Wyrok - VIII SA/Wa 395/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli sądoOddalono skargę. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli sądo
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Leszek Kobylski
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", organ) z dnia 20 lutego 2025 r. znak [...], na podstawie której ww. organ, działając na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy O. (dalej: strona, skarżący) orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 września 2023 r. nr [...] (znak: [...]).Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Decyzją z 15 września 2023 r. nr [...] [...] WINB nałożył na Wójta Gminy O. obowiązek usunięcia w terminie do 30 września 2024 r. nieprawidłowości odnoszących się do nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu, zlokalizowanego nad linią kolejową nr [...], relacji T. M. – R., w jej km. [...] i w miejscowości C. w gminie O., łączącego nieurządzoną drogę gminną usytuowaną na działce oznaczonej nr [...] z obrębu [...] C. W. w jednostce ewidencyjnej [...] O., z również nieurządzoną drogą usytuowaną na działce o nr [...] z obrębu [...] C. W. w jednostce ewidencyjnej [...] 2 O., biegnącą po terenie kolejowym wzdłuż położonych prostopadle do linii kolejowej działek rolnych (teren kolejowy zamknięty), poprzez:zamontowanie osłon przeciwporażeniowych,2. uciąglenie (uzupełnienie) brakujących balustrad oraz remont istniejących balustrad i stóp balustradowych,3. usunięcie korozji betonu gzymsów, ubytków i odspojeń otuliny betonowej na powierzchni pomostu, belek i oczepów,4. usunięcie korozji betonu, ubytków i odspojeń otuliny betonowej podpór i przyczółków,uszynienie stalowych elementów wiaduktu,6. naprawę uszkodzonych izolacji przeciwwilgociowych oraz dylatacji poprzecznych i łożysk na konstrukcji nośnej,remont nawierzchni drogi zlokalizowanej na wiadukcie.Jednocześnie ww. decyzją zakazano użytkowania obiektu do czasu realizacji robót budowlanych wynikających z pkt. 1 i 2, a do czasu wykonania tych robót budowlanych nakazano trwałe zabezpieczenie obiektu budowlanego przed dostępem osób trzecich.Pismem z 5 grudnia 2024 r. Wójt Gminy O. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...]WINB z 15 września 2023 r. zarzucając, że decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Wskazał, że błędnie uznano, że znajdująca się na wiadukcie droga jest drogą gminną i w związku z tym Wójt Gminy O. jako zarządca tej drogi zobowiązany jest do usunięcia nieodpowiedniego sianu technicznego wiaduktu. Skarżący podniósł, że wiadukt znajduje się w ciągu dróg wewnętrznych, stanowiących własność prywatną. W związku z tym nie mógł znaleźć zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis dotyczy gminnych dróg wraz z ich elementami, nie zaś dróg wewnętrznych. Skarżący zarzucił, że decyzja dotknięta jest wadami z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.GINB, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z 20 lutego 2025r. przedstawił następujące stanowisko i argumentację:Wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania zakończonego badaną decyzją był wiadukt zlokalizowany w km [...] linii kolejowej nr [...], relacji T. M. – R., w miejscowości C., w Gminie O.. Wiadukt położony jest na działce nr [...] obręb [...] C. W., w jednostce ewidencyjnej [...] O. (nr identyfikacyjny: [...]). Działka ta jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym PKP S.A., która to spółka przekazała PKP PLK S.A. nieruchomość do korzystania.Organ przypomniał, iż materialnoprawną podstawę badanej decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: P.b.), przytaczając ich treść. Wskazał, iż stan faktyczny w sprawie, co do zasady, nie jest kwestionowany przez skarżącego i nie budzi też wątpliwości GINB. Zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności protokoły z kontroli WINB z 20 października 2020r. i 17 marca 2023r. oraz dokumentacja fotograficzna, potwierdza nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego wiaduktu. Kwestią sporną jest określenie adresata obowiązku wykonania czynności wynikających z nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu.Dalej wskazał, iż stosownie do art. 61 P.b. obowiązki wymienione w art. 66 ust. 1 P.b. mogą być nałożone przez organ nadzoru budowlanego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. [...]WINB stwierdził, że adresatem decyzji powinien być Wójt Gminy O. jako zarządca drogi, w skład której wchodzi wiadukt. Ustalił, że przebiegająca przez wiadukt droga w pewnej odległości łączy z drogą