Wyrok - II SAB/Sz 135/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Stwierdzono bezczynność organu. Przewlekłość postępowania, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. A. i P. A. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości I. stwierdza, że Wojewoda Zachodniopomorski dopuścił się bezczynności w prowaStwierdzono bezczynność organu. Przewlekłość postępowania, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. A. i P. A. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości I. stwierdza, że Wojewoda Zachodniopomorski dopuścił się bezczynności w prowa
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
umorzono postępowanie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Tematy
odszkodowanie
Role w sprawie
Skarb Państwa
biegły
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Przewodniczący
Joanna Wojciechowska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono bezczynność organu
UZASADNIENIE
Pismem z 14 sierpnia 2025 r. J. A. i P. A. (dalej "skarżący") złożyli skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości – dz. nr [...], gmina G., obręb [...] na podstawie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 14 marca 2025 r. znak AP$.7820.318.2024.PM(25).Zarzucili organowi naruszenie:1. art. 130 ust. 2, art. 134, art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990; dalej "u.g.n.") w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.") oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a., przez brak podejmowania przez organ czynności zmierzających do zakończenia postępowania i ustalenia należnego skarżącym odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości;2. art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a., przez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z brakiem wydania rozstrzygnięcia w sprawie w ustawowym terminie;3. art. 12 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez brak poszanowania przez organ prawa skarżących do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym terminie.Skarżący wnieśli o:1. uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym przez sąd terminie;2. przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł ;3. zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.Skarżący podali, że w dniu 14 marca 2025 r. organ wydał decyzję o wywłaszczeniu ich nieruchomości pod inwestycję "Budowa zachodniego drogowego obejścia miasta S. . Budowa drogi [...]- zachodnia obwodnica S. . Część [...] odcinek [...] [...]", lecz do dnia złożenia skargi nie wydał decyzji ustalającej odszkodowanie. Ponadto w sprawie nie został sporządzony operat szacunkowy.Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 12 ust. 4g u.g.n. decyzja ustalająca odszkodowanie winna być wydana przez organ w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.W ocenie skarżących, organ jest bezczynny, gdyż nie załatwił sprawy, mimo znacznego przekroczenia ustawowego terminu oraz prowadzi postępowanie przewlekle, gdyż czynności podejmowane przez organ stwarzają jedynie pozory prowadzenia postępowania, tj. powoływanie kolejnych rzeczoznawców majątkowych, lakoniczne i sporadyczne informowanie o stanie sprawy.Według skarżących, przyznanie im żądanej sumy pieniężnej będzie stanowić odpowiednią rekompensatę za działania organu.W odpowiedzi na skargę z 18 września 2025 r. organ wniósł o jej oddalenie.Organ wskazał, że na postawie decyzji z dnia 14 marca 2025 r., która ostateczna stała się z dniem 23 kwietnia 2025 r., o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej (dalej "decyzja zrid") nieruchomość skarżących z mocy prawa została przejęta na własność Skarbu Państwa, zaś na podstawie przepisów ustawy z dnia10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 31; dalej "specustawa drogowa") postępowanie w celu ustalenia odszkodowania prowadzone jest z urzędu.Organ podał, że już w marcu 2025 r. podjął negocjacje z inwestorem – Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. w zakresie finansowania kosztów oszacowania wywłaszczonych nieruchomości i w maju 2025 r. zawarłz inwestorem stosowne porozumienie.Organ wyjaśnił, że już przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego kontaktował się rzeczoznawcami majątkowymi w celu ustalenia możliwości podjęcia się przez nich działania oraz gromadził dokumentację dotyczącą nieruchomości.Organ wskazał, że odnoście ww. inwestycji wydał 5 decyzji zrid, które stały się podstawą do wywłaszczenia ok 500 nieruchomości, co przekłada się na konieczność zaangażowania znacznych środków finansowych i powołania wielu biegłych.Organ podał, że po zakończeniu czynności technicznych i przygotowawczych wszczął postępowanie o odszkodowanie w dniu 25 czerwca 2025 r. i w tym dniu wydał również postanowienie, w którym powołał jako biegłego D. B.. Organ wskazał, że skarżących poinformowano o możliwości udziału w oględzinach w dogodnym dla siebie