Wyrok - II OSK 1555/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Przytyk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 162/21 w sprawie ze skargi L. B. na uchwałę Rady Gminy Przytyk z dnia 10 lipca 2Oddalono skargę kasacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Przytyk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 162/21 w sprawie ze skargi L. B. na uchwałę Rady Gminy Przytyk z dnia 10 lipca 2
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
opłata za szczególne korzystanie z wód
kontrola decyzji administracyjnej
odprowadzanie ścieków
ochrona środowiska
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Piotr Broda
Podstawa prawna
art. 140
kc
art. 64
kc
art. 133
ppsa
art. 141
ppsa
art. 200
ppsa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
art. 113
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 162/21 w wyniku rozpoznania skargi L. B. na uchwałę Rady Gminy Przytyk z dnia 10 lipca 2022 r. nr XV.150.2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębów geodezyjnych Glinice i kolonia Glinice (dalej: m.p.z.p.) stwierdził nieważność § 18 pkt 2 tejże uchwały, a w pozostałej części oddalił skargę.Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1) art.1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (DZ.U nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust.3 i art. 64 ust.3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (DZ.U z 2020 r. poz. 1740), dalej: k.c. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, wskutek wprowadzenia dowolnego i pozbawionego uzasadnienia merytorycznego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko § 7 pkt 3 m.p.z.p.; zakazu lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii (§ 7 pkt 4 m.p.z.p.) skutkującej ograniczeniem prawa własności skarżącego do terenów oznaczonych w planie symbolem 1R i 2RM oraz faktycznym ograniczeniem skarżącemu możliwości prowadzenia i rozwoju nowoczesnej działalności produkcyjnej w rolnictwie, a jednocześnie w części wkraczając w materię uregulowaną ustawowo; 2) art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uregulowania w planie miejscowym dla terenów sklasyfikowanych pod symbolem R zasad i warunków zagospodarowania terenu; 3) art. 15 ust.2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie i zaniechanie określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy oraz budowy infrastruktury technicznej służącej magazynowaniu i odprowadzaniu ścieków technologicznych/przemysłowych, które w ocenie skarżącego również mogą być produktem ubocznym działalności rolniczej; 4) art. 15 ust.2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 102 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U z 2020 r., poz. 1990), dalej u.g.n. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 roku, poz. 1587), dalej: rozporządzenie, poprzez błędne określenie w planie miejscowym zasad podziału i scalania nieruchomości, a to w skutek zawarcia w § 11 pkt 2 m.p.z.p. "pustego odwołania" w zakresie minimalnej powierzchni działek i minimalnej szerokości frontów do ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów , których jednak w planie w ogóle nie przyjęto; 5) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust.1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust.3 Konstytucji RP w związku z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy, a to w skutek wprowadzenia na terenach zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolem RM dowolnego lokalizowania nowych obiektów produkcji zwierzęcej z zakresu chowu i hodowli o obsadzie powyżej 50 DJP; 6) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione i dowolne zawężenie przeznaczenia podstawowego gruntu sklasyfikowanych pod symbolem RM (tereny zabudowy zagrodowej) tylko i wyłącznie do "zabudowy zagrodowej" i jednoczesne zaniechanie określenia przeznaczenia uzupełniającego terenu - podczas gdy na terenach zabudowy zagrodowej prowadzona jest produkcja roślinna i zwierzęca; 7) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art, 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, a to wskutek ustalenia wyłącznie jednego, zupełnie dowolnego, nazbyt wąskiego i nazbyt niedookreślonego przeznaczenia podstawowego terenów sklasyfikowanych pod symbolem R ("rola" w sytuacji gdy właściwszym byłaby "produkcja zwierzęca i roślinna" oraz "zabudowa zagrodowa"), przy jednoczesnym całkowitym zaniechaniu ustalenia przeznaczenia uzupełniającego terenu; 8) art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. poprzez zawarcie w § 18 pkt 1, 2, 3, 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów sklasyfikowanych pod symbolem R rozwiązań niejednoznacznych i w budzących wątpliwość co do rzeczywistego przeznaczenia takich terenów oraz możliwości i rodzaju dopuszczalnej zabudowy na takich terenach; 9) § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich nieuwzględnienie na etapie sporządzania zaskarżonej uchwały; 10) art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, a to wskutek wprowadzenia zbyt niskich i naruszających interes skarżącego wskaźników wysokości zabudowy; 11) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 12) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie zaskarżonej uchwały w oparciu o studium, co do którego stwierdzono jego wydanie z naruszeniem prawa; 13) art. 140 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżącego do terenów rolniczych oznaczonych symbolem R oraz faktycznym ograniczeniu skarżącym możliwości prowadzenia i rozwoju działalności produkcyjnej w rolnictwie; 14) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędną klasyfikację działki skarżącego nr [...] jako terenu rolnego w sytuacji, gdy teren ten należało sklasyfikować jako teren zabudowy zagrodowej (RM); 15) art. 9 ust. 4 i art. 17 pkt 2, 4, 5 i 6 u.p.z.p. poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały z naruszeniem procedury planistycznej; 16) zarzuty skargi dotyczące naruszenia procedury planistycznej poprzez poddanie tejże procedurze (w tym ogłoszeniu, konsultacjom i opiniowaniu) projektu uchwały odmiennej niż ostatecznie uchwalona, przy jednoczesnym braku powtórzenia tejże procedury odnośnie wprowadzonych zmian. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie zgadzając się z żadnym z 16 zarzutów skargi, gdyż w ocenie organu uchwała rzeczywiście ingeruje w sposób wykonywania prawa własności ale jednocześnie organ wskazał na treść art. 3 ust.1 u.p.z.p., który powierza gminie kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na swoim terenie. Nie sposób wyobrazić sobie w jaki sposób gmina miałaby wykonywać władztwo plastyczne nie wprowadzając ograniczeń. Teren objęty planem miejscowym jest położony na obszarze mającym rolniczo - osadniczy charakter. Prowadzona działalność skupia się wokół uprawy papryki. Działalność o charakterze przemysłowym nie jest prowadzona. Przed wejściem zaskarżonej uchwały nie istniały na tym terenie przedsięwzięcia o jakich mowa w § 7 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Nie można uznać, że wprowadzone ograniczenia mają charakter nieproporcjonalny. Nie da się osiągnąć celu w postaci braku określonych przedsięwzięć na danym obszarze inaczej niż poprzez wprowadzenie zakazu ich lokalizacji na tym obszarze.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że większość z szesnastu zarzutów podniesionych w skardze dotyczy zasad sporządzania m.p.z.p. uchwalonego przez Radę Gminy Przytyk. Skarżący wywodzi swoją legitymację procesową z faktu posiadania prawa własności działek, które są położone na obszarze oznaczonym symbolami [...] i [...], o nr ewidencyjnych [...],[...],[...]. Skarżący prowadzi działalność rolniczą, która skupia się na chowie i hodowli trzody chlewnej. Istotą zaś sporu w sprawie jest ocena, czy organ w zakresie wprowadzonych ograniczeń na terenach zabudowy zagrodowej [...] i [...] oraz na terenach rolnych - R nie naruszył w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, w tym nie przekroczył zakresu władztwa planistycznego.Na wstępie Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była już uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], gdzie Sąd w wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 970/21 stwierdził, że przedmiotowa uchwała w części określonej w pkt XXII ,,Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" i w pkt XXIII ,,Tereny wyłączone spod nowej zabudowy " w zakresie dotyczącym terenów rolniczych (R) - zapisy wprowadzające zakaz nowej jakiejkolwiek zabudowy została wydana z naruszeniem prawa, dlatego jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w zakresie § 18 pkt 2 zaskarżonej uchwały, gdzie ustalono zakaz lokalizacji budynków dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1R. Teren w tym obszarze uzyskał przeznaczenie rola. Organ uzasadniając zakaz zabudowy w tym terenie budynków wskazywał na fakt, że teren ten obejmuje grunty przeznaczone pod uprawę rolną, a w dużej części grunty te są gruntami wysokiej klasy produkcyjnej - III klasa, a pod zabudowę zostały przeznaczone tereny oznaczone symbolami 1RM i 2RM (pod zabudowę zagrodową). W ramach kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust.1 u.p.z.p. Takie rozwiązania w zakresie zakazu wznoszenia budynków na terenie oznaczonym symbolem R organ powtórzył w zaskarżonej uchwale. Tak więc zapis który został uznany w studium za naruszający prawo, nie inaczej może być oceniony w miejscowym planie. Podnoszone przez organ argumenty w ocenie Sądu nie dają uzasadnionych podstaw aby uznać, że zachodzą podstawy to nałożenia ograniczeń prawa własności gruntów oznaczonych symbolem R - rola w postaci całkowitego zakazu budowy budynków i budowli poza stawami hodowlanymi i ziemnymi zbiornikami wodnymi. Należy zauważyć, że teren oznaczony symbolem R zajmuje przeważającą cześć terenu objętego planem. Niewątpliwie rozwój produkcji rolnej wymaga możliwości wznoszenia obiektów związanych z produkcją rolną. Pod zabudowę powinny być przeznaczone co prawda tereny o niższej wartości, ale tereny rolne - grunty rolne o klasie bonitacyjnej I – lll (szczególnie chronione) stanowią około 16% terenu. Tak więc zakaz wznoszenia obiektów budowlanych na całym terenie oznaczonych symbolem R narusza zasadę proporcjonalności i nie ma uzasadnienia z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralności publicznej wolności i praw innych osób - art. 31 ust.3 Konstytucji RP. W konsekwencji niezasadny okazał się także zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.W zakresie pozostałych zarzutów skargi zarówno w zakresie trybu sporządzania, jak i zasad sporządzania planu miejscowego Sąd uznał je za niezasadne. W zakresie zarzutów zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku - § 7 pkt 3, § 7 pkt 4 na terenach oznaczonych symbolem [...] i [...] majce ograniczać prawo własności skarżącego oraz zarzutu wprowadzenia na terenach zabudowy zagrodowej, oznaczonych symbolem RM dowolnego zakazu lokalizowania nowych obiektów produkcji zwierzęcej z zakresu chowu i hodowli o obsadzie powyżej 50 DJP- § 17 pkt 3 zaskarżonej uchwały Sąd I instancji uznał je za nieusprawiedliwione. Skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące, np. wielkość