Wyrok - II OSK 1502/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2267/22 w sprawie ze skargi M.K. i Z.K. na decyzję GUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2267/22 w sprawie ze skargi M.K. i Z.K. na decyzję G
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
odwołujący
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Piotr Broda
Podstawa prawna
art. 156
kpa
art. 107
kpa
art. 80
kpa
art. 16
kpa
art. 138
kpa
art. 145
ppsa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
1. Wyrokiem z 24 marca 2023 r., VII SA/Wa 2267/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi M.K. i Z.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 22 sierpnia 2022 r. znak: DON.7100.124.2022.RKR, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB, organ powiatowy) prowadził postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i garażem podziemnym przy ul. [...] w W. na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...].2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2267/22 kolejno wskazano, że w wyniku obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 17 grudnia 2014 r. organ powiatowy stwierdził m. in. zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki, projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość i liczba kondygnacji. Stwierdzono odstępstwa od projektu zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne: zmianę geometrii słupów i ścian żelbetowych na rozmiar 1 oraz słupa żelbetowego w osi 8 na kondygnacji 2, 3, 4. Dodatkowo wskazano, że geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układy połaci dachowych) jest zgodna z projektem. Stwierdzono również zgodność przyłącza wod.-kan., energetycznego i gazowego. Zdaniem organu powiatowego wszystkie roboty objęte projektem budowlanym zostały wykonane, natomiast teren budowy został uporządkowany i właściwie zagospodarowany. Nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w ocenie organu powiatowego przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalem usługowym i garażem podziemnym nadaje się do użytkowania.W tym stanie rzeczy PINB decyzją z 19 grudnia 2014 r. nr IVOT/377/U/2014, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409, uPb), udzielił C. Sp. z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna w W. (Spółka, inwestor) pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i garażem podziemnym na nieruchomości przy ul. [...] w W., stanowiącej działki nr [...] i [...] z obrębu [...].2.3. Następnie sąd pierwszej instancji przywołał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z 22 czerwca 2015 r., nr 1225/15 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z 19 grudnia 2014 r., zaś postanowieniem z 3 września 2015 r., znak: DON/ORZ/7101/1106/15, GINB utrzymał w mocy w/w postanowienie MWINB. WSA w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 819/19, oddalił skargę M.K. i Z.K. na postanowienie GINB z 3 września 2015 r. NSA wyrokiem z 24 marca 2021 r., II OSK 1384/20 uchylił w/w wyrok WSA w Warszawie i poprzedzające go rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku II OSK 1384/20, ocena co do legitymacji podmiotów wnioskujących o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie nie powinna opierać się wyłącznie na wynikach kontroli obowiązkowej przeprowadzonej na podstawie art. 59 ust. 1 uPb w postępowaniu toczącym się wyłącznie z udziałem inwestora. Jeżeli skarżący we wniosku wskazali na wykonanie obiektu niezgodnie z pozwoleniem (istotne odstępstwa od projektu budowlanego) i złożyli jako dowód ekspertyzę na potwierdzenie swoich zarzutów, to obowiązkiem organu nadzoru było wyjaśnienie tych okoliczności w postępowaniu jurysdykcyjnym z ich udziałem. Z tego względu należało przyjąć, że przedłożona ekspertyza uprawdopodobniła twierdzenia skarżących o wykonaniu przedmiotowego budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę, co wykluczyło wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie.2.4. Rozpatrując sprawę ponownie, MWINB postanowieniem z 27 stycznia 2022 r., nr 189/22 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 19 grudnia 2014 r., zaś postanowieniem z 29 marca 2022 r., znak: DON.7101.73.2022.RKR, GINB uchylił w/w postanowienie MWINB z 27 stycznia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.2.5. W następstwie tych rozstrzygnięć MWINB decyzją z 11 maja 2022 r., nr 520/22 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 19 grudnia 2014 r. W ocenie organu wojewódzkiego dokumenty takie jak dziennik budowy, protokół kontroli obowiązkowej, czy oświadczenie kierownika budowy, które regulowane są wprost Prawem budowlanym, potwierdzają zgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę. Analiza projektu budowlanego ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym oraz dziennika budowy, nie pozwoliła na stwierdzenie, że w trakcie budowy dokonano odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej.2.6. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.K. i Z.K.Po rozpoznaniu powyższego odwołania GINB, powołaną na wstępie decyzją z 22 sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.Oceniając w trybie stwierdzenia nieważności kwestionowaną decyzję PINB, GINB stwierdził, że po dokonaniu analizy projektu budowlanego, dziennika budowy, protokołu obowiązkowej kontroli z 17 grudnia 2014 r., stanowiska w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym z 10 listopada 2014 r. oraz protokołu z odbioru technicznego z 25 czerwca 2013 r., ustalono, że przedmiotowy obiekt zrealizowano zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz bez istotnych odstępstw. Co prawda, we wspomnianym wyżej protokole kontroli stwierdzono odstępstwa dotyczące zmiany usytuowania attyki, długości szachtu, układu ścianek działowych w lokalach mieszkalnych, wykonania dodatkowego komina, wykonania komina ponad dachem, jednakże przywołane odstępstwa nie miały charakteru istotnego. Zatem twierdzenie odwołujących, że obiekt budowlany został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro w trakcie kontroli potwierdzono, że inwestycję wykonano zgodnie z projektem, to wynika z tego, że została ona zrealizowana zgodnie z prawem.GINB podkreślił również, że z dziennika budowy (tom III s. 19 – wpis z 15 października 2014 r.) wynika, że zgłoszono do odbioru wykonanie robót budowlanych instalacyjnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę, teren uporządkowano. W dalszej części wskazano, "(...) potwierdzam zakończenie robót budowlanych zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. Budynek nadaje się do odbioru celem uzyskania pozwolenia na użytkowanie".W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w niniejszej sprawie. GINB stwierdził, że materiał zgromadzony w aktach sprawy, w tym ustalenia poczynione przez organ wojewódzki potwierdzają zgodność obiektu budowlanego z warunkami decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 25 lutego 2013 r. o pozwoleniu na budowę, wobec czego brak jest podstaw do negowania stanu faktycznego sprawy. Uznał również organ centralny, że w pozostałym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 59 uPb.GINB przyznał rację skarżącym, że mimo wiążących wytycznych zawartych w zapadłym w sprawie wyroku NSA z 24 marca 2021 r., II OSK 1384/20, MWINB nie odniósł się w sposób dostateczny do okoliczności wskazanych w przedłożonej ekspertyzie sporządzonej przez mgr inż. R.G., wskazując jedynie, że dokument ten podważa rozwiązania projektu zatwierdzonego przez organ architektoniczno-budowlany i pozostaje bez wpływu na zakres sprawy. Niemniej jednak stwierdził, że uchybienie jakiego dopuścił się MWINB, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji organu wojewódzkiego z 11 maja 2022 r. i stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji PINB z 19 grudnia 2014 r.Zdaniem GINB skarżący błędnie ocenili wagę jak i samą funkcję dowodu - "Ocena zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz warunkami technicznymi zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wykonania budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym (...)". Skoro odebrano obiekt do użytkowania uznając, że jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i nie stwierdzono przy tym żadnych istotnych odstępstw, trafnie uznano, że powstałe zamierzenie budowlane było zgodne z tym co założono na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego. Wobec tego co zostało przedstawione GINB stwierdził, że brak jest podstaw do negowania, iż udzielone pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.Z powyższych względów uznano, że kontrolowana decyzja PINB z 19 grudnia 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani nie jest obarczona żadną inną kwalifikowaną wadą, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.3.1. Skargę do sądu na opisaną wyżej decyzję wnieśli M.K. i