terminie, po uzgodnieniu terminu telefonicznie z biegłym.Organ zawiadomił skarżących na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 30 września 2025 r. z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego i umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Organ wskazał, że termin do wydania decyzji może ulec skróceniu lub przedłużeniu w zależności od toku postępowania i wniesienia ewentualnych uwag.Organ podał, że operat szacunkowy ostał sporządzony w dniu 3 września 2025 r. i wpłynął do organu w dniu 12 września 2025 r. W dniu 15 września 2025 r. organ powiadomił skarżących o możliwości wzięcia udziału w sprawie zgodnie z art. 10 k.p.a. i udostępnił im ww. operat. Organ wyjaśnił, że wyda decyzję niezwłocznie pod warunkiem braku uwag ze strony uczestników postępowania.Zdaniem organu, nie pozostawał on bezczynny, ani nie przewlekał postępowania.Organ wskazał, że sprawy dotyczące ustalenia odszkodowania są skomplikowane i wymagają wnikliwości i staranności w działaniu, co wpływa na czasochłonność postępowania.Według organu, pełnomocnik skarżących zdaje sobie sprawę ze specyfiki spraw dotyczących odszkodowania, lecz jego działania w istocie służą wywołaniuu mocodawców przekonania, że bez interwencji i skarg postępowanieo odszkodowanie nie zostanie przeprowadzone. Wniesienie ponaglenia i skarga na bezczynność, w ocenie organu, nie przyspieszają postępowania o odszkodowanie, lecz powodują, iż pracownicy organu wykonują czynności, polegające na sporządzaniu dodatkowych pism i przekazywaniu akt pomiędzy organami, co odbywa się kosztem czasu przeznaczonego na prowadzenie postępowania o odszkodowanie.Organ podał, że zawsze stara się szybko załatwić sprawę, lecz zależy to w istocie od konkretnej sprawy.Organ wskazał, że brak jest podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej, gdyż skarżący nie wykazali stopnia krzywdy, ani doznanej straty.Organ wyjaśnił, że w dniu 10 lipca 2025 r. Minister Rozwoju i Technologii wydał postanowienie, w którym stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość.W piśmie z dnia 8 grudnia 2025 r. organ wskazał, że w dniu 25 listopada 2025 r. wydał decyzję o ustaleniu skarżącym odszkodowania, która została doręczona ich pełnomocnikowi w dniu 28 listopada 2025 r. Wyjaśnił również, że po sporządzeniu przez organ odpowiedzi na skargę skarżący złożyli uwagi do operatu szacunkowego, do których biegły ustosunkował się w piśmie z 27 października 2025 r. Spowodowało to konieczność przedłużenia terminu do zakończenia postępowania do 28 listopada 2025 r., o czym zawiadomiono skarżących.Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.").Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.).Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a).Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.Przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Należy bowiem ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2025, do art. 37).Zwrócić należy również uwagę, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).W niniejszym postępowaniu termin do załatwienia sprawy, tj. wydania przez organ administracji decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod drogi określony został przez przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311; dalej "specustawa drogowa").Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast na podstawie art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organu nie wiązały więc terminy załatwienia sprawy, określone w art. 35 k.p.a.W niniejszej sprawie organ wydał w dniu 14 marca 2025 r. decyzję nr 7/25, której nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja stanowiła podstawę do przejęcia nieruchomości skarżących. Termin do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przez organ upływał zatem 13 czerwca 2025 r. Jak wynika z akt, w tym terminie organ nie tylko nie wydał decyzji w sprawie odszkodowania, ale również nie wszczął postępowania zmierzającego do wydania takiej decyzji. Uczynił to dopiero w 25 czerwca 2025 r., po złożeniu przez skarżących ponaglenia, a więc po upływie określonego w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej.W ocenie Sądu, organ dopuścił się zatem bezczynności. Niezałatwienie sprawy w terminie jest okolicznością obiektywną, której organ nie kwestionuje. Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, iż termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej ma charakter procesowy i może ulegać przedłużeniu. Niewątpliwie jednak warunkiem przedłużenia terminu i uchronieniem się przed zarzutem bezczynności jest wszczęcie, przed jego upływem, postępowania zmierzającego do wydania decyzji, a następnie jego przedłużenie, jeżeli sprawa jest skomplikowana i wydanie decyzji w terminie nie jest możliwe.Zdaniem Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie bowiem sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy do kategorii skomplikowanych, wymaga współdziałania organów, a także oszacowania wysokości odszkodowania. Nie ulega przy tym, w świetle przedłożonych dokumentów, że bezczynność nie była spowodowana zaniechaniem przez organ wszelkich działań zmierzających do wydania decyzji. Przeciwnie, niezwłocznie po wydaniu decyzji zrid organ podjął działania, zmierzające do podpisania porozumienia w sprawie sfinansowania kosztów sporządzania operatów szacunkowych przejętych nieruchomości. Bezpośrednio po podpisaniu porozumienia wszczęto postępowanie i powołano biegłego rzeczoznawcę.O rażącym charakterze bezczynności można mówić wówczas, gdy działanie organu jest nacechowane złą wolą, niekompetencją i intencjonalnych działaniem na szkodę strony, o czym w niniejszej sprawie, w związku z przedstawionymi okolicznościami nie może być mowy. Stąd też Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.W ocenie Sądu, nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na prowadzeniu postępowania dłużej aniżeli jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przepis ten dyscyplinuje organ, którego działanie powinno być podporządkowane zadośćuczynieniu wyartykułowanej w art. 12 § 1 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Z przewlekłością mamy więc do czynienia wówczas, gdy organ, po wszczęciu postępowania prowadzi je opieszale, podejmuje kolejne czynności w zbyt dużych odstępach czasu, czy podejmuje czynności zbędne z punktu widzenia wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.Postępowanie organu w rozpatrywanej sprawie nie było prowadzone przewlekle. Należy bowiem zwrócić uwagę na okoliczność, iż wydanie decyzji określającej wysokość odszkodowania musi być poprzedzone sporządzeniem operatu szacunkowego. Postępowanie zostało wszczęte 25 czerwca 2025 r. i w tym dniu organ wydał postanowienie o powołaniu biegłego rzeczoznawcy.W dniu 12 września 2025 r. organ odebrał operat szacunkowy i pismem15 września 2025 r. zawiadomił skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Pismem z 25 września 2025 r. skarżący wnieśli uwagi do operatu, do których biegły ustosunkował się pismem z 27 października 2025 r., co spowodowało konieczność przedłużenia postępowania do 28 listopada 2025 r. Pismem z 10 października 2025 r. organ zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.W dniu 25 listopada 2025 r. organ wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania skarżącym w przedmiotowej sprawie, która została im doręczona w dniu 28 listopada 2025 r.W świetle przedstawionej chronologii czynności podejmowanych przez organ, nie sposób, zdaniem Sądu, uznać postępowania za prowadzone przewlekle. Podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie był operat szacunkowy, określający wartość przejętej na podstawie decyzji zrid nieruchomości i o sporządzenie tego dokumentu organ wystąpił niezwłocznie po wszczęciu postępowania. Nie ma podstaw do tego, aby uznać, że okres pomiędzy wydaniem postanowienia o powołaniu biegłego rzeczoznawcy, a przekazaniem organowi gotowego operatu był nadmiernie długi, zważywszy, że biegły w tym samym czasie sporządził inne operaty związane z planowaną inwestycją drogową, o czym Sądowi wiadomo z urzędu.W związku z tym, że po wniesieniu skargi organ wydał decyzję ustalającą wysokość odszkodowania Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zobowiązania organu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w tym zakresie.Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze żądania dotyczącego przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zważywszy, iż bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego, a postępowanie nie było prowadzone przewlekle, nie było podstaw do takiego działania. Zwłaszcza, że skarżący, poza przywołaniem w skardze wyroków sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach i na kanwie innych stanów faktycznych, nie uzasadnili zasadności tego żądania, w szczególności negatywnych następstw oczekiwania na decyzję w sprawie odszkodowania.Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargęw zakresie przewlekłości oraz żądania przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej.O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwościz 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na rzecz skarżących zasądzono solidarnie od organu kwotę597 zł tytułem kosztów postępowania, w tym 100 zł – wpisu sądowego, 480 zł - wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł - opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa.. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwościz 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na rzecz skarżących zasądzono solidarnie od organu kwotę597 zł tytułem kosztów postępowania, w tym 100 zł – wpisu sądowego, 480 zł - wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł - opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa.