Wyrok - II OSK 1644/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Dnia 24 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 227/25 w sprawie ze skargi M. Ł. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dniOddalono skargę kasacyjną. Dnia 24 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 227/25 w sprawie ze skargi M. Ł. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dni
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Kwota główna
200 zł · kwota roszczenia z pożyczki
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
powaga rzeczy osądzonej
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Leszek Kiermaszek
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
1. Wyrokiem z 28 marca 2025 r., VII SA/Wa 227/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M.Ł. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister, MKiDN) z 5 grudnia 2024 r. znak: DOZ-APN.650.535.2022.WK, w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, M.Ł. (wnioskodawca lub skarżąca), reprezentowana przez ojca – D.Ł., wnioskiem z 24 października 2022 r., zwróciła się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (DWKZ) o wydanie zaświadczenia, że "w okresie od 26 lutego 1980 r. do dnia 24.10.2022 r. nie wydano: natychmiast wykonalnej, ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej wpisującej do rejestru zabytków obiekt S. - miasto".2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 227/25 kolejno wskazano, że DWKZ postanowieniem z 31 października 2022 r. Nr 629/2022, odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia.W uzasadnieniu swego postanowienia organ I instancji wskazał, że żądanie wnioskodawcy nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ w posiadaniu tego organu znajduje się decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) w Jeleniej Górze z 26 lutego 1980 r. nr rejestru [...], wpisująca do rejestru zabytków S. - miasto. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, w jej treści figuruje klauzula, że jest ona ostateczna i natychmiast wykonalna. Tymczasem odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie może mieć miejsce, kiedy właściwy organ stwierdza, że wydanie zaświadczenia mogłoby prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji.2.3. Następnie w wyroku VII SA/Wa 227/25 wskazano, że zażalenie na ww. postanowienie w terminie wniosła M.Ł., a Minister wskazanym na wstępie postanowieniem z 5 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572, K.p.a.) i podzielił stanowisko organu I instancji, że słusznie DWKZ odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Przywołano w postanowieniu II instancji reguły wydawania zaświadczeń, a także podejmowania rozstrzygnięć o odmowie wydania zaświadczenia. Odnosząc się do ocen odnośnie prawidłowości decyzji z 26 lutego 1980 r. Minister wskazał, że w postępowaniu zażaleniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie w tym aspekcie ocen prawnych.3.1. Skargę do WSA w Warszawie na ww. postanowienie Ministra wniosła M.Ł., żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojej skargi podała argumenty na jej poparcie.3.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.4.1. WSA w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające polegało na analizie treści jednostronicowej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Jeleniej Górze z 26 lutego 1980 r. nr rejestru [...], z której wprost i jednoznacznie wynika, iż na jej podstawie do rejestru zabytków została wpisana "S. - miasto". Z treści tej decyzji ponad wszelką wątpliwość wynika także, że decyzja ta jest ostateczna i natychmiast wykonalna. Podano również, kto tę decyzję otrzymuje. Tym samym, zdaniem tegoż sądu, rację miały organy, że w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia nie było możliwe wydanie zaświadczenia, że "w okresie od 26 lutego 1980 r. do dnia 24.10.2022 r. nie wydano: natychmiast wykonalnej, ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej wpisującej do rejestru zabytków obiekt S. - miasto", jeżeli co innego wynika z treści tej decyzji, która jest w posiadaniu nie tylko organów, ale także samej skarżącej (kopia tej decyzji została dołączona do skargi).5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zastępowana przez swojego ojca – D.Ł., sędziego w stanie spoczynku, zaskarżając to orzeczenie w całości.5.2. Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9, art. 16 § 1, art. 24 § 1 pkt 1, § 3 i § 4, art. 77 § 4, art. 80, art. 217 § 1, art. 218 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 170 i 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny tekst jednolity w/w ustawy, prawidłowo należało powołać Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa – uwaga Sądu) i art. 231 § 2, art. 235, art. 238, art. 271 § 3, art. 272, art. 273, art. 286 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeksu karnego (w skardze kasacyjnej powołano Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze sprostowaniem i zmianami z 1997 r., dalej K.k. – uwaga Sądu) poprzez bezzasadne przyjęcie, że:- z zawierającego nieprawdę pouczenia z 26 lutego 1980 r. zamieszczonego w decyzji WKZ w Jeleniej Górze z 26 lutego 1980 r. wynika, że decyzja jest ostateczna i natychmiast wykonalna i zapis ten może być podstawą odmowy wydania zaświadczenia, że w okresie od 26 lutego 1980 r. do dnia 24.10.2022 r. nie wydano: natychmiast wykonalnej, ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej wpisującej do rejestru zabytków obiekt S. - miasto,- B.Ż. i D.G. nie podlegają wyłączeniu od udziału w rozpoznaniu wniosku skarżącej.5.3. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych postanowień oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od DWKZ na rzecz skarżącej kwoty 200 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów w postaci opłat od złożonych skarg, jednocześnie oświadczając, że zrzeka się rozprawy.5.4. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organy obu instancji od blisko 50 lat podają nieprawdę, że decyzja z 26 lutego 1980 r. dotycząca obiektu S. - miasto, jak i też ok. 20 innych decyzji obszarowych na terenie dawnego województwa jeleniogórskiego są ostateczne i natychmiast wykonalne. Skarżąca kwestionuje prawidłowość stanowiska DWKZ, wedle którego decyzja powyższa ma być prawidłową, skoro przedmiot prawa o takiej nazwie nie istnieje. Doprowadziło to do wydania szeregu postanowień wyjaśniających przez DWKZ. Odnośnie S. postanowienie wyjaśniające zostało uchylone, a co przeczyć ma ocenie WSA w Warszawie. Z naruszeniem art. 7, 218 § 1 i 2 K.p.a. ustalił sąd pierwszej instancji, że postępowanie wyjaśniające może być ograniczone do analizy treści w/w decyzji z 26 lutego 1980 r., gdyż dokument ten nie przedstawia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego oraz nie przedstawia stanu wiedzy organów w zakresie objętym żądaniem strony. Analizowany dokument decyzji to tylko kopia odpisu decyzji przesłanej do Urzędu Miejskiego S. Decyzja wpisująca zabytek jest zaskarżalną i nie może być ostateczna od dnia jej wydania, jest to oczywiste i powinno być zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a. i art. 106 § 4 Ppsa wzięte pod uwagę przez organy i sąd administracyjny. Po 1983 r. decyzje o wpisie obszarowym ochrony zabytku były już wydawane na prawidłowym druku. Budzi wątpliwość w podawaniu sądowi i stronom nieprawdy, co potwierdzać ma treść prawomocnego wyroku IV SAB/Wr 132/23 zobowiązującego DWKZ do załatwienia wniosku o podanie daty ostateczności decyzji z 26 lutego 1980 r. D.G. (będący Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – uwaga Sądu) zostać miał uznany w dniu 18 marca 2024 r. za sprawcę czynu zabronionego w postaci podawania nieprawdy. Organy obu instancji od wielu lat podawać mają nieprawdę, że decyzja z 26 lutego 1980 r., jak i inne decyzje obszarowe dawnego województwa jeleniogórskiego są ostateczne i natychmiast wykonalne.Skarżąca kasacyjnie podnosi bezczynność DWKZ i Generalnego Konserwatora Zabytków, kwestionuje fałszywe zawiadomienia o popełnieniu przestępstw i wykroczeń. Niezależnie od treści decyzji z 26 lutego 1980 r. decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna, co nakazywać ma uwzględnienie skargi strony.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko- radcowskim (art. 175 § 1-3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonego orzeczenia.Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, powołano się w niej na obie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, ale wbrew wymogom, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna, nie zróżnicowano podstaw kasacyjnych odrębnie jako naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, względnie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej wszystkie przepisy, którym miałby uchybić sąd pierwszej instancji, wymienił łącznie, nie różnicując ich, czy należy je traktować jako mieszczące się w jednej czy drugiej podstawie kasacyjnej. Po drugie, takie potraktowanie elementów podstaw kasacyjnych nie określa, na czym miałoby polegać zarzucane naruszenie prawa materialnego, względnie naruszenie przepisów postępowania. Niemniej wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu nakazującym jej odrzucenie.Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.6.2. Kontroli sądu pierwszej instancji podlegało postanowienie Ministra utrzymujące w mocy postanowienie DWKZ odmawiające wydania zaświadczenia mającego potwierdzać, że "w okresie od 26 lutego 1980 r. do dnia 24.10.2022 r. nie wydano: natychmiast wykonalnej, ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej wpisującej do rejestru zabytków obiekt S. - miasto". Skarżąca kasacyjnie ubiegała się o wydanie zaświadczenia, które miało posiadać wskazaną w źródłowym żądaniu strony treść. Organy uznając, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja WKZ w Jeleniej Górze datowana na 26 lutego 1980 r. i zawierająca adnotację, że ta decyzja jest ostateczna i natychmiast wykonalna, przyjęły niedopuszczalność wydania żądanego zaświadczenia, co skutkowało odmową jego wydania, a sąd pierwszej instancji oddalając skargę taką odmowę uznał za zgodną z prawem.6.3. Chybione było – w ramach podstaw kasacyjnych – podnoszenie zarzutów naruszenia szeregu przepisów K.k. O ile skarżąca kasacyjnie ma dostateczne przekonanie popełnienia przestępstwa – a wskazanie na oznaczone przepisy dowodzić ma, że chodzi o przestępstwa ścigane z urzędu – może tę okoliczność