Wyrok - II SA/Wr 563/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.. Nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu H. K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 maja 2025 r. Nr NRŚ-OR.7534.20.2024.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkody powstałej w wyniku awaryjnej wymiany słupa linii energetycznej oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z dnia 21 maja 2025.. Nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu H. K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 maja 2025 r. Nr NRŚ-OR.7534.20.2024.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkody powstałej w wyniku awaryjnej wymiany słupa linii energetycznej oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z dnia 21 maja 2025
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Halina Filipowicz-Kremis
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
UZASADNIENIE
Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z dnia 21 maja 2025 r. (Nr NRŚ-OR.7534.20.2024.MP) Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ odwoławczy, Wojewoda) uchylił decyzję Starosty G. (dalej: organ I instancji, Starosta) z dnia 15 maja 2024 r. (Nr GN.6852.2.2014/2022), którą ustalono na rzecz H. K. (dalej: skarżąca) odszkodowania z tytułu szkody powstałej w wyniku awaryjnej wymiany słupa linii energetycznej, dokonanej w ramach czasowego zajęcia nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb O., gmina G., objętej księgą wieczystą nr [...], a także o zobowiązaniu do jego zapłaty E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy.Decyzją z dnia 17 listopada 2014 r. (Nr GK.6852.2.2014) – wydaną na podstawie przepisów materialnych art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145; ze zm.; dalej: u.g.n.) – Starosta orzekł o: 1) udzieleniu spółce E.(1) sp. z o.o. z siedzibą w P. Oddział D. P. Rejon D. L. zezwolenia na zajęcie opisanej w osnowie nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej – na okres 1 dnia – w celu awaryjnej wymiany słupa w linii NN, a także o 2) nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.Następnie wskutek rozpatrzenia odwołania skarżącej, decyzją z dnia 2 czerwca 2015 r. (znak NiR-OR.7581.14.2015.ASi), Wojewoda uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 1 września 2015 r. (Nr GK.6852.2.2014/2015), Starosta orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Rozstrzygnięcie tej treści wynikało z faktu wykonania przez spółkę – działającą w oparciu o opatrzone rygorem natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięcie z dnia 17 listopada 2014 r. (Nr GK.6852.2.2014) – prac polegających na wymianie słupa.Podzielając stanowisko organu I instancji, decyzją z dnia 22 listopada 2018 r. (Nr NRŚ-OR.7536.1.2016.ASi) Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty umarzające postępowanie, którą to następnie skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Decyzja organu odwoławczego stała się prawomocna z dniem uprawomocnienia się wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 101/19) oddalającego wskazaną skargę.W konsekwencji rozpatrzenia wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla W. P.-P. – działając na podstawie przepisów art. 126 ust. 3 w zw. z art. 126 ust. 1 i 2 oraz art. 129 ust. 5 u.g.n., decyzją z dnia 15 maja 2024 r. (Nr GN.6852.2.2014/2022), Starosta orzekł:1. o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w kwocie 34 730,00 zł, z tytułu szkody powstałej na przedmiotowej nieruchomości w wyniku prac związanych z awaryjną wymianą słupa;2. zobowiązaniu spółki do jego zapłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna;3. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła spółka, natomiast wskazaną na wstępie decyzją z dnia 21 maja 2025 r. Wojewoda uchylił rozstrzygnięcie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazano, że pomimo uchylenia decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości i umorzeniu postępowania - za szkody powstałe w wyniku prac związanych z wymianą przedmiotowego słupa, prawidłowo przyjął organ I instancji, że skarżącej przysługuje odszkodowanie. Bezspornie w niniejszym przypadku działania mogące rodzić szkodę zostały podjęte, a miało to miejsce w okresie obowiązywania decyzji wydanej w trybie art. 126 u.g.n., której natychmiastowe wykonanie umożliwiło opatrzenie jej stosownym rygorem. Niewątpliwie wskutek tego zdarzenia, na nieruchomości skarżącej powstała szkoda, za którą przysługuje odszkodowanie.Jak natomiast wskazał Wojewoda przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie przez organ I instancji przepisów regulujących obowiązki organu w postępowaniu dowodowym, a w związku z nimi także naruszenie zasady równego traktowania stron postępowania ujętej w art. 8 § 1 k.p.a. W ocenie Wojewody uchybienie Starosty skutkowało brakiem możliwości przyznania mocy dowodowej operatowi szacunkowemu z dnia 2 kwietnia 2024 r.Relacjonując stan sprawy Wojewoda zwrócił uwagę, że jak wynika z zebranego materiału:• do wymiany słupa doszło w dniu 28 listopada 2014 r., pod nieobecność właścicielki nieruchomości;• w dniu 13 maja 2021 r., w siedzibie Prokuratury P. H. K. zeznała, że w wyniku wymiany słupa "doszło do uszkodzenia ogrodzenia ( ... ) posesji, zniszczeniu uległy nasadzenia w postaci: krzewów, drzew - śliwki i brzoskwini, krzaków borówki. Zniszczony został klomb z kwiatami wokół słupa";• w skierowanym do Prokuratury piśmie z dnia 10 czerwca 2021 r., do którego załączono dokumentację fotograficzną - w aktach sprawy w formie niewyraźnych czarnobiałych odpisów - właścicielka nieruchomości wskazała, że w wyniku wykonanych robót:- ,,doszło uszkodzenia ogrodzenia ( ... ) na długości 60 m/2 (wykonany z siatki na betonowym fundamencie) druty powyginane, słupki pochylone";- ,,zniszczeniu uległy zasadzenia w postaci: drzew śliwki (2 szt.), brzoskwinie (5 szt.), krzaków borówki (10 szt.), porzeczek, jeżyn (2 szt.), pigwy, sadzonki truskawek";- ,,zniszczony został klomb z różnymi kwiatami, który znajdował się wokół słupa, a także trawnik, różne krzewy ozdobne, róże";- ,,sadzonki 3 wiśnie, brzoskwinie 7 szt., śliwki 2 szt. gruszka, jabłoń, borówki 10 orzech, maliny, truskawki i inne przysypane ziemią przygotowane do posadzenia";• w piśmie z dnia 5 sierpnia 2021 r. przedstawiciel Spółki poinformował Starostę, że z uzyskanych od wykonawcy informacji wynika, że:- została sporządzona dokumentacja fotograficzna sprzed wymiany słupa, której brak w aktach sprawy;- prace przeprowadzono przy użyciu dźwigu stojącego na drodze polnej bezpośrednio przy działce;- prace wykonano w najbliższym otoczeniu słupa bez ingerencji w istniejącą infrastrukturę działki;• w skierowanym do biegłej piśmie z dnia 10 września 2023 r. - nieuwierzytelniona kopia załączona do operatu - właścicielka nieruchomości wskazała, że w wyniku wykonanych robót doszło do zniszczenia:- ,,ogrodzenia ( ... ) na długości 60 m/2 siatki wyk. na betonowym fundamencie (druty siatki powyginane, słupki pochylone), rozjechania terenu posesji, co skutkowało koniecznością dowiezienia ziemi (5 wywrotek), humusu i użyźnienia gleby";- zasadzeń: ,,drzewa śliwki (2 szt). brzoskwinie (5 szt.). krzaki borówki (10 szt.), porzeczek 15 szt., jeżyn (2 szt.), pigwy - 2 szt., truskawki posadzone (35 sztuk)";- klombu: ,,usypany z ziemi kamieni na wysokości l m (4 wywrotki) z różnymi kwiatami, wokół słupa, różne krzewy ozdobne";- sadzonek: ,,3 wiśnie, brzoskwinie 7 szt., śliwki 2 szt., gruszka, jabłoń, borówki 10 sztuk, orzechy laskowe 2, maliny 30 szt., truskawki 50 sztuk, porzeczki 15 szt jeżyny 2 szt., inne przysypane ziemią przygotowane do posadzenia (podeptane, połamane, rozjechane)";- ,,zniszczono trawnik terenu posesji";- ,,drzewka powyrywane z korzeniami, krzewy - owocujące (dwa rzędy porzeczek czarnych czerwonych, borówki, jeżynę żurawinę, wiśnie, śliwka prezydent, węgierki, pigwę, morele i ozdobne (2 rzędy rokitników, hibiskus, wrzosiec, trmielline i inne kwiaty lj. jukę (5 szt.), cebulki różnych kwiatów', kępy tulipanów -20, żonkili-10, narcyz -8 Osiec, major, pięciornik rzewiasty, skalniaki Epiną, jadowiec-2, holger, Hebe, Trzmielinę, róże -4. storczyki, piwonie - 3 szt., goździki 10 szt" hortensja -1, astry, zachyłek wielokwiatowy, i inne";- ,,oraz zmniejszenia jej wartości";z treści