publiczną, co oznacza, że droga na wiadukcie wraz z dojazdami etanowi drogę publiczną. Wskazał, że droga ta zapewnia dojazd do działek rolnych położonych za linią kolejową, wobec za utrzymanie wiaduktu znajdującego się w ciągu drogi publicznej, zgodnie z art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, odpowiada gmina.W ocenie GINB decyzja [...]WINB z 15 września 2023 r nie jest dotknięta wadą nieważności. Organ wyjaśnił, iż przedmiotowy wiadukt jest usytuowany na obszarze kolejowym, o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 602 ze zm., dalej jako: u.t.k. lub ustawa o transporcie kolejowym).Stosownie do art. 15 ust. 4a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2022 r., poz. 2542, dalej jako: u.k.r.p. "PKP"): liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową określoną w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami, zarządza PKP PLK S.A. Zgodnie z art. 15 ust. 4b u.k.r.p. "PKP", wyłączenie, o którym mowa w ust. 4a, nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych.Dalej GINB wskazał, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że przedmiotowy wiadukt nie jest budowlą przeznaczoną do obsługi przewozu osób i rzeczy, natomiast zlokalizowany jest na gruntach wchodzących w skład linii kolejowej. Wiadukt, zlokalizowany jest nad linią kolejową nr [...], relacji T. M. – R., lecz nie jest elementem infrastruktury kolejowej i nie jest obiektem inżynieryjnym, o którym mowa w pkt 4 załącznika nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym, ponieważ nie tworzy części linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, a także nie jest przeznaczony do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania (rozdział 9 rozporządzenia z 10 września 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie; Dz. U. Nr 151, poz. 987 ze zm.).Organ wskazał na treść art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645, dalej jako u.d.p.), zgodnie z którym do zarządów kolei należy m.in.: konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi.Zwrócił uwagę, że pojęcie konserwacji nie doczekało się dotychczas definicji ustawowej, a jego rozumienia należy dokonać poprzez odwołanie się do definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Dalej podniósł, iż celem konserwacji jest zabezpieczenie dotychczasowego stanu przedmiotu przed utratą jego cech i właściwości aby nie dopuścić do jego degradacji. Natomiast remont to działanie obliczone na odtworzenie części lub całości przedmiotu do jego stanu pierwotnego, bowiem utracił on swoje dotychczasowe właściwości. Warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu jest dążenie do odtworzenia stanu pierwotnego - czyli odtworzenia czegoś, co kiedyś było, ale czego nie ma w chwili rozpoczęcia remontu (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2317/21).GINB stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zakres nałożonych robót budowlanych wykracza poza pojęcie "konserwacji", bowiem do wykonania jest szerszy zakres prac remontowych. Zakres nakazanych w analizowanym przypadku robót budowlanych polegających m in. na usunięciu ubytków i odspojeń otuliny betonowej podpór i przyczółków - stosownie do definicji remontu - spowoduje odtworzenie stanu pierwotnego, nie zaś wykonanie bieżącej konserwacji, do której można zaliczyć np. malowanie, oczyszczanie czy smarowanie czyli prace wykonywane na bieżąco w węższym zakresie, niż roboty budowlane określone jako remont.Odwołując się do orzecznictwa sądowego, organ zauważył, iż do drogowych obiektów inżynierskich zalicza się most, wiadukt, tunel, przepust i konstrukcję oporową. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem NSA zaprezentowanym w wyroku z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 498/18 "wiadukt" jako obiekt mostowy (pkt 13 art. 4 ustawy o drogach publicznych) jest drogowym obiektem inżynierskim (pkt 12), wobec czego stanowi część drogi (pkt 2). Jak wskazano w wyroku NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 781/21, wiadukt drogowy usytuowany nad linią kolejową nie jest obiektem niezbędnym do realizacji zadań wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, jest natomiast obiektem budowlanym umożliwiającym prowadzenie po nim drogi (por. także wyrok NSA z 22 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1285/12).Zauważył, iż w orzecznictwie podkreśla się, że droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając z tego obiektu odcinek drogi biegnący przez obiekt (most, wiadukt, kładkę) nawet wówczas kiedy właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym wiadukt jest zlokalizowany, jest inny podmiot niż ten, który zarządza drogą.GINB stwierdził, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez [...]WINB decyzji z 15 września 2023 r. był obiekt inżynierski, będący elementem drogi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Omawiany wiadukt drogowy nie jest wiaduktem kolejowym, stanowiącym element drogi kolejowej w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym. Jak ustalił w toku postępowania organ wojewódzki, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, przedmiotowy wiadukt wraz z prowadzącą do niego drogą służy wyłącznie obsłudze okolicznych mieszkańców tj. zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców, związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi, a za jego utrzymanie nie jest ustawowo odpowiedzialny inny podmiot. Droga prowadząca przez wiadukt umożliwia dojazd do działek rolnych położonych za linią kolejowa. W trakcie prowadzonego przez organ wojewódzki postępowania administracyjnego nie stwierdzono aby obiekt ten pełnił inną funkcję. W szczególności zaś nie ustalono aby wiadukt ten był obiektem niezbędnym do realizacji zadań wynikających z ustawy o transporcie kolejowym. Wiadukt ten nie ma żadnego powiązania z jakimkolwiek obiektem kolejowym, nie jest związany z funkcjonującą linią kolejową, nie służy do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania tym ruchem. Służy on do przeprawy drogowej nad linią kolejową.W związku z powyższym, zdaniem GINB, nałożenie obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu drogowego na Wójta Gminy O., odpowiedzialnego za jego utrzymanie w ramach zadań własnych, nie stanowiło naruszenia prawa. Znajdująca się na wiadukcie droga ma połączenie z drogami publicznymi gminnymi, chociaż nie jest to połączenie bezpośrednie.Organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie organ wojewódzki wyszedł z założenia, że skoro droga biegnąca po wiadukcie łączy się w pewnej odległości z drogą publiczną, to wiadukt stanowi część tej właśnie drogi publicznej, a jego zarządcą jest zarządca tej drogi, a nie zarządca terenu, na którym znajduje się odcinek drogi wewnętrznej usytuowanej na terenie kolejowym. Powołał się na orzecznictwie sądowo-administracyjne, w którym akceptowane jest takie stanowisko tj. wyrok NSA z 23 września 2021 r., (II OSK 2775/19), w którym NSA nie miał wątpliwości, iż zarządcą wiaduktu, który od drogi publicznej oddzielają działki leśne (oraz tereny kolejowe), jest zarządca drogi publicznej a nie Lasy Państwowe, jak i wyrok WSA w Warszawie z 12 września 2023 r. (VII SA/Wa 1133/23), w którym wskazano, że przeszkody do uznania gminy za zarządcę wiaduktu nie stanowiło to, że na działkach, na których znajduje się wiadukt i z którymi bezpośrednio sąsiaduje, nie znajduje się droga gminna wyznaczona stosownymi uchwałami (zaczyna się ona dalej).GINB uznał, iż w sprawie nie ma znaczenia w jakiej odległości od wiaduktu droga wewnętrzna łączy się z drogą publiczną, a jedynie fakt ich połączenia i to, że umożliwia sprawne skomunikowanie obszaru. Stwierdził, że nie można uznać za błędną dokonaną przez organ wojewódzki ocenę, że wiadukt wraz z znajdującą się na nim drogą wewnętrzną znajduje się w ciągu drogi publicznej i związku z tym, za jego utrzymanie w ramach zadań własnych, odpowiedzialny jest Wójt Gminy O..Odnoszą się do podnoszonego faktu, że droga wewnętrzna na działkach nr [...] i [...] znajduje się na terenie kolejowym, stwierdził, że powyższe nie uzasadnia jeszcze twierdzenia, że zarządzającym tą drogą i zarządzającym ruchem na niej, jeżeli jest usytuowana na wiadukcie jest właściciel terenu (użytkownik wieczysty), na którym stoi wiadukt i droga (w tym przypadku PKP S.A.). Powtórzył, że powyższe wykracza poza zakres zadań tego podmiotu określony w ustawie o transporcie kolejowym (por. wyrok NSA z 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1285/12).Odnosząc się zaś do statusu drogi na działce nr [...], organ za dyskusyjne uznał stanowisko skarżącego, że jest ona drogą wewnętrzną - prywatną. Zauważył, iż zgodnie z ewidencją gruntów działka nr [...] sklasyfikowana jest jako "dr" – droga, a jej właścicielem jest Gmina O.. Droga ta ma charakter drogi udostępnionej do powszechnego korzystania i stanowi gminną drogę wewnętrzną. Umożliwia ona zatem dojazd z drogi gminnej w miejscowości C. do przedmiotowego wiaduktu. Ponadto GINB podniósł, iż nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie skarżącego, że znajdująca się na działce nr [...] droga nie jest łączy się z