zgłosić właściwym organom sciągania przestępstw. Sąd administracyjny nie jest władny rozpoznawać spraw karnych.6.4. W skardze kasacyjnej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie uzasadniono zarzutu naruszenia art. 170 Ppsa. Brak jest jednoznacznego wskazania, którego to prawomocnego wyroku zawierającego oznaczone stanowisko, korzystające z powagi rzeczy osądzonej, miałby naruszyć i nie uwzględnić go sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej przywołano tylko jeden prawomocny wyrok, a to wyrok WSA we Wrocławiu z 17 sierpnia 2023 r., IV SAB/Wr 132/23. Jak wynika z powszechnie dostępnej bazy orzeczeń CBOSA,nsa.gov.pl, w/w wyrokiem ze skargi na bezczynność zobowiązano DWKZ do udostępnienia informacji publicznej odnośnie daty uprawomocnienia się decyzji WKZ w Jeleniej Górze z 26 lutego 1980 r., nr rejestru zabytków [...] w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się tegoż wyroku, jednocześnie nie uznano, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot sprawy rozstrzygniętej w/w wyrokiem IV SAB/Wr 132/23 nie pokrywa się z przedmiotem żądania strony odnośnie wydania stosownego zaświadczenia, przeto nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 170 Ppsa, jeżeli rozumieć, że powołując ten przepis, skarżąca kasacyjnie wiąże go z w/w wyrokiem WSA we Wrocławiu.6.5. Zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. wyłuszczonych w skardze kasacyjnej nie mogą być adresowane wobec sądu administracyjnego, skoro tych przepisów sąd pierwszej instancji nie stosował, zarzuty te rozumieć należy jako wskazanie przepisów dopełnienia. Innymi słowy skarżąca kasacyjnie zarzuca wadliwe działanie sądu pierwszej instancji, który oddalając skargę po myśli art. 151 Ppsa, nie dostrzec miał naruszenia przytoczonych w podstawie kasacyjnej oznaczonych przepisów K.p.a. Sąd Naczelny tak rozumianej podstawy kasacyjnej nie uznaje za usprawiedliwioną.Reguły wydawania zaświadczeń unormowano w przepisach Działu VII K.p.a., wedle jego art. 217 § 1 "Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie", z kolei § 2 normuje, iż "Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego". Przywołany w skardze kasacyjnej Art. 218 K.p.a. określa, że: "W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" (§ 1); "Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające" (§ 2). DWKZ odmawiając wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę powołał się na art. 219 K.p.a., wedle którego "Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Przyczyną odmowy wydania tegoż zaświadczenia była okoliczność, wedle której organ I instancji był w posiadaniu decyzji, której treść wykluczała możliwość wydania pożądanego zaświadczenia. Stanowisko to zaakceptował organ II instancji, a sąd a quo ocenił takiego działanie jako zgodne z prawem. Stanowisko sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.6.6. W skardze kasacyjnej nie uzasadniono zarzutu naruszenia art. 7b K.p.a., nie wskazując jakiego to współdziałania organów przy rozpoznawania żądania strony odnośnie do wydania zaświadczenia miałoby zabraknąć. Nie wskazano także, z jakiego powodu postępowanie organów miało uchybiać obowiązkowi jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Także w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono na czym miałoby polegać naruszenie przez organy zasady udzielania stronom niezbędnych informacji w toku postępowania (art. 9 K.p.a.). Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 7 i 80 K.p.a., całe postępowanie wyjaśniające w ramach przedmiotowej sprawy o wydanie zaświadczenia – jak trafnie zauważył to sąd pierwszej instancji – sprowadzało się do analizy decyzji WKZ w Jeleniej Górze z 26 lutego 1980 r., a skoro z jej treści wynikał wniosek przeciwny do oczekiwanej treści wnioskowanego zaświadczenia, sprawa ta musiała zakończyć się odmową wydania zaświadczenia żądanej treści. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 77 § 4 K.p.a., to skarżąca kasacyjnie mylnie utożsamia fakty notoryjne z treścią przepisu prawnego. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie art. 16 § 1 K.p.a., z którego wynika zasada względnej trwałości decyzji ostatecznej. Nie sprecyzowano ponadto, z jakich powodów miałoby zachodzić obligatoryjne wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu z przyczyny ujętej w art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a., a zarazem miałaby zachodzić odrębna podstawa wyłączenia z art. 24 § 3 K.p.a., nie sprecyzowano przy tym którego z pracowników organu (I lub II instancji) zarzut ten dotyczy.6.7. Z tych wszystkich powodów nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa, skoro bowiem sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, które nakazywało mu skargę uwzględnić, oddalił ją poprawnie stosując w/w przepis.6.8. Odrębnym zagadnieniem jest kwestia ewentualnej wadliwości decyzji WKZ w Jeleniej Górze z 26 lutego 1980 r., którą – jak to wskazuje skarżąca kasacyjna – jest ona dotknięta, a czego tu nie przesądzono. Słusznie sąd a quo wskazał w motywach swego wyroku, że o tej kwestii w przedmiotowej sprawie i w trybie postępowania zaświadczeniowego nie można było orzekać.7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa..