Wyrok - III SA/Po 558/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. Drogi publiczne, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Dnia 17 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Adamska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolOddalono skargę. Drogi publiczne, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Dnia 17 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Adamska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwol
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Piotr Ławrynowicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Decyzją z 12 lutego 2025 r. Prezydent Miasta [...] (z jego upoważnienia Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...]) na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, 4, 12 pkt 1 i 2, ust. 13 i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz § 2 lp. 7 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 26 września 2024 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2024 r. poz. 8247, dalej: uchwała) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...], [...] (dalej: strona/skarżąca) karę pieniężną w wys. 16.430 zł za zajęcie pasa drogowego:1) ul. [...] (droga dla pieszych)a) zajęcie w dniach 9 i 10 stycznia 2025 r.- rusztowanie o pow. 11,0m x 1,0m tj. 11,0m2 z przekroczonym terminem zajęcia,- wygrodzenie na materiały budowlane o pow. 5,0m x 3,0m, tj. 15,0m2,b) zajęcie w dniach 13, 14 i 16 stycznia 2025 r.- wygrodzenie na materiały budowlane na pow. 3,0m x 3,0m, tj. 9,0m2 o pow. większej niż określona w wydanym zezwoleniu zarządcy drogi,c) zajęcie w dniach 3, 4, 5 i 6 lutego 2025 r.- rusztowanie na pow. 7,0m x 1,0m, tj. 7,0m2, tj. zajęcie z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,2) ul. [...] (droga dla pieszych):a) zajęcie w dniach 9 i 10 stycznia 2025 r.- rusztowanie o pow. zajęcia 54,0m x 1,0m, tj. 54,0m2 z przekroczonym terminem zajęcia,3) ul. [...] (droga dla pieszych oraz pas zieleni)a) zajęcie w dniach 9, 10, 13, 14, 16, 17, 20-24, 27-30 stycznia 2025 r.- wygrodzenie na materiały budowlane o pow. 10,0m x 7,0m, tj. 70,0m2 (w tym 1,20m x 10,0m, tj. 12,0m2 drogi dla pieszych oraz 5,80m x 10,0m, tj. 58,0m2 pasa zieleni), bez zezwolenia zarządcy drogi,b) zajęcie w dniach 31 stycznia 2025 r., 3-7, 10-12 lutego 2025 r.- wygrodzenia na materiały budowlane o pow. 6,0m x 7,0m, tj. 42,0m2 (w tym 1,20m x 6,0m, tj. 7,20m2 drogi dla pieszych oraz 5,80m x 6,0m, tj. 34,80 m2 pasa zieleni), bez zezwolenia zarządy drogi.Odwołanie od tej decyzji wniosła strona zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 77, art. 8, art. 11, art. 189f k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.d.p.) poprzez oparcie decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji, w oderwaniu od przepisów prawa, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, podejmując czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Nadto, strona podniosła, że organ naliczył kary pieniężne za okresy, w których nie były realizowane prace związane z termomodernizacją budynku przy ul. [...] oraz po okresie możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Naruszył również art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu u.d.p. w zakresie punktu 3. decyzji. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z 4 lipca 2024 r. – na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium przywołało treść art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1-4, ust. 12 u.d.p., by stwierdzić, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza zasadność nałożenia na skarżącą przedmiotowej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Wyjaśniono, że strona 4.12.2024 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych w pasie drogowym ul. [...], pow. zajęcia 60m2, w celu wykonania termomodernizacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy posesjach ul. [...] oraz ul. [...]; czas zajęcia 4-31.12.2024 r. Organ I instancji przychylił się do tegoż wniosku wydając decyzję nr [...]Następnie 10.12.2024 r. strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności na prowadzenie robót budowlanych w pasie drogowym [...] o pow. 11,25m2 w celu ocieplenia ścian budynku. Okres zajęcia pasa drogowego 1.01.2025r. – 31.12.2025r. Organ I instancji decyzją z 12.12.2024 r. nr [...] przychylił się i do tego wniosku.Kolejno, inspektor nadzoru dnia 9.01.2025 r. podczas kontroli pasa drogowego stwierdził, że:- na ul. [...] (pas drogi dla pieszych) znajduje się rusztowanie o pow. 11m x 1m, z przekroczonym terminem zajęcia wynikającym z ww. decyzji oraz dodatkowo samowolne wygrodzenie na materiały budowlane o pow. 5m x 3m,- na ul. [...] (pas drogi dla pieszych) znajduje się rusztowanie