Wyrok - II SA/Sz 687/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. Spółki z o.o. w S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia 3 lipca 2025 r. nr NZNS.906.1.2025 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę . UZASOddalono skargę. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. Spółki z o.o. w S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia 3 lipca 2025 r. nr NZNS.906.1.2025 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę . UZAS
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
budownictwo mieszkaniowe
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Przewodniczący
Joanna Wojciechowska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Pismem z 24 kwietnia 2024 r., Wójt Gminy K., powołując się na art. 53, ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) wystąpił do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. o "uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na niwelacji terenu oraz przebudowie układu melioracyjnego w miejscowości K. na cele mieszkaniowe, poprzez likwidację rowów melioracyjnych i wykonanie nowych, na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gmina K.".Do pisma dołączono projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wraz z załącznikiem mapowym.Postanowieniem z dnia 20 maja 2025 r., znak: ZNS.9022.1.134.2025, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. uzgodnił pozytywnie przekazany mu do zaopiniowania projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji wskazując w szczególności, iż przedłożony projekt decyzji zawiera informacje z których wynika, że planowane przedsięwzięcie polegające na przystosowaniu terenu na cele budownictwa mieszkaniowego jest usytuowane w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Jak zaś wynika z analizy, z uwagi na ryzyko powodzi obszar taki nie powinien być zabudowywany. Zatem organ Gminy uznał, iż planowane zamierzenie jest sprzeczne z przepisem odrębnym - ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i nie spełnia wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.).Powyższe postanowienie zostało doręczone organowi prowadzącemu postępowanie główne oraz Inwestorowi, tj. M. . z o.o. z siedzibą w S. (dalej: Strona lub Skarżąca).Pełnomocnik Inwestora, pismem z dnia 23 maja 2025 r. złożył zażalenie na powyższe postanowienie.Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie, postanowieniem z 3 lipca 2025 r. nr NZNS.906.1.2025, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.Jak wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu, organ I instancji działał wyłącznie w oparciu o dokumentację przekazaną przez organ prowadzący postępowanie główne, tj. projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem mapowym. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji jednoznacznie wskazano, iż inwestycja dotyczy "niwelacji terenu i przebudowy rowów melioracyjnych na cele mieszkaniowe", co wyznaczało zakres oceny organu uzgadniającego. Organ inspekcji sanitarnej nie był uprawniony do weryfikacji czy zakres wniosku inwestora różni się od projektu decyzji przygotowanego przez organ prowadzący postępowanie główne, czego domagała się w zażaleniu strona skarżąca.Wyjaśniono, że organ uzgadniający, w tym przypadku inspekcja sanitarna, dokonuje oceny projektu decyzji wyłącznie w zakresie swojej właściwości i w granicach dokumentacji przekazanej przez organ główny. W przedmiotowym przypadku to do obowiązków Wójta Gminy jako organu prowadzącego postępowanie główne, należało więc zadbanie o zgodność projektu decyzji z zamierzeniem Inwestora. Zadaniem organu uzgadniającego było dokonanie oceny przedstawionego projektu decyzji z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych w art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. Z powyższych względów zarzut nierozpoznania sprawy co do istoty należało uznać za gdyż organ był związany zakresem projektu decyzji przedłożonym mu przez organ główny i nie miał kompetencji do działania poza nim.W zakresie zarzutu braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia ewentualnych rozbieżności między wnioskiem Inwestora a projektem decyzji - co do rzeczywistego przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego wskazano, że rolą organu uzgadniającego jest przede wszystkim wykorzystanie wiedzy specjalistycznej przy analizie dokumentacji przekazanej przez organ główny, a nie prowadzenie własnego postępowania dowodowego w sprawie. Kodeksowa pozycja organu opiniującego stawia go w roli swego rodzaju arbitra, który przy wykorzystaniu swych kompetencji i profesjonalnej wiedzy pomaga organowi głównemu w podjęciu prawidłowej decyzji administracyjnej. Natomiast obowiązek pełnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności, zgromadzenia materiału dowodowego oraz rozstrzygania wątpliwości co do zakresu i celu inwestycji spoczywa na organie prowadzącym postępowanie główne.Końcowo wskazano, że w przedmiotowej sprawie projekt decyzji przekazany do uzgodnienia przez organ główny jednoznacznie przesądzał o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji, organ uzgadniający nie miał "przedmiotu", co do którego mógłby stawiać wymogi czy warunki. W związku powyższym, słusznie organ I instancji ograniczył się do wskazania kluczowych ustaleń wynikających z projektu decyzji oraz braku uwag wobec projektu decyzji.Pismem z 6 sierpnia 2025 r. pełnomocnik Strony wystąpił ze skargą na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie1. Art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na nierozpoznaniu sprawy co do istoty w II instancji, a rozpoznanie jej jedynie w zakresie podniesionych przez Skarżącą w środku odwoławczym z 23 maja 2025 roku zarzutów oraz dokonanie oceny prawidłowości wydanej przez organ I instancji decyzji wyłącznie w kontekście wykonania na przedmiotowym terenie zabudowy mieszkaniowej (de facto zamieszkiwania na nim ludzi) czyli w zakresie przedsięwzięcia inwestycyjnego określonego jako "niwelacja terenu oraz przebudowa układu melioracyjnego w Miejscowości K. na cele mieszkaniowe" i błędne przyjęcie, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego Skarżącej jest wykonanie zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy pojęcia "niwelacja terenu oraz przebudowa układu melioracyjnego w miejscowości K. na cele mieszkaniowe" stanowi jedynie nazwę własną przedsięwzięcia inwestycyjnego, a faktycznym jego zakresem jest niwelacja terenu oraz przebudowa układu melioracyjnego - bez wykonania jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej,2. Art. 7 k.p.a., w zw. z art. 7b k.p.a., art. 106 § 4 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., polegającą na: zaniechaniu przez organ II instancji przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy (do czego był zobowiązany z urzędu) ustalenia przedmiotu wniosku Skarżącej, które to ustalenie jest niezbędne do prawidłowego zajęcia przez organ II instancji stanowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji (które to stanowisko powinno polegać na szeroko pojętej ocenie dopuszczalności zamierzonego przez Skarżącą zamierzenia inwestycyjnego z przepisami sanitarnymi) oraz oparciu się przy rozpoznawaniu sprawy na niewynikającej z żadnych przepisów prawa "zasadzie wzajemnego zaufania między organami administracji publicznej" z jednoczesnym przyznaniem jej pierwszeństwa przed wynikającymi z przepisów k.p.a. zasadami generalnymi.Powyższe zdaniem strony skarżącej doprowadziło do wydania postanowienia dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie innego zamierzenia inwestycyjnego aniżeli faktyczny zakres zamierzenia inwestycyjnego skarżącej.3. Art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie1) ograniczenie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji do analizy treści projektu decyzji Wójta Gminy K. wraz z załącznikami, przesłanej organowi II instancji z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia, z jednoczesnym pominięciem całego pozostałego materiału zgromadzonego w sprawie przez Wójta Gminy K. - inaczej - nie rozpatrzenie w ogóle zebranego w sprawie materiału dowodowego (w przypadku organu I instancji).2) Nieprzeprowadzenie w ogóle postępowania dowodowego przez organ II instancji, wskutek ograniczenia rozpoznania sprawy do odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.Powyższe zdaniem pełnomocnika Skarżącej doprowadziło do naruszenia zasad ogólnych postepowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 6 k.p.a.W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.Dokonując oceny według wskazanych wyżej kryteriów Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie organu I instancji naruszały prawo.Stosownie do z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.Jednocześnie w myśl art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, są stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. właściwe do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.Zgodnie z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. w oparciu treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Uzgodnienia mają bowiem gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonując oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 24 października 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 880/25).W rozpatrywanej sprawie organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy przedłożył organowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na niwelacji terenu oraz przebudowie układu melioracyjnego w miejscowości K. na cele mieszkaniowe, poprzez likwidację rowów melioracyjnych i wykonanie nowych na działkach ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...],[...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu geodezyjnego K. , gmina K..W tym stanie rzeczy rolą organu uzgadniającego było zajęcie stanowiska co do przedłożonego mu projektu decyzji i wydanie postanowienia pozytywnie lub negatywnie ugadzającego projekt w zakresie posiadanych przez organ uzasadniający kompetencji, ewentualnie odstąpienie od wydania postanowienia, co miałoby skutek równoznaczny z jego uzgodnieniem.Mając powyższe na względzie, nie zasługuje na uwzględnianie zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a. i art. 6 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie. Organ był uprawniony jedynie do przestawienia stanowiska w zakresie przedłożonego mu projektu decyzji. W szczególności nie było rolą organu uzgadniającego weryfikowanie jaka jest faktyczna intencja Inwestora oraz czy tytuł zamierzenia inwestycyjnego nadany mu przez Inwestora koresponduje z jego faktycznymi zamierzeniami inwestycyjnymi. Nie sposób nie dostrzegać, iż organy opiniujące nie opracowują projektu decyzji o warunkach zabudowy i działają w oparciu o dokumentację przekazaną przez organ prowadzący postępowanie główne (tutaj: projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem mapowym). Działanie to następuje ponadto w zakreślonym przez ustawodawcę terminie 2 tygodni co znacząco ogranicza zakres możliwych do przeprowadzenia przez organ opiniujący czynności. Tym samym ze swej istoty stanowisko organu współdziałającego co do zasady opiera się na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ prowadzący postępowanie główne. Innymi słowy w postępowaniu uzgodnieniowym to projekt decyzji - a nie wniosek inwestora czy inne dokumenty - wyznacza zakres, w jakim organ współdziałający (uzgadniający) dokonuje swojej oceny.Tym samym w realiach badanej sprawy zadaniem organu uzgadniającego było dokonanie oceny przedstawionego mu projektu decyzji z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, co też powyższy organ uczynił, nie dopatrując się wad przedłożonego projektu.W zakresie zarzutów dotyczących braku zebrania materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wbrew zarzutom skargi, nie było rolą organu prowadzenie postepowania w celu ustalenia ewentualnych rozbieżności między wnioskiem Inwestora a projektem decyzji. Organ współdziałający może prowadzić jedynie postępowanie wyjaśniające w zakresie wyznaczonym art. 106 § 4 k.p.a., które ma jednak zakres ograniczony jedynie do zakresu w jaki następuje uzgodnienie. Obowiązek pełnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności, zgromadzenia materiału dowodowego oraz rozstrzygania wątpliwości co do zakresu i celu inwestycji spoczywa na organie prowadzącym postępowanie główne.Odnosząc się do twierdzeń skargi, iż organ dokonujący uzgodnienia projektu decyzji, jest zobowiązany działać przy wydawaniu postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji w ramach zakreślonych przez wszystkie przepisy k.p.a., a nie o tylko wybrane z nich warto dostrzegać, iż to właśnie całokształt przepisów postępowania administracyjnego odmiennie kształtuje rolę organu prowadzącego postępowanie główne oraz organu uzgadniającego. Jak już wskazano powyżej nie jest rolą organu zastępowanie organu prowadzącego postępowanie główne, to ten bowiem organ na podstawie wniosku strony opracowuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, który podlega dalszemu opiniowaniu innych organów.Tym samym ewentualne zastrzeżenia Inwestora co do projektu samej decyzji podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu głównym, dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś - jak oczekuje tego strona skarżąca - w postępowaniu uzgodnieniowym. W szczególności w razie wydania decyzji odmownej Inwestorowi przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu administracji wyższego stopnia a dalej skarga do sądu administracyjnego.Wobec powyższego, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił orzekając jak w sentencji wyroku.., Sąd skargę oddalił orzekając jak w sentencji wyroku.