pisma wynika przy tym, że załączono do niego dokumentację fotograficzną, której brak w operacie;• w skierowanym do biegłej piśmie z dnia 10 lutego 2024 r. - nieuwierzytelniona kopia załączona do operatu - właścicielka nieruchomości uzupełniła wcześniejsze żądania, wskazując na dokonane zniszczenia.Wojewoda zaznaczył jednak, że uszkodzenie drzewa lub krzewu polegające na złamaniu gałęzi nie jest tożsame z jego zniszczeniem, rozumianym jako pozbawienie żywotności, wymagające jego usunięcia. Skarżąca - w zrozumiały sposób, emocjonalnie związana· z przydomowym ogrodem - może posługiwać się sformułowaniem "zniszczenie" w sposób potoczny nie fachowy. Odnośnie stopnia uszkodzeń i połamanych gałęzi zwrócono uwagę, że w świetle przepisów art. 87a ust. 4 i 5 - w zw. z ust. 2 - ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r., poz. 1478, ze zm.) usunięcie gałęzi – w celu innym niż: 1) usunięcie gałęzi obumarłych : lub nadłamanych, 2) utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa, 3) wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa - w wymiarze:• przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, stanowi uszkodzenie drzewa;• przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, stanowi zniszczenie drzewa.W odniesieniu do kwestii uszkodzenia ogrodzenia podkreślono, że nie oznacza ono automatycznie jego zniszczenia, które wymagałoby wymiany wszystkich elementów urządzenia. Jak wskazano nawet skarżąca słowa "zniszczenie" używa w kontekście konkretnych uszkodzeń, które nie odpowiadają całkowitemu zniszczeniu ogrodzenia, tożsamemu ze 100% zużyciem. W ocenie Wojewody nie wykazała przy tym skarżąca, że urządzenie wymagało pełnego odtworzenia na całym odcinku naruszonym w wyniku robót budowlanych, według jej wskazań o długości 40 m (= 60 m2 / 1,5 m wysokości).Jak wskazano na wiarygodność szczegółowych wyliczeń skarżącej wpływało – między innymi – dokonanie ich ponad 6 lat po zajęciu nieruchomości, bez żadnych dowodów. Wskazywana przez skarżącą skala zniszczeń, jest – w ocenie Wojewody – rażąco nieadekwatna do deklarowanej przez Inwestora metody wymiany słupa.Zdaniem organu odwoławczego choć złożone do akt fotografie były niewyraźne, na ich podstawie nie sposób przyjąć tak dużych szkód, jak wynika z oświadczeń skarżącej. W sytuacji gdyby sprzęt ciężki - tak jak wskazuje spółka - w istocie operował z sąsiedniej działki drogowej, to w szczególności nie można było uznać za wiarygodne konieczności nawiezienia 24 ton ziemi, w celu przywrócenia nieruchomości do stanu sprzed jej zajęcia. Jak wskazano uzasadnione wątpliwości budzi również, czy w istocie ogrodzenie zostało uszkodzone na odcinku 40 m. Cała wschodnia granica działki nr [...] – zza której miał operować sprzęt ciężki – ma bowiem około 72 m długości, a celem wykonanych prac była wymiana tylko jednego słupa.Wobec opisanych wyżej niejasności obowiązkiem Starosty było dokonać obiektywnej oceny zakresu i charakteru zniszczeń, celem ustalenia rzeczywistej szkody w rozumieniu art. 128 ust. 4 zd. 1 u.g.n. Rzetelna i wszechstronna weryfikacja tej okoliczności - w tym zakresu prac i nakładów niezbędnych do odtworzenia jej stanu sprzed wykonana robót - wymagała w szczególności:1. pozyskania dowodów z dokumentów, w tym:1.1. wyraźnych, kolorowych oryginałów bądź kopii fotografii przedłożonych Prokuraturze przez skarżącą;1.2. fotografii, o których mowa w piśmie spółki z dnia 5 sierpnia 2021 r.;1.3. wszelkich innych fotografii przedstawiających stan przedmiotowej nieruchomości · bezpośrednio przed i po zajęciu nieruchomości, tudzież w trakcie;1.4. rachunków lub faktur potwierdzających zakres prac i zakupów wykonanych na potrzeby odtworzenia działki nr [...], tj. przywrócenia jej do stanu sprzed wykonania robót związanych z wymianą słupa;1.5. dokumentów potwierdzających rodzaj i charakterystykę sprzętu użytego od wykonania prac, a także ilość uczestniczących w nich robotników;1.6. dokumentów technicznych lub projektowych określających zakres robót, w tym ziemnych, związanych z wykopaniem słupa;1.7. ewentualnie - opinii biegłego z zakresu dendrologii, dotyczącej stopnia uszkodzeń poszczególnych