Wyrok - II OSK 1532/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1154/22 w sprawie ze skargi M.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2022 r. nr [...Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1154/22 w sprawie ze skargi M.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2022 r. nr [...
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Piotr Broda
Podstawa prawna
art. 140
kc
art. 233
kc
art. 7
kpa
art. 106
kpa
art. 174
ppsa
art. 183
ppsa
art. 141
ppsa
art. 151
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1154/22, oddalił skargę M.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2022 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P.".Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej powołaną uchwałę, zarzucając naruszenie:– art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez nieuprawnione i w pełni niecelowe ograniczenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy,– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP.17 oraz wyznaczenia na terenie oznaczonym symbolem MW.74 "strefy zieleni w terenach zabudowy" są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to dokumencie działki skarżącego zostały włączone do obszaru oznaczonego symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,– art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie projektowe") przez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, polegające na braku uwzględnienia w prognozie konieczności wypłaty odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego.Na podstawie podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały, składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...], [...], obr. [...], jedn. ewid. [...].Części działek nr [...] oraz [...] zostały włączone do terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW.74. Pozostałe fragmenty, jak i całe działki numer [...] oraz [...] i [...] zostały natomiast wyłączone spod zabudowy. W planie miejscowym przewidziano następujące przeznaczenie dla tych działek:– południowy fragment działki ewidencyjnej numer [...] został włączony do obszaru oznaczonego symbolem KDGP.l – teren drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego,– północna część działki numer [...] włączona została do obszaru oznaczonego symbolem KDD.16 – teren drogi publicznej klasy dojazdowej,– działka ewidencyjna numer [...] została w części włączona do przywołanego powyżej obszaru oznaczonego symbolem KDD.16, w pozostałym zakresie została przeznaczona pod teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki o symbolu ZP.17,– działki numer [...] i [...] zostały włączone w całości do obszaru zieleni publicznej o symbolu ZP.17.Zdaniem skarżącego ustalenia planu miejscowego odnoszące się do obszaru MW.74, do którego zostały włączone części działek nr [...] i [...] sprawiają, że realizacja na ww. nieruchomości jakiejkolwiek większej inwestycji jest znacząco utrudniona. Wskazano na niekorzystne ukształtowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, które sprawia, że jedynie część nieruchomości może zostać przeznaczona na cele inwestycyjne. Ponadto, w południowej części obszaru MW.74, wzdłuż granicy z terenem KDGP.l (również na terenie nieruchomości należących do skarżącego) wyznaczono obszar oznaczony jako "strefa zieleni w terenach zabudowy". W efekcie jedynie niewielka część należących do skarżącego nieruchomości może zostać przeznaczona pod zabudowę – jest to ok. 1/3 obszaru całego kompleksu działek należących do skarżącego.Dodatkowo, dla obszaru MW.74 wyznaczono następujące parametry:– minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej: 50 %,– wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1-2,5,– maksymalna wysokość zabudowy: 24 m.Tymczasem skarżący od dłuższego czasu planuje realizację inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych nawiązującej do poprzednich istniejących planów zabudowy blokowej dla tego terenu oraz korespondujących z już istniejącą w okolicy zabudową o wysokości na poziomie 12 kondygnacji. Ustalenia zawarte w planie miejscowym w obecnym kształcie (w tym wyznaczona maksymalna wysokość zabudowy oraz dopuszczalna linia zabudowy) wyłączają możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji.Skarżący zgłaszał uwagi do projektu planu miejscowego, wnosząc o:a. zmianę projektowanego przeznaczenia działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] przez ich przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (symbol