Z.K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak związania się przez organy obu instancji oceną prawną dokonaną w niniejszej sprawie w wyroku NSA z 24 marca 2021 r. II OSK 1384/20, poprzez brak przeprowadzenia wbrew zaleceniom sądu jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego oraz oparcie rozstrzygnięcia w oparciu o wybiórczą analizę dowodów uprzednio zgromadzonych w sprawie,- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 36a uPb poprzez uznanie, iż inwestycja dokonana została bez istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego,- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 59a uPb w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń w trakcie kontroli obowiązkowej w szczególności nie prowadzących do ustalenia, że obiekt wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych,- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 uPb poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pomimo, iż wykonany obiekt wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych.3.2. Skarżący wskazali, że wiążący w niniejszej sprawie jest wyrok NSA z 24 marca 2021 r. II OSK 1384/20, z uzasadnienia którego jednoznacznie wynika, że organ obowiązany był wszcząć postępowanie oraz następnie dokonać własnych ustaleń stanu faktycznego, zaś jakiekolwiek odmienne działanie stanowi nieusprawiedliwioną polemikę z wiążącymi ustaleniami sądu i stanowi rażące naruszenie prawa.Skarżący przypomnieli, że we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazano, że przedmiotowa inwestycja wykonana została niezgodnie z zatwierdzonym projektem, w szczególności w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych. Zdaniem skarżących organ stopnia podstawowego nie dokonał w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, natomiast do wniosku o stwierdzenie nieważności załączona została niezależna ekspertyza – "Ocena zgodności" sporządzona przez mgr inż. R.G. dotycząca m.in. wykonania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i garażem podziemnym na nieruchomości ul. [...] nr [...] i [...] na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] zgodnie z pozwoleniem na budowę, wskazująca na niezgodności w tym zakresie. Organy obu instancji w postępowaniu nieważnościowym obowiązane zatem były do dokonania własnych ustaleń, co do stawianego zarzutu wykonania inwestycji niegodnie z pozwoleniem na budowę. Tymczasem organ I instancji odmówił de facto dokonywania jakichkolwiek ustaleń wskazując na fakt, że dokonać oceny mógłby wyłącznie wg stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz wskazując, że obecnie nie jest w stanie dokonać oceny, kiedy roboty wskazujące na niezgodność z projektem zostały wykonane, przy czym organ nie dostrzegł, że załączona ekspertyza sporządzona przez mgr inż. R.G. m. in. wykonania budynku mieszkalnego z lokalem usługowym i garażem podziemnym na nieruchomości ul. [...] nr [...] i [...] na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...], jak również wniosek o wszczęcie postępowania sporządzone zostały niezwłocznie. Zdaniem skarżących organ II instancji również nie dokonując nowych ustaleń, wchodząc w polemikę z wiążącym wyrokiem wskazał, że co do zasady takich ustaleń nie może dokonać, dokonał oceny na podstawie wcześniej zebranych dowodów, tj. protokołu kontroli obowiązkowej i oświadczeń kierownika i inwestora, iż inwestycja nie została dokonana z istotnymi odstąpieniami od projektu.3.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.4.2. Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że NSA w wyroku z 24 marca 2021 r. II OSK 1384/20, przesądził po pierwsze, że skarżący są stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 19 grudnia 2014 r. nr IVOT/377/U/2014, udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie spornego budynku przy ul. [...] w W., po drugie że organy muszą odnieść się do przedłożonej przez skarżących ekspertyzy i ocenić, czy w procesie wykonania przedmiotowego obiektu doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz czy były one istotne.4.3. Zdaniem sądu wojewódzkiego organy obu instancji nie odniosły się do tej podstawowej w niniejszej sprawie kwestii, która nie została też w sposób wystarczająco klarowny wyartykułowana w ekspertyzie sporządzonej przez mgr inż. R.G. Jak wynika z projektu budowlanego (s. 92 projektu, ELEWACJA FRONTOWA ELEWACJA POŁUDNIOWA, nr rys. A-07.01), taras przedmiotowego budynku, zaprojektowany został poniżej gzymsu, budynku skarżących (ul. [...]) uwidocznionego na tym rysunku po prawej stronie. Do takich samych wniosków, prowadzić ma analiza rysunku PRZEKRÓJ 2-2, nr rys. A-05.02 projektu. Tymczasem zarówno z zawierających datę zdjęć dołączonych do protokołu kontroli obowiązkowej z 17 grudnia 2014 r. (k. 82 akt), jak też ogólnodostępnych w google street view zdjęć przedmiotowego budynku przy ul. [...] wynika, że jego taras zrealizowany został zdecydowanie powyżej gzymsu budynku skarżących, zaś podłoga tarasu, znajduje się prawie na tym samym poziomie co kalenica budynku skarżących. W przekonaniu sądu pierwszej instancji nie można więc podzielić poglądu organu odwoławczego, że materiał zgromadzony w aktach sprawy, w tym ustalenia poczynione przez organ wojewódzki potwierdzają zgodność obiektu budowlanego z warunkami decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 25 lutego 2013 r. o pozwoleniu na budowę.4.4. Zdaniem sądu pierwszej instancji, konieczne będzie przeprowadzenie przez organ oględzin budynku, którego wygląd nie uległ zmianie od czasu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, przy zapewnieniu czynnego udziału stron postępowania, a następnie szczegółowe skonfrontowanie zrealizowanego obiektu z projektem i dokonanie w tym zakresie oceny ze wskazaniem konsekwencji ewentualnych odstępstw. Organ powinien szczegółowo i w sposób czytelny dokonać oceny zgodności projektu ze zrealizowaną inwestycją i uzasadnić swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając tenże wyrok w całości.5.2. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; Ppsa) Spółka zarzuca naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez uznanie przez WSA, że organ, w prowadzonym przez siebie postępowaniu, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, przy czynnym udziale M.K. i Z.K. i dopiero na tej podstawie uznał, że zrealizowana inwestycja jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym; naruszenie ww. przepisu mogło doprowadzić do nieprawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uznanie przez WSA, że organ nie uzasadnił zaskarżonej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 K.p.a., podczas gdy organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób czytelny i szczegółowy dokonał analizy zgodności zrealizowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz wyczerpująco uzasadnił przedmiotowe rozstrzygnięcie pod względem faktycznym i prawnym; naruszenie ww. przepisu mogło doprowadzić do nieprawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.5.3. Biorąc pod uwagę ww. zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie od skarżących solidarnie na rzecz inwestora zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły podstawy do uchylenia orzeczenia w całości, wniesiono o uznanie, że przedmiotowa sprawa została dostatecznie wyjaśniona i oddalenie skargi, zasądzenie od skarżących solidarnie na rzecz inwestora zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.5.4. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ wyczerpująco wyjaśnił przyczyny, dla których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej ekspertyzie sporządzonej przez mgr inż. R.G. Co istotne - WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wielokrotnie cytował treść rozstrzygnięcia organu. Zdaniem inwestora nie byłoby to możliwe, gdyby uzasadnienie zaskarżonej decyzji było niekompletne lub wadliwe.5.5. Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2025 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.6.2. Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że przedmiotem kontrolowanego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta jest o tyle istotna, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym trybie, ocenie właściwych organów podlega to, czy badana decyzja jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.W kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy wyjaśnienia ponadto wymaga, że postępowanie toczące się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy meriti. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym. Tym samym organ dokonuje oceny decyzji ostatecznej pod kątem zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Wskazać jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 K.p.a., dlatego też przesłanki nieważności powinny być interpretowane wąsko. Co istotne, w przebiegu postępowania nieważnościowego organ co do reguły nie gromadzi materiału dowodowego, nie przeprowadza też co do reguły nowych dowodów, ocenia jedynie czy w świetle zgromadzonego już materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością.6.3. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2021 r., II OSK 1708/18, LEX nr 3231945; czy z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. m.in. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).6.4. W przedmiotowej sprawie uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi na wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzję GINB z 22 sierpnia 2022 r., na mocy której organ ten utrzymał w mocy decyzję MWINB z 11 maja 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 19 grudnia 2014 r. udzielającej Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i garażem podziemnym przy ul. [...] w W. na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...], opierało się na zarzucie niewyczerpującego wyjaśnienia przez organy obu instancji okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Zarzucając organom nadzoru budowlanego naruszenie w tym kontekście art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., sąd pierwszej instancji stwierdził, że GINB powinien szczegółowo i w sposób czytelny dokonać oceny zgodności projektu ze zrealizowaną inwestycją, w tym przede wszystkim zrealizowanym przez inwestora tarasem przedmiotowego budynku. W ocenie sądu a quo w sprawie konieczne było zatem ustalenie – m. in. przez przeprowadzenie przez organ oględzin budynku, którego wygląd nie uległ zmianie od czasu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, przy zapewnieniu czynnego udziału stron postępowania, a następnie szczegółowe skonfrontowanie zrealizowanego obiektu z projektem i dokonanie w tym zakresie oceny ze wskazaniem konsekwencji ewentualnych odstępstw.6.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy i wynikające z niego okoliczności, świadczą o wadliwości wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska sądu pierwszej instancji co do naruszenia przez organ przepisów postępowania regulujących proces dochodzenia do prawdy materialnej w kontekście podnoszonych przez ten sąd okoliczności. Organ centralny prawidłowo bowiem ustalił, że obiekt wybudowany przez inwestora zrealizowano zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (tj. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 25 lutego 2013 r., nr 101/13), zaś odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter nieistotny. Co prawda, MWINB w I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę nie odniósł się w sposób dostateczny do okoliczności wskazanych w przedłożonym przez skarżących opracowaniu sporządzonym przez mgr inż. R.G. (mimo wiążących wytycznych zawartych w wyroku NSA z 24 marca 2021 r., II OSK 1384/20), ale uchybienie to podlegało konwalidacji w rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Ustosunkowując się do uchybień wskazanych w ww. ocenie GINB na str. 5 zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że "zarzuty formułowane przez skarżących (niezależnie od tego, że nie są poparte żadnymi dowodami, a jedynie przypuszczeniami dokonanymi na podstawie własnych wyliczeń, obserwacji, które nie znajdować miały odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym) w przedłożonej ocenie dotyczą w przeważającej mierze rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który w żaden sposób nie może podlegać kontroli w ramach postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie obiektu. Istotą postępowania w takiej sprawie jest bowiem weryfikacja zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Rozwiązania i parametry techniczne wskazane w projekcie budowlanym stanowią zatem dla organów nadzoru budowlanego wzorzec kontroli przeprowadzanej w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W kolejnym akapicie organ ten wskazał, że: "Za kuriozalne należy uznać twierdzenie ekspertyzy, że niezgodnością z projektem budowlanym była realizacja tarasu na 4 kondygnacji z naruszeniem § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, gdy takie rozwiązanie wprost przewidziano w projekcie budowlanym (zob. rys. nr A-06.01 s. 91 oraz k. 6 s. 269). Wskazuje na to przecież sam autor opinii na pierwszej stronie swego opracowania. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że w ramach inwestycji wyodrębniono działkę nr 100/1, skoro również stanowi ona teren inwestycji, a więc nie ma potrzeby zachowania odległości, o których mowa w ww. przepisie".Tym samym podnoszone przez skarżących I-instancji odstępstwa od zatwierdzonego projektu słusznie zostały ocenione jako nieistotne. Złożone przez skarżących opracowanie autorstwa R.G. – rzeczoznawcy budowlanego, jak też własne ustalenia organu (analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie oraz oględziny budynku) doprowadziły do słusznego wniosku, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie miały charakteru istotnego. Opracowanie przedłożone przez skarżących w istocie dotyczy kwestionowania zgodności z przepisami Prawa budowlanego samego projektu budowlanego spornego obiektu.6.6. WSA w Warszawie niesłusznie przy tym uznał, że brak oględzin budynku przy czynnym uczestnictwie skarżących stanowił istotne uchybienie postępowania dowodowego, wskazując jednocześnie na s. 14 zaskarżonego wyroku, że wygląd budynku "nie uległ zmianie od czasu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli". Jak słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, dodatkowe oględziny budynku pozostaną zatem bez wpływu na kształt zebranego materiału dowodowego. Organy już wcześniej zapoznały się z rzeczywistym stanem budynku i dokonały oceny jego zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Oceny tej zgodności nie zmienią dodatkowe oględziny, skoro (jak zauważył sam WSA w Warszawie) stan budynku od czasu obowiązkowej kontroli się nie zmienił. Należy przypomnieć bowiem, że z przeprowadzonej, na podstawie art. 59a uPb, obowiązkowej kontroli obiektu przez przedstawiciela PINB w dniu 17 grudnia 2014 r. (protokół IVOT/208/U/2014) oraz analizy złożonych dokumentów wynikało, że przedmiotowy budynek nadawał się do użytkowania.Dodać należy również, że czynny udział M.K. i Z.K. w ewentualnych dodatkowych oględzinach w żaden sposób nie wpłynąłby na wynik sprawy. Skarżący dokonali bowiem własnej oceny stanu i parametrów budynku i dali temu wyraz poprzez złożenie opracowania sporządzonego przez mgr inż. R.G., która (jak wskazano powyżej) była przedmiotem analizy na etapie postępowania administracyjnego. Zważywszy, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo i wyczerpująco zebrano materiał dowodowy, to organ miał prawo dokonać swobodnej oceny dowodów i na tej podstawie wydać decyzję określonej treści. W przedmiotowej sprawie żaden z argumentów skarżących nie został przez organy pominięty lub nierozważony. To zaś, że organy dokonały jednak innej oceny twierdzeń i dowodów, nie może być podstawą stwierdzenia wadliwości decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.6.7. Istotne jest również to, co podnosi inwestor we wniesionej skardze kasacyjnej, a mianowicie, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazuje, w jakim zakresie uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 sierpnia 2022 r. nie spełniało wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., stwierdzając jedynie, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu do wszystkich istotnych okoliczności sprawy". Ma rację skarżący kasacyjnie, że organ w sposób wyczerpujący odniósł się do całokształtu sprawy, w tym do wytycznych zawartych w zapadłym w sprawie wyroku NSA z 24 marca 2021 r., II OSK 1384/20, a uzasadnienie było spójne z dokonanymi ustaleniami. Dodać należy, że wytyczne zawarte w powyższym wyroku – wydanym ze skargi na postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – ograniczone były wyłącznie do nakazu wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nieważnościowego. Postępowanie to ostatecznie zostało wszczęte i wydano stosowne decyzje, w ramach których ocenie podlegał zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na ocenę, czy źródłowa decyzja PINB o pozwoleniu na użytkowanie, była dotknięta wadą kwalifikowaną ujętą w przepisach art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.6.8. Wynikające z akt przedmiotowej sprawy okoliczności świadczą zatem o prawidłowości dokonanych przez organ w trybie nieważnościowym ustaleń w zakresie oceny zgodności projektu ze zrealizowaną inwestycją, czyniąc zadość zobowiązaniom wynikającym z w/w wyroku NSA. W konsekwencji zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono sądowi wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. art. 107 § 3 K.p.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji i oddaleniem skargi.7. Z wyłożonych powodów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa..