Wyrok - II OSK 915/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. F. i Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 296/22 w sprawie ze skargi H. F. i Z. F. na postanowienie Wojewody PomorsOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. F. i Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 296/22 w sprawie ze skargi H. F. i Z. F. na postanowienie Wojewody Pomors
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
art. 233
kpc
art. 145
kpa
art. 149
kpa
art. 138
kpa
art. 144
kpa
art. 134
ppsa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., II SA/Gd 296/22, oddalił skargę H. F. i Z. F. na postanowienie Wojewody Pomorskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 18 lutego 2022 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty Kartuskiego z dnia 10 listopada 2021 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Kartuskiego z dnia 28 października 2016 r., zatwierdzającą projekt budowlany oraz zezwalającą A. B., prowadzącemu działalność gospodarczą [...] A. B., na budowę budynku szkoły podstawowej oraz budowę muru oporowego na granicy z działkami nr [...] i [...], na terenie działki nr [...] obręb G., gmina S.Skargę na to postanowienie wnieśli H. i Z. F.WSA w Gdańsku oddalił wniesioną skargę.Sąd wskazał, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powołali się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., która stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W ocenie skarżących w sprawie zaistniała okoliczność wskazana w art. 145 § 2 k.p.a., zgodnie z którym z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Skarżący nie przedstawili bowiem orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzające sfałszowanie dowodu. Zdaniem skarżących oczywistość sfałszowania dowodu wynika z wadliwości projektu budowlanego stanowiącego załącznik decyzji Starosty Kartuskiego z dnia 28 października 2016 r. polegającej na oczywistej niezgodności tej dokumentacji z uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami prawa budowlanego. Natomiast przesłanka niezbędności uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego wynika, zdaniem skarżących, z określonego w projekcie budowlanym posadowienia szkoły względem ich nieruchomości, niezgodności przyjętych tam rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych, brakiem zapewnienia bezpiecznego, spełniającego wymogi techniczne dojazdu do szkoły oraz brakiem ujawnienia miejsca tankowania olejem opałowym kotłowni szkoły.Zdaniem WSA stanowisko skarżących jest błędne.W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, aby wystąpiła którakolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 2 k.p.a. Podnoszona przez skarżących niezgodność projektu budowlanego stanowiącego załącznik decyzji Starosty Kartuskiego z 28 października 2016 r. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami prawa budowlanego nie stanowi oczywistego faktu sfałszowania tego dokumentu, albowiem ewentualne stwierdzenie tej kwestii wymagałoby przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego. Skarżący nie wykazali też, zdaniem Sądu, w jaki sposób przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania dotyczące posadowienia szkoły względem ich nieruchomości, odprowadzania wód opadowych, dojazdu do szkoły oraz brak ujawnienia miejsca tankowania oleju opałowego powodują niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Jak wyżej wskazano zasadą jest, aby dla przyjęcia wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów koniecznym było uprzednie stwierdzenie ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Zatem odstępstwo od tej zasady określone w art. 145 § 2 k.p.a. wymaga od strony domagającej się wznowienia postępowania na tej podstawie przekonującego uzasadnienia zarówno oczywistości sfałszowania dowodu, jak i tego, iż wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Stanowisko strony skarżącej takiego uzasadnienia nie zawiera.Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli H. F. i Z. F., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi w obszernych zarzutach zarzucili naruszenie prawa procesowego, tj.:1. art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 113 § 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.;2. art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 113 § 1 w zw. z art. 106 § 5 w zw. z art. 135 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 145 § 2 k.p.a.