wiaduktem. Zauważył, iż podczas oględzin przeprowadzonych przez WINB 19 października 2020 r. stwierdzono, że "Do wiaduktu prowadzi droga wewnętrzna stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...], będąca w zarządzaniu Wójta O.". Powyższe wynika także z innych materiałów, w tym dokumentacji fotograficznej i map.Konkludując GINB stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego z udziałem osób, którym ten przymiot nie przysługuje, co prowadziłoby do zaistnienia wady, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wójt Gminy O. jako zarządca dróg gminnych zobowiązany jest do utrzymania przedmiotowego wiaduktu, który znajduje się w ciągu drogi publicznej i służy zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców, związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta nie jest obarczona także żadną z pozostałych kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie może prowadzić ponownego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia charakteru drogi biegnącej przez wiadukt, czy też innych okoliczności.Decyzja GINB z 20 lutego 2025r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Wójta Gminy O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 28 marca 2025 r.Autor skargi, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa tj.:1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym polegającego na jego nieprawidłowej wykładni poprzez uznanie, że decyzja [...]WINB z dnia 15 września 2023 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji uznanie, że do zadań własnych gminy należy dbanie o stan techniczny wszystkich dróg (wraz z ich elementami) zlokalizowanych na terenie danej gminy, podczas gdy w art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wprost wskazano, że do zadań własnych gminy należą sprawy dotyczące gminnych dróg publicznych wraz z ich elementami, nie zaś sprawy dróg wewnętrznych, stanowiących własność prywatną, w szczególności, że takie działanie stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w prawo własności, chronione na podstawie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej;2) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. polegającego na jego nieprawidłowej wykładni poprzez uznanie, że decyzja [...]WINB z dnia 15 września 2023 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji na uznaniu, że droga, na której znajduje się wiadukt jest drogą gminną, na podstawie art. 2 ust 2 ustawy o drogach publicznych, a tym samym Wójt Gminy O. jest zarządcą tej drogi, podczas gdy art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych został uchylony w dniu 22 września 2022 r. tj. przed wydaniem ww. decyzji, tym samym nie mógł stanowić podstawy do jakichkolwiek ustaleń prawnych w zakresie podmiotu sprawującego zarząd nad spornym wiaduktem;3) art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 62 Prawa budowlanego oraz z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2024 r., poz. 561: dalej: “u.PKP"), w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2024 r, poz. 125; dalej: “u.z.z.m.p.") polegającego na jego nieprawidłowej wykładni poprzez uznanie, że decyzja [...]WINB z dnia 15 września 2023 r., nr [...], została skierowana do strony postępowania, podczas gdy:- zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego obowiązek określony w art. 66 Prawa budowlanego może zostać nałożony wyłącznie na właściciela bądź zarządcę obiektu, zaś brak było podstaw prawnych do uznania Wójta Gminy O. za zarządcę spornego wiaduktu, tym samym w świetle prawa materialnego decyzja [...]WINB z dnia 15 września 2023 r., nr [...], nie mogła dotyczyć Wójta Gminy O.;- zgodnie z art. 39 ust. 1 u.PKP, PKP SA gospodaruje mieniem, w szczególności przez wnoszenie do spółek, sprzedaż, oddawanie do odpłatnego korzystania w drodze umów prawa cywilnego, a także przez zbywanie mienia zbędnego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2) u.z.z.m.p. nakładającym na państwową osobą prawną, jaką jest PKP S.A. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2) u.z.z.m.p., gospodarowanie mieniem w ten sposób, zabezpieczać mienie przed uszkodzeniem lub zniszczeniem;4) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zawartej w nim zasady praworządności oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej określającej zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującym odmową stwierdzenia nieważności decyzji;5) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej poprzez zastosowanie przez organ jako podstawy normatywnej decyzji przepisów prawa materialnego, które nie powinny znaleźć zastosowania w sprawie;6) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej poprzez naruszenie zasady równego traktowania przejawiające się działaniem na korzyść spółek prawa handlowego powiązanych bezpośrednio lub pośrednio ze Skarbem Państwa z jednoczesnym orzekaniem na niekorzyść jednostki samorządu terytorialnego;7) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w szczególności prawidłowego ustalenia podmiotów, które powinny być stronami decyzji [...]WINB z dnia 15 września 2023 r., nr [...], mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;8) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego.W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie organowi do ponownego rozpatrzenia poprzez zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważności decyzji.W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymał stanowisko zawarte w treści wydanej przez siebie decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2024 poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a.").Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.Wniesioną skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nadzorcza nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2025 r., na podstawie której ww. organ, działając na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy O. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 września 2023 r. nr [...] nakładającą na Wójta Gminy O. obowiązek usunięcia nieprawidłowości odnoszących się do nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu zlokalizowanego nad linią kolejową nr [...] relacji T. M. – R. zlokalizowanego w m. C. gm. O..Będąca przedmiotem kontroli sądowej decyzja GINB została wydana w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym w trybie nieważnościowym.Informacyjnie należy zasygnalizować, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16§1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, dlatego też może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej jej nieważność, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postepowania był wiadukt zlokalizowany w km [...] linii kolejowej nr [...], relacji T. M. — R., w miejscowości C., w Gminie O.. Wiadukt położony jest na działce nr [...] obręb [...]C. W., w jednostce ewidencyjnej [...] O. (nr identyfikacyjny: [...]). Działka ta jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym PKP S.A., która to spółka przekazała PKP PLK S.A. nieruchomość do korzystania.W niniejszej sprawie nie ma sporu pomiędzy stronami co do ustaleń kontroli w zakresie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu. Kwestią sporną jest określenie adresata obowiązku wykonania czynności wynikających z nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu.Materialnoprawną podstawę zakwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji [...]WINB z dn. 15 września 2023 r. stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: Prawo budowlane). Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Stosownie do treści art. 61 Prawa budowlanego obowiązki wymienione w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego mogą być nałożone przez organ nadzoru budowlanego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.Sąd podziela stanowisko organów, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową, po którym przebiega droga.Zauważyć trzeba, że z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, stanowiąca całość techniczno-użytkową, zlokalizowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu pojazdów. Stosownie do art. 4 pkt 12 i pkt 13 tej ustawy wiadukt jest drogowym obiektem inżynierskim.W świetle art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych to do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2.W art. 2 ustawodawca określił cztery kategorie dróg publicznych, a mianowicie drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. Nie jest to jednak podział wyczerpujący, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych utrzymanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga.W świetle przepisów ustawy o drogach publicznych wiadukt jest obiektem zaliczanym do drogowych obiektów inżynierskich, a zatem stanowi część drogi, jest to budowla przeznaczona do prowadzenia drogi. Wiadukt będący przedmiotem kontrolowanego postępowania znajduje się wprawdzie nad linią kolejową, na obszarze kolejowym, na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych S.A., tym niemniej Sąd podziela stanowisko organu, że leży on w ciągu drogi pozostającej w zarządzie Gminy O., z czym wiąże się obowiązek jego utrzymania. Słusznie zatem organ nadzoru budowlanego uznał, że podmiotem zobowiązanym do usunięcia nieprawidłowości odnoszących się do nieodpowiedniego stanu technicznego ww. wiaduktu jest Wójt Gminy O..Jak prawidłowo zauważył GINB, stan władania nieruchomością stanowiącą obszar kolejowy, na której zlokalizowany jest sporny wiadukt, nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie tego obiektu. W orzecznictwie podkreśla się, że droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając z tego obiektu odcinek drogi biegnący przez obiekt (most, wiadukt), nawet wówczas kiedy właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym wiadukt jest zlokalizowany, jest inny podmiot niż ten, który zarządza drogą.W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wiadukt służy zaspokajaniu potrzeb transportowych mieszkańców gminy, związanych z przemieszczaniem się ruchu kołowego nad torami kolejowymi. Po wiadukcie przebiega droga lokalna o stanie nawierzchni umożliwiającej prowadzenie ruchu. Wbrew twierdzeniom przedstawionym w skardze droga ta nie jest drogą wewnętrzną "stanowiącą własność osób prywatnych". Wiadukt ten nie ma żadnego powiązania z jakimkolwiek obiektem kolejowym, nie jest związany z funkcjonującą linią kolejową, nie służy do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania tym ruchem. Służy on do przeprawy drogowej nad linią kolejową. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony.Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Na gruncie zaś art. 19 ust. 2 pkt 4 zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).Słusznie dostrzegł przy tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w świetle art. 28 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. To dodatkowo potwierdza zasadność nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości odnoszących się do nieodpowiedniego stanu technicznego ww. wiaduktu na zarządcę drogi.W związku z argumentem strony skarżącej wskazującym na nieustalenie przez organ, kto był inwestorem spornego wiaduktu, zauważyć trzeba, że z treści art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że do zarządów kolei należy budowa wiaduktu w miejscu krzyżowania się drogi publicznej z torami kolejowymi w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów. Z regulacji tej, ani z żadnej innej, nie wynika jednak, aby podmiot, który wybudował wiadukt nad linią kolejową był zobowiązany do jego utrzymania.Reasumując powyższe Sąd podziela stanowisko GINB, że przedmiotowy wiadukt drogowy służy wyłącznie zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców, związanych Z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi, a za jego utrzymanie nie jest ustawowo odpowiedzialny inny podmiot. Droga prowadząca przez wiadukt umożliwia dojazd do działek rolnych położonych za linią kolejowa. W trakcie prowadzonego przez organ wojewódzki postępowania administracyjnego nie stwierdzono aby obiekt ten pełnił inną funkcję. W szczególności zaś nie ustalono aby wiadukt ten był obiektem niezbędnym do realizacji zadań wynikających z ustawy o transporcie kolejowym. Wiadukt ten nie ma żadnego powiązania z jakimkolwiek obiektem kolejowym, nie jest związany z funkcjonującą linią kolejową, nie służy do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania tym ruchem. Służy on do przeprawy drogowej nad linią kolejową. W tej sytuacji nałożenie obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu drogowego na Wójta Gminy O., odpowiedzialnego za jego utrzymanie w ramach zadań własnych, nie stanowiło naruszenia prawa, w szczególności w sposób kwalifikowany w rozumieniu art. 156 §1 kpa.W ocenie Sądu powyższe uzasadnia stanowisko, że w sprawie nie ma podstaw do uznania, że doszło do rażącego kwalifikowanego naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o drogach publicznych, ustawy prawo budowlane, ustawy o transporcie kolejowym. Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przepisów postępowania.Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi należało orzec o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.W ocenie Sądu powyższe uzasadnia stanowisko, że w sprawie nie ma podstaw do uznania, że doszło do rażącego kwalifikowanego naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o drogach publicznych, ustawy prawo budowlane, ustawy o transporcie kolejowym. Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przepisów postępowania.Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi należało orzec o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.