MW.74) w całości lub ewentualnie w większym zakresie niż ma to obecnie miejsce, w szczególności o rezygnację z wyznaczenia terenu o symbolu KDD.16 lub ewentualnie o zmianę przebiegu projektowanej drogi oraz o rezygnację z włączenia ww. nieruchomości do obszaru zieleni publicznej o symbolu ZP.17,b. dokonanie modyfikacji zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianych dla obszaru MW.74 przez ich ustalenie w następujący sposób:– wskaźnik intensywności zabudowy: 0,01-3,5,– maksymalna wysokość zabudowy: 36 m.Uwagi te nie zostały uwzględnione. Nieruchomości należące do skarżącego przeznaczone są zgodnie ze Studium pod tereny zabudowy wielorodzinnej. Na etapie procedowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący zwracał uwagę organów Gminy Miejskiej Kraków na tę okoliczność, nie stanowiło to jednak podstawy do uwzględnienia jego uwag.W piśmie uzupełniającym z 12 stycznia 2023 r wskazano na deprecjację ekonomiczną nieruchomości skarżącego, zaprzeczono, by w chwili uchwalenia planu miejscowego niezabudowany teren należący do skarżącego był zarośnięty drzewostanem. Podkreślono "deficyt w zakresie analizy ekonomicznej poprzez w istocie brak sporządzenia prognozy finansowej".W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.Strona przeciwna odwołała się do wytycznych obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXIl/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.), z których wynika, że nieruchomość skarżącego znajdowała się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] [...] i objęta została dwoma kierunkami zagospodarowania:MW Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – (dotyczy działek nr: [...], [...], [...], [...] oraz przeważającej części działki nr [...]) o:– funkcji podstawowej: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona;– funkcji dopuszczalnej: usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.Dla kierunku MW w karcie jednostki nr [...] Studium wyznacza:– powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) min. 50 %,– wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 36 m.KD Tereny komunikacji – południowa część działki nr [...].Mając na uwadze wskazane wytyczne Studium, strona przeciwna stwierdziła, że wyznaczenie na działkach skarżącego terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest zgodne z funkcją podstawową dla terenów oznaczonych symbolem MW wg Studium. Tak samo również wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie 50 % (zatem na minimalnym wg Studium poziomie przewidzianych dla terenów MW) dla terenów MW.74 jest zgodny ze Studium. Podobnie należy stwierdzić, że wyznaczenie terenu zieleni publicznej z przeznaczeniem pod park miejski o symbolu ZP.27 jest zgodne z funkcją dopuszczalną dla terenów MW oznaczonych w Studium.Wobec kwestionowania zasadności wyznaczenia drogi publicznej o symbolu KDD.16, stwierdzono, że jej przebieg jest zgodny ze Studium, a ponadto stanowi kontynuację wizji planistycznej ujętej w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa 1994 r.Odnosząc się do zarzutu o przekroczenie władztwa planistycznego gminy zauważono, że przypisywane przez skarżącego prawo zabudowania całej nieruchomości, którego rzekomo pozbawił go plan miejscowy było jedynie teoretyczne. Potwierdza to fakt, że właściciel nie uzyskał dla tej nieruchomości warunków zabudowy, z uwagi na trudności z doprowadzeniem obsługi komunikacyjnej. Położenie nieruchomości przy ulicy O., z uwagi na klasę drogi (główna ruchu przyspieszonego, stanowiącą połączenie radialne pomiędzy III a IV obwodnicą miasta, a równocześnie po wybudowaniu aktualnie budowanej drogi [...], będzie stanowiła ulicę wylotową w kierunku W.) nie jest równoznaczne z dostępem do drogi publicznej, pozwalającym na zabudowę działek. Dopiero wyznaczenie w projekcie planu drogi o kategorii drogi publicznej (klasy dojazdowej KDD.16) umożliwia zabudowę działek dotychczas faktycznie niebudowlanych.Ustalając przeznaczenia terenów oraz formułując zasady ich zagospodarowania organ sporządzający plan uwzględnił szereg wymogów prawa, w tym m.in. uwzględnił wymagania i walory wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W przeciwieństwie do skarżącego, który protestując przeciw wyznaczeniu terenów ZP.17 i KDD.16 uwzględnia jedynie własny interes ekonomiczny, przy sporządzeniu planu wyważono nie tylko interes publiczny w stosunku do interesów prywatnych, ale również interesy prywatne poszczególnych właścicieli.Teren zieleni urządzonej ZP.17 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park został wyznaczony w większości na działce należącej do Gminy Kraków. Włączenie do niego niezabudowanych działek aktualnie należących do osób fizycznych (w tym działek nr [...] i [...] oraz części działki nr [...]) umożliwia stworzenie spójnego założenia zieleni otoczonego zabudową wielorodzinną. Tym samym zastosowano się do kierunków zmian określonych w Studium dla jednostki nr [...]:– istniejący układ urbanistyczny osiedli do zachowania i ochrony,– ochrona i kształtowanie istniejących oraz tworzenie nowych placów i skwerów miejskich.Zdaniem organu, fałszywym jest zarzut skargi, że wyznaczenie terenu ZP.17, który częściowo obejmuje działki aktualnie należące do skarżącego "stanowi niezgodną z prawem próbę przerzucania na właścicieli prywatnych realizacji zadań własnych gminy". W tekście planu wyraźnie zapisano, że podstawowym przeznaczeniem terenu jest publicznie dostępny park. Gmina nie uchyla się od realizacji zamierzonego celu publicznego, czego dowodem jest określenie w Prognozie skutków finansowych (s. 23) kwot związanych z wykupem nieruchomości w terenie ZP.17 pod zieleń.Podniesiono, że droga KDD.16 została przeprowadzona po działkach należących do Gminy Kraków i skarżącego, któremu zarazem umożliwiono realizację zabudowy w terenie MW.74. Droga ta jest odtworzeniem fragmentu dawnej drogi T., zaś w nowych realiach przestrzennych i własnościowych, umożliwia zabudowę działek położonych na południe od niej. Plan miejscowy podlegał uzgodnieniom, w tym z Zarządem Dróg Miasta Krakowa, który pismem z 13 maja 2021 r. uzgodnił projekt planu, wskazując równocześnie, że: Przebieg drogi publicznej, oznaczonej symbolem KDD.16 należy wydłużyć w kierunku zachodnim, w celu zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej działki nr [...], obr. [...]. Działka ta pomimo przyległości do dróg publicznych nie ma zapewnionej bezpośredniej prawidłowej obsługi komunikacyjnej, ani z ul. O., ani z ul. K. Pozostawienie drogi w obecnym przebiegu, skutkuje brakiem obsługi komunikacyjnej ww. nieruchomości. Realizując ten warunek drogę KDD.16 wydłużono do granicy działki nr [...].Ponadto strona przeciwna wskazała, że wyznaczenie terenu MW.74 jest zgodne z funkcją podstawową przewidzianą w Studium dla kierunku zagospodarowania MW Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W terenie tym wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy od strony drogi KDGP.1 oraz od strony drogi KDD.16. Nieprzekraczalna linia zabudowy od drogi KDGP.1 jest kontynuacją linii zabudowy wyznaczonej w wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej ([...]). Linia przebiega w odległości 6 m od linii rozgraniczającej tereny MW.74 i KDGP.1. Podobnie nieprzekraczalna linia zabudowy od strony drogi KDD.16 została wyznaczona w odległości ok. 6 m od linii rozgraniczających tereny, ze zbliżeniem do linii rozgraniczającej w rejonie "zawrotki". Takie ukształtowanie linii zabudowy respektuje ustawową zasadę kształtowania ładu przestrzennego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zarazem jest korzystne dla skarżącego. Wyznaczenie linii zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni na poziomie 6 m w terenie zabudowy jest wymagane zgodnie z przepisami art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.), a co za tym idzie, zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie przebiegu linii zabudowy zdaniem organu nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.Strona przeciwna nie zgodziła się też z zarzutem wadliwego sporządzenia prognozy skutków finansowych, gdyż część nieruchomości skarżącego przeznaczona na cele publiczne w postaci budowy drogi publicznej klasy dojazdowej oraz publicznego parku, została przeznaczone wg prognozy do wykupu przez Gminę, w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 815 z późn.zm.).Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.W ocenie Sądu w kwestiach zachowania wymogów prawa przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, wbrew twierdzeniom skargi, nie sposób zarzucić Radzie naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu określonych w art. 28 ust 1 u.p.z.p. Zastosowane procedury, prowadzenie postępowania planistycznego, zachowanie zasad planistycznych oraz wyważanie różnego rodzaju interesów było prawidłowe.Rozstrzygnięcie Rady Miasta Krakowa o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag miało charakter merytoryczny i towarzyszyła mu ocena zasadności każdej z uwag.Wymogi art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zostały zachowane, bowiem sama czynność uchwalenia planu nastąpiła jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag i jednocześnie z dokonaniem oceny w przedmiocie zgodności planu ze studium.W ocenie Sądu prognoza skutków finansowych pełni funkcję jedynie informacyjną i w żaden sposób nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania, o które występować może podmiot uprawniony w trybie art. 36 u.p.z.p., zaś sama prognoza finansowa nie jest załącznikiem do planu i nie ma charakteru wiążącego.Według stanowiska Sądu postanowienia zaskarżonego planu są zgodne ustaleniami Studium. Wyznaczenie na działkach skarżącego terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest zgodne z funkcją podstawową dla terenów oznaczonych symbolem MW wg Studium. Tak samo również wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie 50 % (zatem na minimalnym wg Studium poziomie przewidzianych dla terenów MW) dla terenów MW.74 jest zgodny ze Studium. Podobnie wyznaczenie terenu zieleni publicznej z przeznaczeniem pod park miejski o symbolu ZP.27 jest zgodne z funkcją dopuszczalną dla terenów oznaczonych symbolem MW. Także przebieg drogi publicznej o symbolu KDD.16 jest zgodny ze Studium i stanowi kontynuację wizji planistycznej ujętej dla tego terenu w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa 1994 r. Zaprojektowanie drogi publicznej KDD.16 między innymi w obrębie działki skarżącego jest uzasadnione. Ma bowiem na celu stworzenie bezpiecznego połączenia z drogą – ulicą O. (KDGP.1) i zespolenia pomiędzy rozwijającymi się terenami mieszkaniowymi. Planowana droga przebiega też przez tereny innych działek, nienależących do skarżącego.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.Wyrokowi zarzucono:1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") na skutek braku wskazania pełnej podstawy prawnej i zupełnego braku wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia wyroku Sądu I instancji.2. Naruszenie przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, co skutkuje niezasadnym uznaniem, że ustalenia m.p.z.p. w zakresie nieruchomości skarżącego są zgodne z treścią obowiązującego dla obszaru objętego planem Studium zagospodarowania, i co doprowadziło finalnie do ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP.17 oraz wyznaczenia na terenie oznaczonym symbolem MW.74 "strefy zieleni w terenach zabudowy" chociaż są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to dokumencie działki skarżącego zostały włączone do obszaru oznaczonego symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.3. Obrazę mającą wpływ na wynik sprawy art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (ochrona prawa własności), dalej: "Protokół nr 1", art. 6 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP przez nieuprawnione i w pełni niecelowe ograniczenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy.4. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "P." nie stanowi nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego do celu, jakiemu służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ograniczenia prawa skarżącego do korzystania z nieruchomości należących w tym obszarze do skarżącego.5. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, iż niesporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego nieruchomości skarżącego znajdujące się w Krakowie obszarze "P." nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów udziału w sprawie adwokata.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na jej bezzasadność oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.W uzasadnieniu strona odniosła się zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wskazując że nie znajdują one uzasadnienia.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny zaskarżonej uchwały, z której wynika że: 1) ustalenia planu miejscowego nie naruszają ustaleń Studium; 2) pozostają w zgodzie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności; 3) mieszczą się w granicach udzielonego ustawowo organom gminy władztwa planistycznego, a także 4) do uznania przez Sąd (zdaniem skarżącego kasacyjnie), że niesporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu nie stanowi istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz 5) do wadliwego (zdaniem skarżącego kasacyjnie) uzasadnienia zaskarżonego wyroku.Kontrola zaskarżonego wyroku przeprowadzona w granicach podstaw kasacyjnych doprowadziła do uznania, że kwestionowane ustalenia planu mieszczą się w ramach funkcji przewidzianych dla terenów, na których znajdują się działki skarżącego kasacyjnie. Wprawdzie zostały one przeznaczone jedynie w części pod zabudowę mieszkaniową, odpowiadającą funkcji podstawowej określonej w Studium dla obszarów MW – Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (między innymi z zielenią towarzyszącą zabudowie), tym niemniej pozostałe części nieruchomości skarżącego kasacyjnie mieszczą się w ramach funkcji dopuszczalnej dla tych obszarów, jaką jest między innymi zieleń urządzona w formie parków, skwerów, czy zieleńców. Wypada przy tym podkreślić, że ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową może prowadzić do nadużycia władztwa planistycznego jeżeli nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji trafnie wskazał, że zakwestionowanie ustaleń planu dotyczących przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP.17 oraz wyznaczenia na terenie oznaczonym symbolem MW.74 "strefy zieleni w terenach zabudowy", a także wyznaczenia terenu KDD.16 nie jest możliwe, albowiem w świetle ocennych kategorii ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju uznanie ustaleń planu jedynie za formalnie zgodne ze Studium, lecz w kontekście materialnym podjęte z nadużyciem władztwa planistycznego może nastąpić w sytuacjach, w których okoliczności faktyczne, w tym uwarunkowania przestrzenne (środowiskowe, funkcjonalne, i in.) świadczą ewidentnie o arbitralności rozstrzygnięć organu planistycznego o wprowadzeniu do planu ustaleń zbieżnych z funkcją dopuszczalną, odchodząc tym samym od realizacji funkcji podstawowej. W przeciwnym razie – jak słusznie podkreśla Sąd I instancji – to "sąd a nie rada gminy, wykonywałby władztwo planistyczne." (s. 32 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).Zważywszy na powyższe, należało przyjąć, że wykorzystanie funkcji dopuszczalnej przewidzianej w Studium i włączenie działek [...] i [...] oraz części działki [...] do obszaru zieleni publicznej o symbolu ZP.17 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, znajduje uzasadnienie w naturalnej kontynuacji przeznaczenia przyległych do tych działek terenów zielonych należących do Gminy, wchodzących w skład obszaru ZP. 17.Nie można też kategorycznie stwierdzić, że teren przeznaczony pod drogę dojazdową KDD.16, obejmujący między innymi pozostałą część działki nr [...] oraz działkę nr [...], którego funkcja podstawowa określona w Studium ma polegać na lokalizacji budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium. Konsekwencje przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową sprawiają, że jego fragmenty będą przeznaczone pod drogi dojazdowe do planowanej zabudowy. Brak zaś szczegółowej dyspozycji w tym względzie wynika z kierunkowego charakteru ustaleń Studium, czego wyrazem są ustalenia zawarte w Tomie III "Wytyczne do planów miejscowych" III. 1 Informacja dotycząca zasad i wytycznych dla gospodarowania przestrzenią, gdzie w sekcji III.1.2. pkt 11 przyjęto, że: "Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych." (s. 6), które w dostateczny sposób uzasadniają kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie rozwiązania przyjęte w zaskarżonym planie.Odnosząc się zaś do przeznaczenia działki nr [...] z punktu widzenia ustaleń Studium, to należy zgodzić się ze stanowiskiem Gminy, że wyznaczenie na jej części strefy zieleni w terenie zabudowy nie zmienia minimalnej wartości wskaźnika terenu biologicznie czynnego, który dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW.74 wynosi 50 %. Natomiast przeznaczenie jej południowej części pod teren drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego (KDGP.1) wynika wprost z ustaleń Studium, w którym została ona objęta funkcją KD – Tereny komunikacji.Z przedstawionych powyższej względów nie sposób zgodzić się z zarzutem niezastosowania art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.Także niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 1 Protokołu nr 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, jak również art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. Poza dyskusją bowiem pozostaje to, że ustalenia planu miejscowego, kształtujące wykonywanie prawa własności, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., prowadzą ze swej istoty do