roślin i możliwości ich regeneracji w wyniku zwykłych zabiegów pielęgnacyjnych, tudzież zakresu ewentualnych zabiegów specjalistycznych niezbędnych do ich uzdrowienia, a także fizycznej możliwości uprawy wymienionych przez właścicielkę roślin, na ustalonym obszarze ingerencji w działkę nr [...];2. przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, przy udziale stron i Prokuratora, tj.:2.1. przesłuchań: właścicielki nieruchomości oraz - w charakterze świadków - przedsiębiorcy, któremu Spółka zleciła wykonanie robót polegających na wymianie słupa, a także pracowników wykonujących prace i sąsiadów, w szczególności na okoliczności:• sprzętu wykorzystanego do poszczególnych prac, w tym ziemnych, a także czy jakiś sprzęt wjechał na teren działki nr [...];• rodzaju wykonanych prac, w tym jakiej średnicy i głębokości wykop wykonano w celu wymiany słupa;• ilości wykonujących je osób;• w jaki sposób robotnicy weszli na teren działki nr [...];• uszkodzeń i zniszczeń gruntu oraz części składowych nieruchomości;• miejsc wykonania poszczególnych prac i przebywania robotników, w tym położenia sprzętu ciężkiego oraz miejsca składowania ziemi podczas usuwania starego i montażu nowego słupa - ze wskazaniem ich na wydruku ortofotomapy i kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:250;• miejsc uprawy poszczególnych uszkodzonych i zniszczonych części składowych nieruchomości, ze wskazaniem na wydruku ortofotomapy i kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:250;2.2. oględzin nieruchomości - z dodatkowym udziałem ww. świadków i rzeczoznawcy majątkowego, ewentualnie biegłego dendrologa - na okoliczności:• miejsc wykonania poszczególnych prac i przebywania robotników, w tym położenia sprzętu ciężkiego oraz miejsca składowania ziemi podczas usuwania starego i montażu nowego słupa - ze wskazaniem ich na wydruku ortofotomapy i kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:250;• miejsc uprawy poszczególnych uszkodzonych i zniszczonych części składowych nieruchomości, ze wskazaniem ich na wydruku ortofotomapy i kopii mapy ewidencyjnej w skali 1 :250;• aktualnego stanu przedmiotowej nieruchomości, w tym ilości i nasadzeń znajdujących się obecnie we - wskazanych przez świadków .i właścicielkę działki – miejscach wykonywanych prac i zniszczeń;3. wobec powyższych czynności dowodowych - podczas ich przeprowadzania oraz po ich zakończeniu - należy przeprowadzić analizę obejmującą, w szczególności:• zestawienie wyraźnych fotografii ze szczegółowymi informacjami dotyczącymi sposobów i miejsc wykonywania prac, celem ustalenia wiarygodnego zakresu ingerencji w teren działki nr [...], w ramach prac związanych z wymianą słupa;• zestawienie - wyraźnych fotografii, ze wszystkimi innymi uznanymi za wiarygodne dowodami co do stanu nieruchomości, bezpośrednio przed jej zajęciem i po wykonaniu prac, z przyjętym za wiarygodny zakresem ingerencji w teren działki nr [...] – celem ustalenia wiarygodnego stopnia uszkodzeń i zniszczeń przedmiotowej nieruchomości, jako rzeczywistej szkody.Dalej wskazano, że po wyczerpaniu dowodów na okoliczność rzeczywistej szkody i ich szczegółowej analizie, zasadne byłoby wydanie postanowienia dowodowego - na podstawie art. 123 § 2 k.p.a. - zawierającego ocenę rzeczywistych szkód. Jak wskazano celem nadania ocenie materiału dowodowego formalnego charakteru jest przekazanie rzeczoznawcy majątkowemu dokumentu weryfikującego wiarygodność podstaw sporządzenia wyceny, tj. postanowienia dowodowego (ewentualnie również opinii dendrologa). W tym zakresie zwrócono uwagę, że to na organie I instancji, a nie na biegłej z zakresu wyceny, z urzędu ciążył obowiązek weryfikacji istotnych w sprawie okoliczności, w tym rzeczywistej szkody w rozumieniu art. 128 ust. 4 u.g.n.W ocenie organu odwoławczego Starosta bezkrytycznie uznał za wiarygodne wszystkie informacje skarżącej, nie poddając ich żadnej ocenie, pomimo ewidentnych niejasności. Tym samym nie zweryfikowano rzeczywistej szkody w rozumieniu art. 128 ust. 4 zd. 1 u.g.n. Zaniechanie jakichkolwiek czynności dowodowych – poza pozyskaniem operatu szacunkowego – stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.Dodatkowo Wojewoda stwierdził, że organ I instancji naruszył przepisy art. 76a § 1 i 2 k.p.a., Jak bowiem wskazano w aktach sprawy, jako załącznik od operatu, zamieszczono nieuwierzytelnione kserokopie pism strony z dni: 10 września 2023 r. i 10 lutego 2024 r. W przypadku fotografii - wykonanych przez właścicielkę przedmiotowej nieruchomości, których uwierzytelnione kopie załączono do wniosku Prokuratora - naruszenie tych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nawet przyjmując, że jako znajdujące się w aktach prokuratury, podlegają one urzędowemu poświadczeniu, to zamieszczone w aktach niniejszej sprawy czarno-białe kserokopie, są nieczytelne i nie sposób na ich podstawie dokonać rzetelnej oceny szkód wyrządzonych na częściach składowych gruntu. W ocenie Wojewody zastosowanie powinien znaleźć art. 76a § 1 zd. 3 k.p.a., zgodnie z którym gdy organ uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie. Ewentualnie o przedłożenie oryginałów należało wezwać właścicielkę działki nr [...].Wobec braku wiarygodnych ustaleń co do rzeczywistej szkody w oczywisty sposób nie można było uznać za wiarygodny operatu szacunkowego, w którym tak samo bezkrytycznie przyjęto wszystkie, niezweryfikowane oświadczenia właścicielki nieruchomości, jako podstawy faktyczne wyceny.Wojewoda wyjaśnił, że nawet w przypadku wiarygodnego potwierdzenia wszystkich szkód i wskazanych przez skarżącą, operat zawiera istotną wadę w metodyce wyceny, która niezależnie od powyższego uniemożliwiała uznanie go za wiarygodny dowód w sprawie. Mianowicie, skoro według oświadczeń strony ogrodzenie nie zostało całkowicie zniszczone, a jedynie uszkodzone, nie ma podstaw od określenia jego pełnej wartości, jako wartości rzeczywistej szkody.W tym zakresie należało zastosować inną metodykę, przewidzianą w ramach zasad i standardów wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego. Ewentualnie - gdyby nie było tak usankcjonowanej metodyki - należałoby przyjąć inną, zgodną z przepisami prawa i zasadami logiki. Przykładowo, mogłaby ona polegać na odrębnym określeniu wartości odtworzeniowej ogrodzenia:• według stanu - w tym stopnia zużycia - sprzed zajęcia nieruchomości;• oraz według jego stanu po wykonaniu prac, w tym większego - w wyniku uszkodzeń - stopnia zużycia.W tym ujęciu różnica, ewentualnie powiększona o koszt prac, stanowiłaby rzeczywistą szkodę, wyrządzoną przez inwestora w przedmiotowym ogrodzeniu.Natomiast określenie wartości odtworzeniowej tego urządzenia – tak jakby szkoda polegała na jego zniszczeniu, a nie uszkodzeniu – jest sprzeczne z przyjętymi przez biegłą podstawami faktycznymi wyceny. W oczywisty sposób błąd ten wpłynął na wynik końcowy szacunków, co stanowi samodzielną podstawę do odmowy przyznania wartości dowodowej operatowi szacunkowemu.Kolejną wadą opinii biegłej, było pominięcie w wycenie szkody polegającej na zajęciu nieruchomości na 1 dzień. W ocenie Wojewody bez znaczenia pozostawało, że w dniu wykonania robót budowlanych, skarżąca była nieobecna. Co bowiem istotne, przez ten 1 dzień jej prawo własności było ograniczone, za co również przysługuje odszkodowanie.Wojewoda poddał w wątpliwość także zawarte w pkt 2 (str. 4 operatu) stwierdzenie, że zakres wyceny obejmował, części składowe gruntu znajdujące się na całej działce nr [...], o powierzchni [...] m2.W konsekwencji – w ocenie Wojewody – analizowany operat nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Jak wskazano pominięcie powyższych okoliczności przez Starostę stanowiło istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewoda wskazał, że sanowanie wszystkich uchybień organu I instancji wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. To natomiast oznaczało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z powodu naruszenia przepisów postępowania - tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 - oraz ze względu na niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy wpływający istotnie na jej rozstrzygnięcie.W sprzeciwie od powyższej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego tj.: art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, 2) przewlekłość postępowania.W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;zwolnienie skarżącej w całości z kosztów sądowych i przyznanie prawa pomocy pełnomocnika z urzędu w sprawie; rozpatrzenie sprawy na rozprawie w obecności skarżącej; nie obciążanie skarżącej kosztami postępowania i na rzecz strony przeciwnej.Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 20 października 2025 r., sygn. akt II SPP/Wr 45/25 przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów oraz ustanowienie adwokata z urzędu.W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu.Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:Sprzeciw podlegał oddaleniu.Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: u.p.p.s.a.).Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1170/20 – publ. CBOSA). W tym też zakresie należy wskazać, że nie mogły zadziałać zarzuty sprzeciwu odnoszące się do kwestii ewentualnej przewlekłości organów w ramach prowadzonego postępowania.Zasadniczą osią sporu w sprawie pozostaje ocena, czy decyzja organu I instancji była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a tym samym zachodziły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej.Przeprowadzona przez Sąd, w powyżej określonych granicach, kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że decyzja Wojewody z dnia 21 maja 2025 r. (Nr NRŚ-OR.7534.20.2024.MP), spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu – w sprawie – zaktualizowała się przesłanka "istotnego wpływu na rozstrzygnięcie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy". Organ odwoławczy wyczerpująco wykazał wątpliwości i niejasności związane m.in. z oceną zakresu i charakteru zniszczeń, w tym wyliczeń szkód dokonanych przez skarżącą. Nadto prawidłowo zwrócono uwagę, że operat szacunkowy, który stał się podstawą decyzji Starosty zawiera nieprawidłowości o znaczeniu fundamentalnym, między innymi przejawiające się w metodyce wyceny szkód. Zaaprobować trzeba stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r., (sygn. akt I OSK 346/16), zgodnie z którym konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć bowiem ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 758/18), w którym wskazano, że organ procesowy może zakwestionować operat szacunkowy sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku, a więc w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów. Operat szacunkowy jest dowodem w konkretnej sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie jak każdy dowód.Słusznie dostrzegł Wojewoda, że skoro według oświadczeń strony ogrodzenie nie zostało całkowicie zniszczone, a jedynie uszkodzone to wartość rzeczywistej szkody nie równa się pełnej wartości tegoż ogrodzenia. Trafnie Wojewoda dostrzegł nieuwzględnienie w ramach operatu szkody polegającej na zajęciu nieruchomości na 1 dzień. Organ odwoławczy uwypuklił również, że operat nie został sporządzony na podstawie pełnego materiału dowodowego, który powinien był przed zleceniem wykonania opinii zostać pozyskany przez organ pierwszej instancji.Podkreślić należy, że dowód w postaci operatu szacunkowego w sprawie o odszkodowanie ma elementarne znaczenie dla ustaleń, natomiast sytuacja, gdy dla rozpoznania sprawy niezbędne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, przesądza o istnieniu istotnych braków postępowania wyjaśniającego, uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej.W okolicznościach sprawy nie było podstaw do jakiejkolwiek formy konwalidacji dostrzeżonych przez Wojewodę uchybień w oparciu o art. 136 k.p.a. Wykazane przez Wojewodę uchybienia nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Tym samym, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowo zatem Wojewoda zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., a gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa.W rezultacie przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, oddaje istotę motywacji przesądzającej o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.Uwzględniając poczynione powyżej uwagi, Sąd nie podzielił zarzutów sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.