Wyrok - I GSK 1355/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. finanse publiczne, Oświata. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Karkonoskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 256/22 w sprawie ze skargi I. Ż. na czynność Zarządu Powiatu Karkonoskiego w przedmioOddalono skargę kasacyjną. finanse publiczne, Oświata. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Karkonoskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 256/22 w sprawie ze skargi I. Ż. na czynność Zarządu Powiatu Karkonoskiego w przedmio
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Bogdan Fischer
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16 sierpnia 2023 r., III SA/Wr 256/22, na podstawie 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi I. Ż. (dalej: skarżąca) na czynność Zarządu Powiatu Karkonoskiego w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądził od Powiatu Karkonoskiego na rzecz skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt drugi wyroku).WSA przedstawiając stan faktyczny wskazał, że skarżąca prowadząc Dom Wczasów Dziecięcych w roku 2020 wystąpiła z wnioskiem o dotację na rok 2021. Nabyła uprawnienie do dotacji na rok 2021 a stawka dotacji na jednego przeliczeniowego wychowanka w roku 2021 ustalona została na poziomie 36 564,86 zł. Skarżąca otrzymywała dotację oświatową zgodnie z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. Organ nie wypłacił jednak części dotacji przypadającej za miesiące lipiec i sierpień 2021 r. Kwota niewypłaconej części dotacji wynosi łącznie 247 441,72 zł. Strona nie otrzymała w lipcu i sierpniu 2021 r. części dotacji mimo, że jest placówką nieferyjną, a realizacja zadań oświatowych w spornych miesiącach była przedmiotem kontroli Kuratorium. Z kolei organ podkreślił, że przekazanie subwencji oświatowych od Ministra Edukacji i Nauki na cele oświatowe nie miało miejsca ponieważ dotyczyło to okresu wakacji w 2021 r., a organ dotujący jest zobowiązany do stosowania przepisów wydawanych przez ww. Ministra. Według organu brak jest kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na przedmiotową czynność.Uwzględniając skargę Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż z utrwalonego poglądu judykatury wynika, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych (który to pogląd był wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego), a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skarga wniesiona w niniejszej sprawie została złożona do Sądu I instancji w terminie. Dalej WSA stwierdził, że respektuje uprawnienie organu do bieżącego monitorowania merytorycznych podstaw wypłaty dotacji. A zatem wstrzymując wypłatę dotacji za dany miesiąc organ manifestuje powiązanie tego faktu z dokonaną oceną spełnienia określonych kryteriów jej wypłaty.Przechodząc do meritum WSA wskazał, że skarżąca kwestionowała czynność organu polegającą na niewypłaceniu dotacji za lipiec i sierpień 2021 r., zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Istota sporu sprowadza się zatem do zasadności odmowy wypłacenia przez organ dotacji oświatowej. Według Sądu I instancji z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że dotacja oświatowa jest wypłacana na wychowanka. Warunkiem wypłaty dotacji jest zatem wykazanie w deklaracji osób rzeczywiście będących wychowankami. Z kolei z art. 29 ust. 2 wynika, że dotacja ta przyznawana jest na wychowanka przebywającego w domu wczasów dziecięcych, a funkcjonowanie takiego domu zostało zdefiniowane w przepisach rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. Na podstawie bowiem art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 i 949) zostało wydane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1606 ze zm.).Na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy oraz ww. rozporządzenia można przyjąć zatem, że pobyt dzieci i młodzieży mieści się w celach i zadaniach domów wczasów dziecięcych. W § 58 przywołanego rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., wskazano, że domy wczasów dziecięcych są placówkami zapewniającymi opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania.W przepisie § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., zdefiniowano cele DWD wskazując że dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu wspierania ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność dla uczniów szkół podstawowych i szkół ponadpodstawowych, dla dzieci i młodzieży, z wyjątkiem szkół policealnych (ust. 2).W § 69 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. wskazano zadania domu wczasów dziecięcych, do których w szczególności należy:1) organizowanie zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych;2) organizowanie zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków;3) organizowanie aktywnych form wypoczynku.Celem pobytu dzieci i młodzieży w DWD nie jest jedynie nauka, co wynika wprost z brzmienia § 68 ust. 1 omawianego rozporządzenia MEN. Zasadniczym celem jest wspieranie ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. Celom tym odpowiadają zadania tej placówki określone w § 69, wymienione tam przykładowo (na co wskazuje użycie słów "w szczególności"), a polegające na organizowaniu zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych, organizowaniu zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków oraz organizowaniu aktywnych form wypoczynku. W stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2022 r. nie było zdefiniowane pojęcie wychowanka ograniczające możliwość wypłaty dotacji oświatowej. Pobyt dzieci i młodzieży mieścił się w celach i zadaniach DWD podlegających dotowaniu w okresie wakacji. Celem pobytu dzieci i młodzieży nie była jedynie nauka co wynikało wprost z obowiązującego w 2021 r. brzmienia § 68 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r.Według WSA, organ zawęża przeznaczenie dotacji do kwestii jedynie kształcenia dzieci i młodzieży pomijając cel pobytu wychowanków DWD zawarty w § 68 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., tj. "wspieranie ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych". Organ dokonał zatem wykładni przepisów obowiązujących w 2021 r. przez pryzmat zmiany przepisów jakie weszły w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Zgodnie z nowym stanem prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2022 r. zdefiniowane zostało pojęcie wychowanka DWD i przedefiniowano cele DWD wyłączając z dotacji pobyty mające na celu wypoczynek z wyłączeniem kształcenia w rozumieniu Prawa oświatowego.Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Powiatu Karkonoskiego zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie:a) naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.) w zw. z § 58, § 68 i § 69 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo – wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno – wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno – wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. z 2017 r. poz. 1606) w zw. z art. 92a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że czynność organu w postaci odmowy wypłaty dotacji za miesiąc lipiec i sierpień 2021 r. jest bezskuteczna, a stronie skarżącej przysługuje dotacja za okres lipiec – sierpień 2021 r.. podczas gdy przepisy przewiduje dotację dla niepublicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, a oczywistym jest, że okres wakacji letnich (lipiec – sierpień) nie jest okresem pobierania nauki, tylko wypoczynku i w tym okresie organizowane mogą być tylko pobyty o charakterze wypoczynkowym.Podnosząc powyższy zarzut Zarząd Powiatu Karkonoskiego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o wyznaczenie terminu rozprawy.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Skarżąca uzupełniła odpowiedź na skargę kasacyjną pismami z 2 stycznia 2025 r. oraz z 14 lipca 2025 r.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Rację ma Sąd I instancji, że wykładnia przepisów dokonana przez organ zawęża przeznaczenie dotacji do kwestii jedynie kształcenia dzieci i młodzieży pomijając cel pobytu wychowanków DWD zawarty w § 68 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., tj. "wspieranie ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych". Trafnie WSA zarzucił, że na gruncie tej sprawy organ dokonał wykładni przepisów obowiązujących w 2021 r. przez pryzmat zmiany przepisów jakie weszły w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., co należało uznać za działanie nieprawidłowe. Przy czym dodatkowo należy podnieść, że wykładnia przepisów zmienionych dokonana przez organ nie jest poprawna. Niezależnie od powyższego, gdyż w tej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia w wersji obowiązującej do 1 stycznia 2022 r. należy uznać, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że na podstawie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie zadania DWD określone w rozporządzeniu obejmują zarówno kształcenie, jak i wspieranie fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych, przy czym istotne jest to, że zadania te w myśl obowiązujących przepisów są równorzędne. Zasadnie WSA stwierdził, że nie sposób abstrahować od zadań DWD wskazanych w rozporządzeniu MEN z dnia 11 sierpnia 2017 r., które zostały wymienione w jego § 69. Zadania wymienione tam przykładowo (na co wskazuje użycie słów "w szczególności"), a polegające na organizowaniu zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych, organizowaniu zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków oraz organizowaniu aktywnych form wypoczynku. Celem pobytu dzieci i młodzieży w DWD nie jest jedynie nauka, co wynika wprost z brzmienia § 68 ust. 1 omawianego rozporządzenia MEN. Zasadniczym celem jest wspieranie ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. Celom tym odpowiadają zadania tej placówki określone w § 69. Nie ulega zatem wątpliwości, że jeżeli prowadzone w okresie wakacyjnym w DWD zajęcia realizowały cel, dla którego zostały powołane tym samym będzie przysługiwała dotacja. Mając powyższe na względzie zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za nietrafny. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Za słuszne należy również uznać odwołanie się przez Sąd I instancji do braków w materiale dowodowym, które uniemożliwiały skorzystanie z uprawnienia wynikającego z art. 146 § 2 p.p.s.a.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.O kosztach postępowania w wysokości 360 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).