Wyrok - I OSK 2202/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 36/24 w sprawie ze skargi Y.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we WrocłOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 36/24 w sprawie ze skargi Y.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocł
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
osoba uprawniona do alimentów
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Elżbieta Kremer
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2024r. sygn. akt IV SA/Wr 36/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Y. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2023 r. nr SKO 4532.379.2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 11 września 2023 r. nr [...].Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciło naruszenie:I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:- art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej: "ustawa pomocowa") w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia katalogu (rodzajów) świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych, które są skierowane i służą potrzebom wyłącznie dzieci" i w konsekwencji stwierdzenie, że "zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia nie został wyłączony z katalogu świadczeń rodzinnych, do których mają prawo obywatele Ukrainy spełniający warunki ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i odpowiednio przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych",II. przepisów postępowania, a mianowicie:- art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez Y. M. decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia 6 listopada 2023 r. (SKO 4532.379.2023) oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni i subsumpcji ww. przepisów materialnoprawnychMając powyższe na względzie Kolegium wniosło o:1) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie,2) zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.Stosownie do art. 183 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Przed przystąpieniem do oceny skargi kasacyjnej należało poczynić uwagę, że na tle wykładni przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej w orzecznictwie pojawiły się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, czy po nowelizacji ww. ustawy z dnia 12 marca 2022 r. możliwe jest przyznanie obywatelom Ukrainy innych świadczeń z ustawy o świadczeniach rodzinnych niż świadczenia przewidziane dla dzieci.Pierwsze stanowisko prezentowało pogląd, że z regulacji prawnej tej ustawy wynika, iż intencją ustawodawcy było objęcie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym tylko niektórymi uprawnieniami, wyraźnie wskazanymi w przepisach ustawy (art. 1 ust. 3 pkt 4, art. 2 ust. 7), a w kontekście świadczeń zabezpieczenia społecznego, wykraczających poza minimalny zakres ochrony tymczasowej - pomoc społeczna i opieka medyczna - wyłącznie świadczeniami związanymi z wychowywaniem dziecka, o czym świadczy katalog świadczeń wymienionych w art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (zob. m.in. wyrok NSA z 12 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 2075/24 - ten i niżej przywołane orzeczenia publik. CBOSA ).Drugie stanowisko nakazywało z kolei interpretować przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej przy uwzględnieniu wykładni systemowej zewnętrznej. Z wykładni tej wynika natomiast, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, do której odwołuje się art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia rodzinne, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka - zasiłek rodzinny wraz dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi (zob. m.in. wyrok NSA z 25 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 1910/24).Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że wykładni ww. przepisów należy dokonywać metodą nie tylko językową i systemową, ale również metodą celowościową. Taki sposób odkodowania normy prawej daje bowiem dopiero rzeczywisty obraz woli ustawodawcy. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym skłania się ku drugiemu z zaprezentowanych wyżej stanowisk, a w związku z tym, należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Mając na uwadze przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej w brzmieniu obowiązującym od 28 stycznia 2023 r. obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.Powyższy przepis odwołuje się wprost do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 2 u.ś.r. świadczeniami rodzinnymi są: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (pkt 1), świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (pkt 2), zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a (pkt 3), świadczenia wypłacane przez gminy na podstawie art. 22b (pkt 3a), jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka (pkt 4) oraz świadczenie rodzicielskie (pkt 5). Analiza tego katalogu wskazuje, że świadczenia rodzinne nie są ograniczone wyłącznie do świadczeń należnych dzieciom albo wypłacanych w związku z opieką nad dziećmi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej znajduje zastosowanie zarówno do świadczeń skierowanych do dzieci bądź związanych z opieką nad dziećmi, jak i świadczeń niezwiązanych z dziećmi i opieką nad nimi. Ogólne zasady wykładni językowej przewidujące zakaz dokonywania takiej wykładni, w której wyniku część przepisu byłaby traktowana jako zbędna, pozostają przy tym nadal wiążące, a zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy traktować jako odnoszący się tylko do tych świadczeń, które związane są z dziećmi. A nie wyczerpują one przecież katalogu wszystkich świadczeń rodzinnych.Zauważyć także należy, że cel wprowadzenia zmiany art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, którym była konieczność uszczelnienia systemu świadczeń socjalnych i zapobieżenie wyłudzaniu świadczeń przez osoby niezamieszkujące bądź nieprzebywające w Polsce. Nie można przy tym zapominać o jednym z celów ustawy pomocowej, którym jest zapewnienie wsparcia materialnego rodzinom ukraińskim oraz osobom będącym obywatelami Ukrainy, którzy wjechali na terytorium Polski bezpośrednio z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. Realizacja tego celu następuje między innymi przez przyznanie wsparcia z zakresu świadczeń rodzinnych. Odmowa zatem przyznania świadczeń rodzinnych osobom pełnoletnim przebywającym na terytorium Polski stałaby w oczywistej sprzeczności z tym celem.W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. należało uznać za niezasadny. Przepis ten – co zostało wykazane powyżej – nie ogranicza możliwości przyznania świadczeń rodzinnych wyłącznie do świadczeń przyznawanych dzieciom bądź w związku z opieką nad dziećmi. Jako taki jest on zatem skierowany także do pełnoletnich obywateli Ukrainy przebywających na terytorium Polski spełniających warunki przyznania poszczególnych świadczeń rodzinnych.Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, należy zauważyć, że konstrukcja tego zarzutu w zakresie wskazanych w nim podstaw prawnych jest ściśle powiązana z omówionym powyżej zarzutem naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej i art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. i zakłada, że w sytuacji w której zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazałby się zasadny, to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie miał podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organy obydwu instancji. Skoro zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się niezasadny, to brak było podstaw do uwzględnienia powiązanego z nim zarzutu naruszenia prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego, a uznając, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, uchylił także na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzję organu pierwszej instancji.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.