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.Podkreślić przede wszystkim trzeba, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola zgodności z prawem postanowienia Wojewody Pomorskiego z dnia 18 lutego 2022 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Istotne dla jej rozstrzygnięcia jest zatem jedynie to, czy Wojewoda podejmując zaskarżone postanowienie słusznie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła przesłanka pozwalająca na wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Kartuskiego z dnia 28 października 2016 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Ważny jest przy tym stan prawny i faktyczny zachodzący w czasie podejmowania kontrolowanego aktu administracyjnego, to jest w dniu 18 lutego 2022 r. Nie jest natomiast przedmiotem niniejszej sprawy ocena zgodności z prawem decyzji Starosty Kartuskiego z dnia 28 października 2016 r. Bez wpływu zatem na wynik niniejszej sprawy ma to, czy zostanie stwierdzona nieważność ww. decyzji Starosty Kartuskiego. Czym innym bowiem są przesłanki do wznowienia postępowania i czym innym są przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.Z uwagi na powyższe wiosek skarżących kasacyjnie o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kartuskiego z dnia 28 października 2016 r. nie podlegał uwzględnieniu.Nie podlegał również uwzględnieniu kolejny wniosek skarżących kasacyjnie o odroczenie rozprawy. Przepis art. 109 p.p.s.a. stanowi, iż rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W myśl zaś art. 99 p.p.s.a., Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny.Jak podkreślano w orzecznictwie NSA, skoro obecność na rozprawie przed sądem administracyjnym nie jest obowiązkowa i zależy od woli i możliwości uczestników postępowania, to podstawy do odroczenia rozprawy nie mogą wykraczać poza okoliczności określone w art. 109 p.p.s.a. Odroczenie rozprawy w świetle tego przepisu jest sytuacją wyjątkową i nadzwyczajną i ocena tego, czy zachodzą uzasadnione podstawy do odroczenia rozprawy, należy każdorazowo do sądu. Jeżeli odmowa uwzględnienia takiego wniosku jest uzasadniona, to nie można mówić o naruszeniu art. 109 p.p.s.a., mimo że rozprawa została przeprowadzona bez udziału strony lub jej pełnomocnika (wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., II GSK 840/15, LEX nr 2175799).W rozpoznawanej sprawie wniosek o odroczenie rozprawy został zgłoszony tylko przez skarżących kasacyjnie. Nie został więc złożony na zgodny wniosek stron. Niemniej jednak nawet w przypadku złożenia wniosku o odroczenie rozprawy przez wszystkie uczestniczące w postępowaniu strony, Sąd może go uwzględnić jedynie z ważnej przyczyny. Ocena przesłanek stanowiących uzasadnienie wniosku należy do Sądu. Ważne przyczyny, które obligują Sąd do odroczenia rozprawy wskazał sam ustawodawca w art. 109 p.p.s.a. Przyczyną taką nie jest złożony przez stronę wniosek o zawieszenie postępowania (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 6.wydanie, Wolters KluwerWarszawa 2016, s. 473-474; postanowienie NSA z 28 września 2010 r., I FSK 1051/09, LEX nr 740439).W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, niezależnie od wskazanego wyżej wniosku o zawieszenia postępowania, wnieśli o odroczenie rozprawy oświadczając, że pragną wziąć osobisty udział w rozprawie, jednak ze względu na stan zdrowia nie mogą tego uczynić. Aby umożliwić im osobisty udział w rozprawie wniosek taki został uwzględniony na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. Podobny wniosek złożyli przez rozprawą wyznaczoną na 17 grudnia 2025 r. We wniosku tym oświadczyli, że ich stan zdrowia uniemożliwia im udział w rozprawie w dniu 15 grudnia 2025 r. Do tego wniosku dołączyli kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 17 listopada 2025 r., z którego wynika skarżąca kasacyjnie jest niezdolna do pracy w okresie od 15 listopada 2025 r. do 15 grudnia 2025 r. W zaświadczeniu tym jako numer statystyczny choroby wpisano: "XXX". Podobna kserokopia zaświadczenia lekarskiego z dnia 17 listopada 2025 r. została dołączona do sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących kasacyjnie wniosku o odroczenie rozprawy w dniu 17 grudnia 2025 r., w którym to wniosku pełnomocnik podał, że z uwagi na stan zdrowia H. F. zachodzi obiektywna niemożność udziału skarżących kasacyjnie w rozprawie w dniu 17 grudnia 2025 r. Dopiero w dniu 16 grudnia 2025 r., a więc na dzień przed nowym terminem rozprawy, pełnomocnik skarżących kasacyjnie nadesłał kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 11 grudnia 2025 r., z którego wynika, że skarżąca kasacyjnie jest niezdolna do pracy w okresie od 15 grudnia 2025 r. do 14 stycznia 2026 r., a także kserokopię informacji o stanie zdrowia skarżącego kasacyjnie. Z informacji tej nie wynika jednak, by stan zdrowia skarżącego kasacyjnie uniemożliwiał mu udział w rozprawie. Zaznaczyć przy tym wypada, że postępowanie przed NSA toczy się w granicach zakreślonych podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami i podnoszenie nowych zarzutów na rozprawie nie jest skuteczne.W powyższych okolicznościach brak jest uzasadnionych podstaw do kolejnego odroczenia rozprawy.Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że jej przedmiotem była jedynie kwestia istnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., to jest czy istnieją uzasadnione powody do przyjęcia, że w sprawie zakończonej kwestionowaną przez skarżących kasacyjnie decyzją Starosty Kartuskiego z dnia 28 października 2016 r. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zauważyć wypada, że w odniesieniu do innej podstawy wznowieniowej – przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – wszczęto odrębną sprawę, w której w dniu 10 listopada 2021 r. wznowiono postępowanie.Podstawą odmowy przez Starostę Kartuskiego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. był fakt, że wnioskodawcy nie dostarczyli dokumentu, którego sfałszowanie zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, na podstawie którego inwestor otrzymał pozytywną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz nie dowiedli, że sfałszowanie jest oczywiste i powoduje jakiekolwiek zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo niebezpieczeństwo powstania poważnej szkody dla interesu społecznego.Z tych samych względów Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podkreślając, że w sprawie tej nie wystąpiła wymieniona w art. 145 § 2 k.p.a. szczególna okoliczność pozwalająca na wszczęcie postępowania wznowieniowego w omawianym trybie mimo braku stosownego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa.Powyższe stanowiska organów administracyjnych słusznie zostały uznane za prawidłowe przez Sąd I instancji.W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. istnieje możliwość wznowienia postępowania, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest łączne wystąpienie obu przesłanek tj. oczywistość fałszu oraz niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. wyroki NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 4024/19, LEX nr 3506085; z 26 listopada 2018 r., II OSK 348/18, LEX nr 2611657). NSA wskazywał, że wznowienie przez organ postępowania bez czekania np. na wyrok potwierdzający sfałszowanie dokumentów, dopuszczalne jest jedynie pod warunkiem kumulatywnego zaistnienia dwóch przesłanek: oczywistości dokonania fałszerstwa istotnego dla sprawy dowodu oraz niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia ludzkiego lub zagrożenia powstaniem poważnej szkody dla interesu społecznego, których to zagrożeń w inny sposób nie da się uniknąć. Oczywistość powinna dotyczyć cech zewnętrznych fałszu. Przesłanka niebezpieczeństwa lub szkody dla interesu społecznego musi być wynikiem przeprowadzonej oceny stopnia zagrożenia tych wartości (wyrok NSA z 7 listopada 2013 r., II OSK 1214/12, LEX nr 1559343).W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazali, by w rzeczywistości zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a.Oczywistość dokonania fałszerstwa istotnego dla sprawy dowodu ma miejsce w sytuacji, gdy fałszerstwo to jest widoczne bez konieczności jego wykazywania. Oczywistość ta musi być obiektywna. Nie może więc wynikać z przekonania strony. Tymczasem w niniejszej sprawie, w opinii skarżących kasacyjnie, oczywistość sfałszowania dowodu wynika z wadliwości projektu budowlanego stanowiącego załącznik decyzji Starosty Kartuskiego z dnia 28 października 2016 r. polegającej na oczywistej niezgodności tej dokumentacji z uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami prawa budowlanego. Takie okoliczności same w sobie nie świadczą o sfałszowaniu dokumentu. Ewentualna niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem może wskazywać na wadliwość takiego projektu, jednak to, że dokument jest wadliwy nie świadczy o jego sfałszowaniu.Jeżeli natomiast chodzi o przesłankę niezbędności uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, to, zdaniem skarżących, wynika ona z określonego w projekcie budowlanym posadowienia szkoły względem ich nieruchomości, niezgodności przyjętych tam rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych, braku zapewnienia bezpiecznego, spełniającego wymogi techniczne dojazdu do szkoły oraz braku ujawnienia miejsca tankowania olejem opałowym kotłowni szkoły. Tak ogólne umotywowanie omawianego niebezpieczeństwa nie pozwala na niebudzące wątpliwości przyjęcie, że faktycznie ono zachodzi.Stanowisko skarżących kasacyjnie o spełnieniu w realiach niniejszej sprawy przesłanek z art. 145 § 2 k.p.a. wynika zatem jedynie z ich subiektywnego przekonania, a nie z obiektywnie istniejących okoliczności.W tym stanie rzeczy podejmując zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 113 § 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 113 § 1 w zw. z art. 106 § 5 w zw. z art. 135 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 145 § 2 k.p.a.Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły zatem w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwionych podstaw.Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.