inwentarza. Zdaniem Sądu i instancji nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego wprowadzenie zakazu lokalizacji na określonych obszarach inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Wprowadzenie takiego zakazu zostało dokonane z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważania interesu publicznego oraz prywatnego. Organ wskazywał, że działalność polegająca na przemysłowym chowie zwierząt wiąże się z niedogodnościami na obszarach otaczających nieruchomościach, na jakich prowadzona jest hodowla. Szczególnie uciążliwe jeżeli taka działalność jest prowadzona w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych. Teren objęty przedmiotową uchwałą w zasadniczej części składa się z obszarów przeznaczonych do produkcji rolnej - tereny zabudowy zagrodowej, grunty rolne oraz las. Tak więc specyfika terenu objętego planem determinuje przeznaczenie, sposób wykorzystania terenu, wprowadzane ograniczenia. W związku z tym zarzuty skargi w tym zakresie, jako naruszające zapisy art. 1 ust.2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust.1 i ust.2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust.2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust.3 i art. 64 ust.3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 64 k.c. należy uznać za nieusprawiedliwione.Dalej Sąd podniósł, że należy zgodzić się z organem, że art. 15 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera ograniczeń co do sposobu, w jaki gmina winna określać rodzaj przeznaczenia terenu w danym przypadku. Tak więc organ nie ma obowiązku określania uzupełniającego przeznaczenia terenu. Sąd za niezasadny uznał również zarzut naruszenia przepisu art. 9 ust.4 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1,6 i 9 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie. W związku z rozstrzygnięciem Sądu co do zakazu zabudowy gruntów rolnych w studium, w tym zakresie ustalenia planu zakazujące zabudowy gruntów rolnych pozostają w oczywistej sprzeczności z obecnym kształtem studium.Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 31 ust.3 i art. 64 ust.3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy wskutek wprowadzenia zbyt niskich i naruszających interes skarżącego wskaźników wysokości zabudowy. Z treści art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. jednoznacznie wynika bowiem uprawnienie organu do określenia wskaźników dotyczących zagospodarowania, zasad kształtowania zabudowy.W ocenie Sądu jako niezasadny należało uznać także zarzut zaniechania określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy oraz budowy infrastruktury technicznej służącej magazynowaniu i odprowadzaniu ścieków technologicznych/ przemysłowych, które zdaniem skarżącego mogą być produktem ubocznym działalności rolniczej. na terenie objętym miejscowym planem nie występuje i nie jest przewidywana budowa obiektów, które wymagały by budowy infrastruktury technicznej służące magazynowaniu i odprowadzania ścieków technologicznych lub przemysłowych.Skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy Przytyk zaskarżając powyższy wyrok w części tj. w zakresie pkt 1 i 3 sentencji i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:1) art. 113 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i zbadania zgodności z prawem § 18 pkt 2 m.p.z.p., przejawiające się uznaniem a priori przez WSA, że jeżeli dane postanowienie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostało uznane za nieważne w postępowaniu dotyczącym tego studium, to odpowiadające mu postanowienie m.p.z.p. musi być tak samo ocenione w postępowaniu dotyczącym m.p.z.p. w sytuacji ody okoliczność ta nie wyłącza obowiązku dokonania szczegółowej kontroli legalności danego postanowienia m.p.z.p. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadząc do nierozpoznania jej istoty;2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jedynie ogólnikowe uzasadnienie wyroku, które pozbawiało strony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia w przedmiocie legalności oraz proporcjonalności § 18 pkt 2 m.p.z.p. i nie uwzględniało analizy zasadności argumentów powołanych przez organ, w sytuacji gdy wyjaśnienie treści wyroku powinno umożliwiać skontrolowanie przez strony i przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów i czy uwzględnił wszystkie istotne okoliczności sprawy - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadząc do nierozpoznania jej istoty;3) art. 91 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ), dalej: u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez stwierdzenie, że § 18 pkt 2 m.p.z.p. narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego, zasadę proporcjonalności i stanowi o przekroczeniu władztwa planistycznego, w sytuacji gdy nie było ku temu żadnych podstaw, a w sprawie uzasadnione jest uwzględnienie interesu publicznego oraz innych wartości objętych art. 1 ust. 2 u.p.z.p., z których wynika konieczność ochrony gruntów rolnych i konieczność zachowania ładu przestrzennego w sposób, który urzeczywistnia § 18 pkt 2 m.p.z.p. - co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia nieważności § 18 pkt 2 m.p.z.p. i bezzasadnego zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.;4) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że m.p.z.p. aktualnie i bezpośrednio narusza konkretny interes prawny lub uprawnienie L. B., w sytuacji gdy uniemożliwienie ewentualnych, przyszłych inwestycji budowlanych skarżącego może stanowić co najwyżej naruszenie przyszłego i hipotetycznego interesu skarżącego, które nie jest wystarczające dla wypełnienia przesłanek art. 101 ust. 1 u.s.g. - co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, że naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego relewantne z perspektywy art. 101 ust. 1 u.s.g.Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w zakresie punktu 1 oraz punktu 3 jego sentencji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie rozpoznanie skargi kasacyjnej i zmianę wyroku poprzez oddalenie w całości skargi na m.p.z.p. z dnia 12 stycznia 2021 r. wniesionej przez skarżącego. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. B. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.W piśmie z 17 lipca 2024 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie jest zasadnaZgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., gdzie skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawyZarzutu braku wyjaśnienia wszechstronnego sprawy nie uzasadnia wskazania w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (§ 1). Przepis ten określa zatem kompetencje przewodniczącego i ma charakter wyłącznie porządkowy, a skład orzekający podziela pogląd, że jego naruszenie nigdy nie może być zaliczone do istotnych naruszeń przepisów postępowania, którego uchybienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się bowiem nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też nie (por. wyroki NSA z dnia: 22 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 4002/17; 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1789/18). Z kolei naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; czy też oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednocześnie służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy, a do tego zdaje się zmierzać skarżąca kasacyjnie w tym zarzucie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie założył a priori, że skoro postanowienia studium w tym samym zakresie uznane zostały za nieważne, to jest zwolniony z dokonania takiej kontroli w stosunku do kwestionowanych postanowień planu miejscowego. Sąd I instancji dokonał oceny planu miejscowego i wskazał dlaczego jego zdaniem plan w zakwestionowanym zakresie narusza prawo.Chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku i nieuwzględnienie analizy zasadności argumentów powołanych przez skarżącą kasacyjnie. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast należy zauważyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie miało miejsca.Niezasadny jest również pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez stwierdzenie, że § 18 pkt 2 m.p.z.p. narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego, zasadę proporcjonalności i stanowi o przekroczeniu władztwa planistycznego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji. Wprowadzony w planie miejscowym w § 18 pkt 2 całkowity zakaz budowy budynków i budowli poza stawami hodowlanymi i ziemnymi zbiornikami wodnymi na gruntach rolnych (R), nie wynika wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu i nie został przekonująco uzasadniony jako konieczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Konstytucyjne ramy ingerencji w prawo własności wyznaczają: zasada ochrony własności, zasada równości, zakaz naruszania istoty prawa własności, zasada proporcjonalności oraz wartości wskazane art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela tj. bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W sytuacji gdy ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie spełnia jednego z postulatów zasady proporcjonalności, czy też narusza istotę prawa własności, nie może być uznane za legalne. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że tak daleko idący zakaz zabudowy powoduje, że przeważająca część terenu objętego planem zostaje pozbawiona możliwości wznoszenia obiektów służących do produkcji rolnej a zatem uniemożliwia prawidłowe wykorzystanie terenów rolnych zgodnie z ich przeznaczeniem. Niezasadna jest argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do konieczności ochrony gruntów rolnych, która w głównej mierze powinna odnosić się do ochrony gruntów najwyższych klas I-III, stanowiących zaledwie 16 % wszystkich gruntów rolnych objętych planem i tym samym nie uzasadniała wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy również dla pozostałych gruntów niższych klas bonitacyjnych.Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcia, że naruszono interes prawny skarżącego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. w utrwalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por. wyroki NSA: z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1541/12, z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12, z dnia 5 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1719/16, z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 137/15, z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17). Granice zatem sprawy w przedmiocie uchwały w sprawie planu wyznacza materia uregulowana w planie, ale oceniana w aspekcie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę (por. wyroki i postanowienia NSA: z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 525/17, z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt II OZ 176/22, z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 704/21, z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2370/21, z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 685/21). Skarżący zatem niewątpliwie miał interes prawny w zaskarżeniu planu i takowy został przyznany w zaskarżonym wyroku.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a..