ograniczania wykonywania tego prawa, co jednak samo w sobie nie musi prowadzić do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, choć niewątpliwie stanowi naruszenie prawnego interesu właściciela nieruchomości.Przedstawione powyżej oceny kwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie ustaleń zaskarżonego planu nie dają podstaw do uznania, że rozstrzygnięcia planistyczne podjęte w tym zakresie wykraczają poza granice władztwa planistycznego i godzą w prawo własności ponad miarę określoną wymogami proporcjonalności. Ograniczenia w korzystaniu przez skarżącego z przysługującego mu prawa własności do wskazanych powyżej działek, należało uznać za uzasadnione i mieszczące się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Należy podkreślić, że także z tych ustaleń, które przybierają postać tak zwanego wywłaszczenia planistycznego (w przypadku przeznaczenia części nieruchomości pod publicznie dostępne parki oraz drogi), nie można wywodzić naruszenia art. 1 Protokołu nr 1, przepisów Konstytucji RP odnoszących się do ochrony własności, art. 140 k.c. jak i wyżej wskazanych przepisów u.p.z.p. Stanowisko Sądu I instancji w tym względzie wynika z poprawnie przeprowadzonego rachunku aksjologicznego, uwzględniającego interes publiczny i prywatny. Wymienione wyżej przeznaczenia mieszczą się w granicach obowiązującego porządku prawnego, w tym wymogów określonych w u.p.z.p., znajdując w okolicznościach niniejszej sprawy dostateczne usprawiedliwienie, nie wykraczają tym samym poza granice władztwa planistycznego gminy.Odnosząc się jeszcze do wymienionych wyżej zarzutów, wypada jedynie na marginesie wskazać na szczególny brak zasadności twierdzeń o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 7 k.p.a. Wypada zatem wyjaśnić, że w toku sądowej kontroli uchwały w sprawie planu miejscowego nie mogło dojść do naruszenia wskazanego przepisu. Przepisy k.p.a. mają bowiem zastosowanie w postępowaniach objętych kodeksową regulacją, w szczególności w postępowaniach w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianych milcząco. Odnoszą się zatem do procesu stosowania prawa. Natomiast plan miejscowy, przyjmowany w drodze uchwały, jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, a więc aktem stanowienia prawa (aktem prawotwórczym), do którego przepisów k.p.a. (poza uzgodnieniami projektów planu, gdzie ma zastosowanie art. 106 k.p.a., zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p.) nie stosuje się.Nie sposób też znaleźć w niniejszej sprawie uzasadnienia dla ujęcia w ocenianym zarzucie kasacyjnym art. 233 k.c., normującego uprawnienia użytkownika wieczystego, w sytuacji w której skarżący kasacyjnie powołuje się na tytuł własności do wymienionych wyżej działek.Nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, który zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 u.p.z.p., polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że niesporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu nie stanowi istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.Otóż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podnoszono kwestii braku prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Natomiast Sąd wyraził stanowisko, aprobowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, co do charakteru tejże prognozy, podkreślając że pełni ona jedynie funkcję informacyjną i nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania, o które występować może podmiot uprawniony w trybie art. 36 u.p.z.p.Niezależnie od powyższego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, prognoza skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego planu została sporządzona i jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy (pod linkiem [...]).Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. na skutek braku wskazania pełnej podstawy prawnej i zupełnego braku wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia wyroku Sądu I instancji.Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych. W tym zaś przypadku kwestiami przesądzającymi o treści rozstrzygnięcia, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia, była pozytywna weryfikacja kwestionowanych ustaleń planu (podjętych w granicach władztwa planistycznego gminy), zarówno pod kątem ich zgodności z ustaleniami Studium, jak również z zasadą proporcjonalności. Z tych też względów Sąd stwierdził, że nie zachodzą podstawy, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a..