomości istniał wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, to z uwagi na treść art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (cyt.): "Wojewoda Kielecki wydając kwestionowaną decyzję w oparciu o wpis w księdze wieczystej nie naruszył prawa (...)."Tego rodzaju wypowiedź Sądu Wojewódzkiego przesądzała zaś tym samym o prawidłowości zaskarżonej decyzji Ministra a nie o decyzji ją poprzedzającej. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że czym innym jest ustalenie posiadania przez dany podmiot interesu prawnego w określonym postępowaniu administracyjnym a czym innym jest ustalenie, że żądanie takiego podmiotu zgłoszone organowi administracji publicznej zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym, aby można było oceniać merytoryczną zasadność wniosku składanego przez wnioskodawcę, najpierw należy przesądzić, że wnioskodawca ten miał interes prawny w postępowaniu, które ów wniosek inicjował. Nie jest natomiast prawidłowe, tak jak uczynił to Sąd Wojewódzki, ocenianie poglądu merytorycznego zawartego w zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji przy jednoczesnym uznaniu, że postępowanie, wszczęte przez organ winno zostać umorzone z uwagi na brak interesu prawnego podmiotu, z którego inicjatywy doszło do wszczęcia takiego postępowania.Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien przede wszystkim prawidłowo uzasadnić wyrok, który obecnie wyda i w tym celu ocenić wszechstronnie całość zgromadzonego materiału dowodowego, czyli rozpoznać sprawę w jej całych granicach. Rozważając zaś kwestię posiadania przez A. P. interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Kieleckiego z dnia 22 listopada 1996 r., Sąd I instancji winien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W związku z tym orzecznictwo sądowoadministarcyjne przyjmuje, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. W rezultacie mieć interes prawny oznacza to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.Z uwagi na tryb postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja, Sąd Wojewódzki weźmie także pod uwagę, iż w takiej sytuacji rzeczą istotną - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2025 r. (sygn. akt I OSK 1743/24) – byłoby przy interpretacji pojęcia "strony" postępowania nieważnościowego wziąć pod uwagę taką interpretację art. 28 k.p.a., która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego" prowadzącego do wydania badanej decyzji. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są bowiem nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.Z tej przyczyny w niniejszej sprawie istotny był zatem fakt, że decyzją z dnia 5 października 1999 r. nr GN.5.3-R-849/98, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowych organów obu instancji dotyczących spornej działki a decyzja ta została następnie utrzymana w mocy prawomocną decyzją tego samego organu z dnia 21 marca 2000 r. W takiej bowiem sytuacji należało ocenić, czy tym samym własność gruntu, objętego tymi decyzjami mogła być traktowana – wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. - jako własność państwowa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem dokonywane ze skutkiem ex tunc. Powyższe zatem mogłoby więc oznaczać, że występując z przedmiotowym wnioskiem nadzorczym, skarżący A. P. miał interes prawny w jego wniesieniu, a co wynikałoby z faktu, iż sporny grunt stanowił przed wydaniem owych decyzji wywłaszczeniowych współwłasność jego poprzednika prawnego. W konsekwencji zatem źródłem interesu prawnego skarżącego w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym mogły być przepisy prawa cywilnego dotyczące prawa własności. To zaś prowadziłoby do wniosku, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego A. P. nie mogłoby podlegać umorzeniu na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy podmiot wnoszący wniosek o wszczęcie postępowania posiadał w nim interes prawny, nie można było zasadnie umorzyć takiego postępowania, twierdząc, że wnioskodawca nie legitymuje się w tym postępowaniu uprawnieniami strony. W takiej więc sytuacji należałoby zatem ocenić rozstrzygnięcie merytoryczne zawarte w decyzji zaskarżonej.Pozostałe natomiast zarzuty objęte obiema skargami kasacyjnymi były co najmniej przedwczesne jako, iż odnosiły się już w znacznej części do zagadnienia prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Kieleckiego z dnia 22 listopada 1996 r. r.nr GG.-V-7413/1/328/96 w części dotyczącej działki nr [...]. Zanim jednak ta kwestia będzie mogła być ewentualnie rozważana przez Sąd Kasacyjny, w pierwszej kolejności winien w tym przedmiocie wypowiedzieć się Sąd I instancji.Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za usprawiedliwione i - z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji .Z uwagi zaś na fakt, że obie skargi kasacyjne zostały uwzględnione, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte na art. 199 w zw. z art. 193 p.p.s.a..