sygn. II OSK 196/25 17 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 196/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. cudzoziemcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 67/24 w sprawie ze skargi R.L. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowyOddalono skargę kasacyjną. cudzoziemcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 67/24 w sprawie ze skargi R.L. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 17 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Grzegorz Antas
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 67/24 w sprawie ze skargi R.L. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 września 2024 r., III SAB/Gl 67/24, w wyniku rozpoznania skargi R.L. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził, że bezczynność Wojewody Śląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 60 dni od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądzając równocześnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4).Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1, 2 i 4, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), dalej: u.p.o.u., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100d ust. 1 (a wcześniej w art. 100c ust. 1 u.p.o.u.) jest sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L 2011.343.1), dalej: dyrektywa 2011/98/UE, a zatem nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów u.p.o.u., skutkującej przyjęciem, że nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy;2) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w zw. z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE poprzez uznanie, że przepis art. 100d u.p.o.u. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 ww. dyrektywy;3) art. 91 ust. 3 Konstytucji poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich;4) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, podczas gdy na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął;5) art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.p.o.u. poprzez uwzględnienie skargi, co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów u.p.o.u., podczas gdy skarga powinna być oddalona;6) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 w zw. art. 7 oraz art. 77 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2023 r. poz. 519 ze zm.), u.c., poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin określony w art. 112a, co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego;7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a u.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że postępowanie administracyjne - biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego - nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy;8) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d u.p.o.u. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d u.p.o.u. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności.Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na usprawiedliwionych podstawach.Postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. ma związek z przypisaniem Sądowi wadliwości wynikającej z błędnego uznania, że przyjęte w nim rozwiązanie jest sprzeczne z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, gdy tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd tego rodzaju oceny nie wyraził. Swoje stanowisko dotyczące postanowień dyrektywy 2011/98/UE Sąd I instancji odniósł wyłącznie do dyspozycji art. 112a ust. 2-3 u.c. (s. 7 uzasadnienia wyroku), natomiast pogląd, którego przedmiotem była ocena zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u., prowadząca do stwierdzenia bezczynności organu, pomimo że, jak wskazuje skarżący kasacyjnie organ, termin załatwienia wniosku skarżącego miał nie rozpocząć biegu, oparta była na uznaniu, że zakres zastosowania ww. regulacji prawnej jest kształtowany w sposób bezpośredni przez art. 1 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła w jakikolwiek sposób wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę względem obywatela Filipin, którego pobyt w Polsce nie ma związku z wybuchem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy.Tejże kwestii odnoszącej się do wykładni nadawanej art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. Wojewoda Śląski nie objął jednakże bezpośrednio zarzutem w złożonej skardze kasacyjnej. Wyłącznie z jej uzasadnienia wyprowadzić można wniosek, że skarżący kasacyjnie organ uznaje, iż przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. Powyższe zapatrywanie znajduje swoje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 maja 2025 r., II OSK 1349/24; wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., II OSK 2585/24;; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22), niemniej nawet jeżeli chcieć by go odnieść do rozpatrywanej sprawy, to jej uwarunkowania faktyczne nie stanowią wystarczającej podstawy do przypisania zaskarżonemu wyrokowi wadliwości determinującej uznanie, że skarga skarżącego cudzoziemca zarzucająca organowi bezczynność powinna zostać, jak przyjmuje Wojewoda Śląski, oddalona (art. 151 p.p.s.a.).Analiza przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 u.p.o.u. pozwala podzielić argumentację skarżącego kasacyjnie organu, że ww. regulacja prawna prowadziła do zawieszenia rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, a w konsekwencji mogła zostać uznana przez organ za przeszkodę do wywodzenia w sposób skuteczny środka prawnego dotyczącego bezczynności organu właściwego do ich rozpatrzenia. Uwzględnić w tym zakresie niewątpliwie należy nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi od wiosny 2022 r. na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostawało bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w sprawach dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych powierzonych im zadań. O ile powyższe uwarunkowania pozostawały aktualne w dacie wystąpienia przez skarżącego cudzoziemca z żądaniem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy (15 marca 2023 r.), co determinowało sposób oceny ich wpływu na bieg spornego postępowania, jako że sąd administracyjny zobowiązany był uwzględnić treść art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u., o tyle odmiennej ocenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podlegać powinno przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzone na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854).W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się w tym kontekście, że okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., II OSK 3112/24; wyrok NSA 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24).Analiza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 184 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji (por. R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, RPEiS 2008, nr 2, s. 9 i n.). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, co pozwala działanie sądu administracyjnego traktować jako konieczny sposób zapewnienia stronie prawa do konstytucjonalizacji norm szczegółowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia jej sprawy objętej wniesioną skargą. Taką sytuację należy odnosić w świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do zmiany art. 100d u.p.o.u. wprowadzonego na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. Nie ulega wątpliwości, że rozwiązania legislacyjne warunkowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi nieodzowny element testu proporcjonalności, co nakazuje sądom poddawanie stałej ocenie podstaw ich wprowadzenia (utrzymywania).Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis objęty podstawą kasacyjną - art. 100d ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 u.p.o.u. wiążąco kształtował ocenę prawną kwestii odnoszącej się do bezczynności w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u. w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 30 czerwca 2024 r., wbrew przyjmowanemu przez skarżący kasacyjnie organ założeniu, nie uniemożliwia on jednakże postawienia zarzutu, że sposób prowadzenia przez organ postępowania, jeżeli nie doszło do jego zakończenia wydaniem stosownego aktu, w okresie po wskazanej dacie powinien być kwalifikowany jako równoważny stanowi opisanemu w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy sprawa nie została terminowo załatwiona.Wydając zaskarżony wyrok z 24 września 2024 r., Sąd I instancji był tym samym uprawniony, by zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącego cudzoziemca w skardze odnośnie do sposobu działania Wojewody Śląskiego w opisanej płaszczyźnie poddać kontroli, stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 p.p.s.a. Niesporny charakter miało w sprawie ustalenie, że niewadliwie złożony wniosek skarżącego nie został załatwiony w terminie 60 dni, o którym mowa w art. 112a ust. 1 u.c., toteż Sąd prawidłowo orzekł o pozostawaniu przez organ w stanie bezczynności. Wskazywane w skardze kasacyjnej powody nieterminowego rozpatrzenia wniosku skarżącego, pozostawiając na boku w tym miejscu ich ogólnikowość, nie mieszczą się w zakresie opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 35 § 5 k.p.a., stąd nie mogły wpływać na kwalifikację zachowania organu, jaką zobowiązany był przyjąć Sąd w zaskarżonym wyroku.Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a..