Wyrok - I OSK 763/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Wywłaszczanie nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022r., sygn. akt IV SA/Wa 1354/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnOddalono skargę kasacyjną. Wywłaszczanie nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022r., sygn. akt IV SA/Wa 1354/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dn
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
spadek
Role w sprawie
wnioskodawca
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Miernik
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1354/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr DO.7.7613.226.2019.EK w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej też Minister, decyzja Ministra z 2021 r.) uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 29 sierpnia 2017 r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 19 stycznia 1973 nr GP-T/III/1/259/72 orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z nieruchomości o całkowitej powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako współwłasność [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 29 sierpnia 2017 r. została skierowana do osoby zmarłej – [...], co oznacza, że obciążona jest wadą obligującą organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Po dokonaniu wskazanej oceny Minister uznał, iż decyzja wywłaszczeniowa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 19 stycznia 1973 r. (dalej też decyzja, orzeczenie z 1973 r., decyzja Prezydium z 1973 r.) nie ma wady skutkującej koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa, w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie naruszała w sposób rażący przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej: ustawa z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawa z 1958 r.), w tym w szczególności art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6, art. 21, bowiem wnioskodawcą wywłaszczenia była [...] jako podmiot uprawniony. Wywłaszczenie było dopuszczalne, gdyż nieruchomość była niezbędna do realizacji celu użyteczności publicznej, czyli budowy ul. [...] w [...]. Cel wywłaszczenia był zgodny z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni w dniu 6 stycznia 1972 r. o lokalizacji szczegółowej, nadto zgodnie z treścią wniosku wywłaszczeniowego [...] z 11 listopada 1972 r. - inwestycja ujęta była w planie inwestycyjnym, co w ocenie Ministra potwierdza, że zamierzenie to zostało uwzględnione w zatwierdzonym planie gospodarczym. Ponadto, zdaniem odszkodowanie zostało prawidłowo ustalone zgodnie z art. 8 ust. 7 w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. jedynie za powierzchnię powyżej 25% obszaru nieruchomości. Decyzja z 19 stycznia 1973 r, zawierała wszystkie wymagane przez art. 22 ustawy z 1958 r. elementy, tym samym nie można uznać za zasadną argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż jej uzasadnienie jest niewystarczające.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...].Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie uznał, że orzeczenie z 1973 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 2 ustawy z 1958 r. a zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Sąd podkreślił, że spadkobiercy wobec zaniedbania swojego obowiązku zawiadomienia o zmianie współwłaścicieli nieruchomości godzili się z tym, że organ może ukształtować prawa i obowiązki osoby zmarłej zamiast spadkobierców tej osoby - aktualnych współwłaścicieli. Pomimo skierowania decyzji do osoby nieżyjącej, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto nie można uznać za rażąco naruszające prawa naruszenia przepisów art. 28 ust.1 i 7,14,21 i art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 23 ustawy z 1958 r. polegające na braku doręczenia orzeczenia z 1973 r. wszystkim właścicielom nieruchomości i wskazania w orzeczeniu wszystkich właścicieli tej nieruchomości. Organy prawidłowo ustaliły, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa ulicy [...] w [...], a wskazany wyżej cel wywłaszczenia niewątpliwie mieścił się w pojęciu użyteczności publicznej. Sąd uznał uzasadnienie zawarte w treści orzeczenia z 1973 r. za lakoniczne, jednak z uwagi na wskazanie na jaki cel jest wywłaszczona nieruchomość - nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto, lakoniczność uzasadnienia orzeczenia o wywłaszczeniu, nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy. Sąd podkreślił również, że w rozprawie nie brały udziału współwłaścicielki wywłaszczonej części nieruchomości, a zatem nieodczytanie sporządzonej opinii nie można uznać za rażąco naruszające prawo. Uznał, że nieobecność biegłych na rozprawie i nieodczytanie opinii rzeczoznawców stanowiła niewątpliwie naruszenie art. 20 i 21 ustawy, choć naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Wskazał także, że nieprzyznanie 25% odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wynikało wprost z art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r.Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa (obecnie art. 10 § 1 kpa), art. 25 kpa (obecnie art. 28 kpa) w zw. z art. 8 kc poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 19 lutego 1973 r., skierowana do osoby zmarłej nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 1 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej: ustawa z 1958 r.) poprzez przyjęcie w szczególności, że pomimo niepowołania przez organ biegłych, niewysłuchaniu biegłych na rozprawie decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 19 lutego 1973 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;3. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie, spowodowanie niedostrzeżeniem rażących oraz mających wpływ na treść wyroku wad procesowych postępowania administracyjnego.II. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:1. art. 2, 7 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konstytucji RP, w tym poprzez działanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz poza granicami prawa.Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Gdyni dochodząc jej oddalenia.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1– 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).Powyższe wymaga uwypuklenia bowiem przedmiotem zrealizowanego (przeprowadzonego) postępowania nadzorczego przez organy, następnie kontrolowanego przez Sąd I instancji, była decyzja Prezydium z dnia 19 stycznia 1973r. wydana na podstawie zwłaszcza właściwych norm (przepisów) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie wszystkich skarg kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.Zaznaczyć należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22).W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny).Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20).Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie w pełni odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.W zarzucie oznaczonym jako "1a)", wskazuje się na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 k.p.a. w związku z konkretnie przywoływanymi odpowiednimi przepisami prawa (k.p.a., p.p.s.a., k.c.) w środku odwoławczym, niemniej jednak zabrakło tutaj wskazania (przywołania, powiązania) jako naruszonych w tym zakresie jakichkolwiek norm (przepisów) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W realiach sprawy zarzutowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 k.p.a. winno towarzyszyć również obligatoryjne, dokładne wskazanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r., które według skargi kasacyjnej, rażąco naruszała kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Prezydium z 1973 r., a tym samym zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego.Wadliwie został również zredagowany, co także nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do niego, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten (art. 151 p.p.s.a.) ma charakter wynikowy. Aby zarzut naruszenia przepisu wynikowego był skuteczny, wymaga on powiązania z innym przepisem naruszonym przez sąd. Zaskarżając skargą kasacyjną wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a., należy zarzucić zaskarżonemu wyrokowi nie tylko naruszenie tego przepisu, ale także przepisów, których naruszenia w toku postępowania administracyjnego nie dopatrzył się Sąd pierwszej instancji. Takim przepisem nie może być jednak samodzielnie powoływany art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pomijając fakt, że jest to przepis materialny, a nie przepis postępowania). Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym wypadku podstawą stwierdzenia nieważności decyzji miałoby być – zdaniem środka zaskarżania – rażące naruszenie prawa. Skoro tak, to należało także wskazać przepis (lub przepisy), który został rażąco naruszony, a także wykazać, na czym to rażące naruszenie polegało. Tego w skardze kasacyjnej zabrakło (por. np. wyrok NSA z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21)W ramach naruszenia prawa materialnego ulokowany jest nieprecyzyjny zarzut naruszenia art. 8 Konstytucji RP, w związku z odpowiednimi normami Konstytucji RP, który obejmuje dwa ustępy (ust.) o różnej treści jurydycznej, a środek odwoławczy nie wskazuje, które konkretnie z tych jednostek redakcyjnych uznaje za naruszone i nie uzasadnia dostatecznie jaki to ma wpływ na wynik sprawy. Analogiczne nieprawidłowości dotyczą sformułowanego zarzutu naruszenia art. 8 k.c. w ramach naruszenia przepisów postępowania (oznaczony jako "1a)").Powyższe liczne niedociągnięcia w określonych częściach środka zaskarżania uniemożliwiają należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tak zbudowane zarzuty kasacyjne nie wypełniają w pełni wymogów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.).W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1669/21). Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (zob. postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6–7, poz. 96, s. 112–115; wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego i należytym uzasadnieniem. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odpowiednio odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21. Por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).Nie wskazano też, co należy zupełnie marginalnie odnotować, wszystkich wymaganych publikatorów (organów urzędowych) aktów normatywnych, tj. roku wydania, numeru i pozycji Dziennika Ustaw, w jakich zawarte są normy (przepisy) prawa uznane przez skargę kasacyjną jako naruszone przez wyrok Sądu I instancji (zob. odpowiednio: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6–7, poz. 96, s. 112–115; wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; 10 maja 2011r., II OSK 2520/10). Ma to niebagatelne znaczenie również w okolicznościach sprawy dotyczącej kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Prezydium z 1973 r., gdzie zarzuty kasacyjne dotyczą norm (przepisów) prawa ulokowanych w aktach normatywnych, które już częściowo nie obowiązują, były niejednokrotnie zmieniane czy oficjalnie (urzędowo) ujednolicane lub modyfikowano (zmieniano) wewnętrzną systematykę jednostek redakcyjnych umieszczonych w tych aktach normatywnych. Przygotowując środek odwoławczy odstąpiono od wypełnienia tych elementarnych powinności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 860).Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wskazywano wyżej, nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.Przedmiot sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził rażącego naruszenia prawa i jednocześnie oddalił skargę na decyzję Ministra z 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z 1973 r., w której orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w Gdyni (...).Istotą sporu, który w realiach sprawy umocowany jest rozpoznać Sąd odwoławczy, związku z prawidłowo uformowanymi zarzutami kasacyjnymi, jest natomiast to, czy niepowołanie przez organ biegłych, nie wysłuchanie biegłych na rozprawie administracyjnej przed wydaniem tej decyzji przez Prezydium w 1973 r. – jest rażącym naruszeniem prawa.Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.Należy też przypomnieć, co istotne, dla rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, że – nadzwyczajne – postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 148–158). W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022r. sygn. akt II OSK 1149/19; 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14).Jednocześnie w ramach realizowanej przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy za judykaturą uwypuklić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 699/22).Z uwagi na wspomnianą już wyżej, wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie jak decyzja Prezydium z 1973 r. – co już wyżej podkreślano – objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności. Co więcej, realizacja tego ciężaru nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności: niepewnych, wątpliwych czy też spornych. Rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (zob. wyroki NSA z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1395/19, 1 czerwca 2022r., sygn. akt II OSK 1149/19, 19 stycznia 2024 r. sygn. akt. I OSK 1828/22 i przywoływane tam orzecznictwo).W ramach sprawowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej Sąd odwoławczy podziela ustalenie zaskarżonego wyroku, że nie ulega wątpliwości, że biegli nie zostali powołani przez właściwy organ w trakcie trwania postępowania, jednak mieli konieczne uprawnienia dla bycia biegłymi z dziedziny – odpowiednio - wyceny nieruchomości. W piśmiennictwie przedmiotu wskazuje się, że inwestor po uzyskaniu decyzji lokalizacyjnej, obowiązany był zwrócić się w myśl art. 6 ustawy z 1958 r. do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie jej za cenę określoną według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej przez biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej (por. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Warszawa 1975, s. 49–69). W celu wydania opinii szacunkowej inwestor wnioskował do prezydium wojewódzkiej rady narodowej o wskazanie biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z listy. Zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Dlatego opinia szacunkowa biegłych sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania była również przydatna w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie zostało później wszczęte, gdy nie doszło do ugodowego nabycia nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia: 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4393/18; 21 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4295/18 (por. K. Sobczak, Wywłaszczenie jako instrument gospodarki planowej rad narodowych, Toruń 1962, s. 60–66).To stanowisko podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Należy bowiem mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegała na tym, że w tym okresie funkcjonowania państwa i prawa PRL nie istniał przecież wolny rynek obrotu nieruchomościami znamienny do społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji), a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach" ("stawkach /cenach/ urzędowych"). Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu obliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi (gruntu) przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyroki NSA z dnia: 9 października 2014 r., I OSK 800/13; 10 lipca 2012 r., I OSK 1274/11; 1 czerwca 2016r., I OSK 2084/14). W związku z tym brak biegłego na rozprawie, przy braku możliwości zmiany dokonanej przez niego wyceny, nie miał wpływu na wysokość ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania. Brak ten stanowił zatem naruszenie art. 1 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednak naruszenie to nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej związany z powołaniem biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Okoliczność, że biegły nie został powołany na potrzeby ustalenia odszkodowania w ramach tego konkretnego postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi okoliczności mogącej skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 2168/16 i powoływane tam orzecznictwo. Por. W. Ramus, Nowe uregulowanie spraw wywłaszczeniowych, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1958, nr 1, s. 15–19).Tym samym, zrealizowana przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia przepisów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.) w związku z konkretnymi przepisami prawa wskazywanymi przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie zostały też naruszone normy Konstytucji RP. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli w następstwie wniesienia skargi na ostateczną decyzję Ministra z 2021 r. przedmiocie w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z 1973 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23).Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione i zasadnie został zastosowany art. 151 p.p.s.a.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a..