o pow. zajęcia 54m x 1m, z przekroczonym terminem zajęcia wynikającym z ww. decyzji,- na ul. [...] (pas zieleni) znajduje się samowolne wygrodzenie na materiały budowlane o pow. 10m x 7m.Powyższe potwierdzono dokumentacją fotograficzną (9 i 10.01.2025r.) oraz oznaczeniami na mapie. W związku z powyższym 13.01.2025 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż w zezwoleniu oraz z przekroczeniem terminu określonym w zezwoleniu. Tego samego dnia strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenie na prowadzenie robót budowlanych w pasie drogowym [...] (pow. zajęcia 60m2) w celu wykonania termomodernizacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy posesjach ul. [...] oraz ul. [...] – czas zajęcia 13-31.01.2025 r. Organ I instancji decyzją z 13.01.2025 r. uwzględnił ww. wniosek i zezwolił na zajęcie ww. pasa drogowego.Akta sprawy uzupełniono o dokumentację fotograficzną z dni: 13, 14, 16, 17, 20-24 stycznia 2025 r., wskazując powierzchnię bieżących obszarów zajęcia pasa drogowego na każdej z ulic [...]. Dokonano oznaczenia tych obszarów na mapie. Podobnie akta uzupełniono o kolejną dokumentację fotograficzną z dni 3-7, 10 i 12 lutego 2025 r.W rezultacie wydano zaskarżoną decyzję z 12.02.2025 r.Kolegium stwierdziło, że bezsprzecznie doszło do zajęcia pasa drogowego w granicach opisanych w sentencji zaskarżonej decyzji. Wskazano, że działki nr [...], i nr [...], obr. [...], Śródmieście II oraz dz. nr [...], obr. [...] Śródmieście stanowią użytki gruntowe "dr". Ulica [...] jest drogą powiatową, a ul. [...] i ul. [...] są drogami gminnymi. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z 26 kwietnia 2001 r. ul. [...] i ul. [...] zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych, które to w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. stanowią drogi publiczne.Organ odwoławczy wyjaśnił że zasadnie uznano, iż doszło do zajęcia pasa drogowego przez rusztowania z przekroczonym terminem zajęcia wskazanym w zezwoleniu (dla ulic [...] i [...], jak i że doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez wygrodzenie na materiały budowlane o powierzchni większej niż określona w wydanym zezwoleniu dla ul. [...] i [...] oraz zajęcia pasa drogowego przez wygrodzenie na materiały budowlane bez zezwolenia zarządcy drogi dla ul. [...].Zdaniem Kolegium również karę wyliczono prawidłowo – w wysokości 1-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego, którą oblicza się jako iloczyn liczby dni i m2 zajętej powierzchni pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1m2. W uchwale nr [...] Rady Miejskiej [...] z 26 września 2024 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] poz. 8247) wskazano opłatę w wys. 1 zł za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w celu prowadzenie robót w pasie drogowym za każdy dzień zajęcia w odniesieniu do robót prowadzonych z rusztowań, podnośników, dźwigów, wygrodzeń związanych z remontem budynku lub wykonywaniem innych prac na istniejącym budynku, niezależnie od zajętej części drogi.Odnosząc się do zarzutu odwołania jakoby obszar działki nr [...] nie znajduje się w pasie drogowym i stanowi rzeczywistą drogę wewnętrzną (na mapie nie oznaczono jej symbolem dr i nie spełnia ona wymagań o minimalnych szerokościach dróg publicznych), gdzie zamontowano znaki drogowe poziome zakaz wjazdu i droga ślepa, Kolegium zważyło, że z treści mapy pozyskanej z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Miasta [...] wynika wprost, że działka ta stanowi użytek gruntowy "dr" – symbol ten został naniesiony wprost na dokumencie geodezyjnym w granicach dz. nr [...], obr. [...] Śródmieście. Nadto zgodnie z ww. uchwałą Rady Miejskiej [...] z 26.04.2001 r. nr [...] ul. [...] (dz. nr [...] – dr) została zaliczona do kategorii dróg gminnych, która w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. stanowi drogę publiczną. Za zajęcie zatem również tej drogi bez zezwolenia zarządcy drogi organ I instancji naliczył karę administracyjną.Co do kwestii naruszenia art. 189f k.p.a. Kolegium wskazało, że organ szczegółowo wyjaśnił, dlaczego brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu. Zgodnie z poglądami doktryny instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszenia zakazu) o charakterze administracyjnym. Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy. Ocena, czy waga naruszenia jest znikoma powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d k.p.a., zaś przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego polegającego na działaniu lub zaniechaniu) może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie waga naruszenia nie jest znikoma. Organ I instancji wskazał, że pomimo licznych monitów telefonicznych kierowanych do zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej, wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie wpływały we właściwym czasie, umożliwiającym wydanie zezwoleń w terminie, przy pełnej wiedzy zarządcy o dalszym zajmowaniu pasa drogowego.Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] wnosząc do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 6, 7, 8, 11, 77 oraz art. 1789f k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez stronę, pominięcie materiału dowodowego, w tym mapy zasadniczej i wyjaśnień zarządcy, niewyjaśnienie istotnych wątpliwości co do przebiegu pasa drogowego, brak rozważenia zastosowania art. 189f k.p.a. i odstąpienia od nałożenia kary, sporządzenie decyzji w sposób, który nie budzi zaufania do organów administracyjnych. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy (dot. w szczeg. pkt 3 decyzji).W świetle postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.W motywach skargi wyjaśniono na wstępie, że skarżąca Wspólnota prowadziła prace termomodernizacyjne przy ul. [...], również z robotami na budynku przy ul. [...]. W każdym przypadku zarządca składał wniosku do ZDM w [...] o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. W dniu 9.01.2025 r. wykonawca prac bez wiedzy Wspólnoty ustawił rusztowania przy ul. [...], zajmując chodnik. Po uzyskaniu informacji zarządca natychmiast złożył wniosek o zezwolenie (13.01.2025 r.), które zostało wydane. Ponadto wykonawca czasowo wydzielił fragment działki nr [...] w szczycie budynku na potrzeby składowania materiałów. Teren ten stanowi drogę wewnętrzną, a nie pas drogowy.Zdaniem skarżącej w świetle powyższych okoliczności organy orzekające naruszyły podstawowe zasady postępowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie wyjaśnień strony oraz dowodów z mapy zasadniczej oraz dokumentacji fotograficznej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), sporządzenie decyzji bez należytej argumentacji, co podważa zaufanie do organów (art. 8 i art. 11 k.p.a.) oraz całkowite pominięcie możliwości odstąpienia od kary, mimo spełnienia przesłanek – brak winy wspólnoty, niezwłoczne działanie zarządcy, znikoma społeczna szkodliwość 9art. 189f k.p.a.). W rezultacie organy dopuściły się naruszenia art.; 40 u.d.p., który nie miał zastosowania, albowiem działka nr [...] nie jest oznaczona w ewidencji jako droga publiczna ("dr"), lecz jako droga wewnętrzna. Potwierdzają to: mapa zasadnicza z 26.01.2023 r., oznakowanie pionowe i poziome ("B-2" zakaz wjazdu, "D-4a ślepa ulica", faktyczne parametry drogi (szer. 2,85 m), niespełniające wymogów dla drogi publicznej. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, brak było podstaw do nałożenia kary. Ponadto nieprawidłowo ustalono okresy zajęcia pasa – organ naliczył kary również za dni, w których roboty przy ul. [...] nie były prowadzone, co stoi w sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym.Skarżąca podniosła również, że spełnione zostały również przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary lub ograniczenie się do pouczenia art. 189f k.p.a.).W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.Skarga okazała się niezasadna.Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził, że nie naruszają ono przepisów prawa procesowego ani prawa materialnego.Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 26 września 2024 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2024 r. poz. 8247, dalej: uchwała).Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:1) prowadzenia robót w pasie drogowym;2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1–3 (ust. 2).Jak stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c– zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6.Powołana wyżej uchwała Rady Miasta [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta [...] wskazuje w § 1, że ustala się wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące:1) prowadzenia robót w pasie drogowym,2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych,3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w punkcie 2 oraz reklam,4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w punktach 1-3.Wedle § 2 tej uchwały za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego dróg publicznych w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, ustala się następujące stawki za każdy dzień zajęcia wymienionych części drogi: (...) [lp. 7] zajęcie w odniesieniu do robót prowadzonych z rusztowań, podnośników, dźwigów, wygrodzeń, związanych z remontem budynku lub wykonywaniem innych prac na istniejącym budynku, niezależnie od zajętej części drogi – 1,00 zł (uwaga Sądu: jednakowo dla wszystkich kategorii dróg publicznych).W okolicznościach niniejszej sprawy spór zrodził się tak na gruncie zagadnienia, czy faktycznie doszło – bez zgody zarządcy drogi - do zajęcia pasa drogowego, tj. czy dany obszar (teren) stanowi pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., jak i czy prawidłowo organy orzekające przyjęły, że to skarżąca odpowiada za owe zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy z przekroczeniem terminu uzyskanego zezwolenia.W ocenie Sądu odnośnie obu zagadnień organy orzekające w swych rozstrzygnięciach wypowiedziały się prawidłowo.Co do pierwszej kwestii wyjaśnienia wymaga, że z przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wynika wprost, który podmiot jest zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a jedynie, że zarządca drogi zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary z tego tytułu. Kto będzie adresatem decyzji zależy od konkretnych okoliczności sprawy i na tej podstawie należy określić podmiot zobowiązany. Ustawa nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma tytuł do urządzenia/kontenera, lecz ten, kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Należy więc rozważyć, czy okoliczności zajęcia pasa drogowego są ukształtowane przez umowę na wywóz odpadów, czy inne zdarzenia, a jeśli tak jakie.W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w przypadku kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna powinna być wiązana z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy. Od zasady tej dopuszczalne są wyjątki w tych wszystkich przypadkach, w których mamy do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny (por. wyroki NSA z: 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 484/19, 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 595/19, 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 90/18 i II GSK 565/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).W stanie faktycznym niniejszej sprawy zasadnie organy obu instancji uznały, że skoro to skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] prowadziła roboty budowlane polegające na termomodernizacji budynku zlokalizowanego pod tym adresem i uzyskała – w dniach 4 grudnia 2024 r., 12 grudnia 2024 r. oraz następnie 13 stycznia 2025 r. – decyzje Prezydenta Miasta [...] zezwalające na zajęcie pasa drogowego ul. [...] przy posesji nr [...] i ul. [...] oraz przy ul. [...], celem realizacji tej inwestycji, to ten sam podmiot ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego:1) ul. [...] (droga dla pieszych):a) w dniach 9 i 10 stycznia 2025 r. poprzez posadowienie rusztowania o pow. 11,0m2 z przekroczonym terminem zajęcia oraz wygrodzenie terenu na materiały budowlane o pow. 15,0m2,b) w dniach 13, 14 i 16 stycznia 2025 r. poprzez wygrodzenie na materiały budowlane na pow. 9,0m2 o pow. większej niż określona w wydanym zezwoleniu zarządcy drogi,c) w dniach 3, 4, 5 i 6 lutego 2025 r. poprzez posadowienie rusztowania na pow. 7,0m2, tj. zajęcie z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,2) ul. [...] (droga dla pieszych):a) w dniach 9 i 10 stycznia 2025 r. poprzez posadowienie rusztowania o pow. zajęcia 54,0m2 z przekroczonym terminem zajęcia,3) ul. [...] (droga dla pieszych oraz pas zieleni):a) w dniach 9, 10, 13, 14, 16, 17, 20-24, 27-30 stycznia 2025 r. poprzez wygrodzenie na materiały budowlane o pow. 70,0m2, bez zezwolenia zarządcy drogi,b) w dniach 31 stycznia 2025 r., 3-7, 10-12 lutego 2025 r. poprzez wygrodzenie na materiały budowlane o pow. 42,0m2, bez zezwolenia zarządy drogi.Akta sprawy ujawniają, że to skarżąca Wspólnota, posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] w [...] na cele budowlane (k. 14-15 akt adm. I instancji) występowała trzykrotnie z wnioskami do organu I instancji o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego: odpowiednio ul. [...] i ul. [...] (wniosek z 3.12.2024 r. i decyzja z 4.12.2024 r. na okres 4.12.2024 r. – 31.12.2024 r.), ul. [...], ul. [...] i ul. [...] (wniosek z 10.12.2024 r. i decyzja z 12.12.2024 r. na okres 1.01.2025 r. - 31.12.2025 r.), ul. [...] przy posesji nr [...] i ul. [...] (wniosek z 13.01.2025 r. i decyzja z 13.01.2025 r. na okres 13.01.2025 r. – 31.01.2025 r.). Okoliczności te wskazują, że skarżąca miała pełną wiedzę i świadomość konieczności uzyskania w trybie art. 40 ust. 1 u.d.p. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Pomimo tego, jak ustalili pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w [...] w toku kontroli w dniach: 9, 10, 13, 14, 16, 17, 20-24, 27-30 stycznia 2025 r. oraz 3-7, 10-12 lutego 2025 r. skarżąca albo nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla danego terenu albo działała z przekroczeniem terminu uzyskanego wcześniej zezwolenia. Jak inwestor prac budowlanych i podmiot władający przyległą do pasa drogowego posesją winna dopilnować, by nie doszło do przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego poprzez usytuowanie rusztowania, wygrodzenia terenu na materiały budowlane poza teren objęty zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego (ul. [...] i ul. [...]), czy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (ul. [...] – droga dla pieszych i pas zieleni). Bez znaczenia jest zaś okoliczność, czy powyższego deliktu administracyjnego trwającego odpowiednio 2, 3, 4 dni (ul. [...]), 2 dni (ul. [...] oraz 15 i 9 dni (ul. [...]) skarżąca dopuściła się wskutek działań wykonawcy robót budowlanych. To bowiem – jak słusznie przyjęły organy orzekające - w gestii skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej jako inwestora robót budowlanych (termomodernizacji budynku) i właściciela terenu przylegającego do omawianych pasów drogowych ul. [...], ul. [...] i ul. [...] leżała dbałość o uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i to skarżącą obciąża brak takiego zezwolenia we wskazanym okresie i dla podanych obszarów trzech pasów drogowych. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącej jakoby w każdym przypadku prowadzenia prac termomodernizacyjnych przy ul. [...] w [...] zarządca składał wnioski do ZDM w [...] o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Skoro prowadził wspomniane roboty budowlane i faktycznie trzykrotnie wystąpił do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to ponosi również odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego wskazanych ulic nawet gdyby przyjąć, że wykonawca prac bez wiedzy zarządcy ustawił rusztowania w pasie drogowym ul. [...].Reasumując powyższy wywód Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77, 8 i 11 k.p.a.) w zakresie ustaleń podmiotu odpowiedzialnego za owe administracyjne przewinienie.Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, jakoby zajęty pod składowanie materiałów budowlanych pas zieleni i drogi pieszej ul. [...] (działka o nr ewid.[...], obr. [...], Śródmieście) nie stanowił pasa drogowego, a tym samym by niedopuszczalne było wymierzenie kary na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. akta sprawy oraz uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji dają wyraz temu, że działka nr [...] – ul. [...] w [...] stanowi użytek gruntowy "dr", będącą drogą gminną. O powyższym świadczy znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy (de facto załączony przez skarżącą do wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z 10.12.2024 r.) mapa zasadnicza omawianego terenu (k. 25 akt adm. I instancji), na której to jasno ul. [...] w [...], działka ewid. nr [...], znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie działki ewid. nr [...] przy ul. [...] w [...], oznaczona została kategorią ewidencyjną "dr" (również zał. do protokołu kontroli – k. 81 akt adm.). Ta zaś ul. [...] w [...] została – jak podało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji została mocą uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 26 kwietnia 2001 r. nr [...] zaliczona do kategorii dróg gminnych. Przepis art. 7 ust. 2 u.d.p. określa bowiem, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie zaś przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 u.d.p.). Jak wyjaśnił to organ odwoławczy, drogi gminne stanowią – w myśl art. 2 ust. 1 u.d.p. – jedną z kategorii dróg publicznych.W kontekście powyższego, nie ma racji skarżąca podnosząc, że droga ul. [...] w [...] ma charakter drogi wewnętrznej ze względu na jej wymiary, usytuowanie przyległych do niej znaków drogowych, czy oznaczenie do załączonej do skargi mapy zasadniczej. Żadne z powołanych dowodów nie kwestionują skutecznie ustaleń organów.W ocenie Sądu organy orzekające również rzetelnie i prawidłowo stwierdziły, że brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie instytucji odstąpienia od nałożenia kary, na podstawie art. 189f k.p.a. Ów przepis określa, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.Wedle art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:1) usunięcie naruszenia prawa lub2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.Organ I instancji wyjaśniając dlaczego nie odstąpił od nałożenia kary na skarżącą po pierwsze miał na względzie, że skarżąca na dzień wydania decyzji nie odstąpiła od naruszenia, a naruszenie miało charakter długotrwały. Zwrócono uwagę, że skutkiem odstąpienia od nałożenia sankcji administracyjnej byłoby pomniejszenie dochodu pobieranego przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie przepisów u.d.p. Wskazano bowiem, że przepisy art. 40a u.d.p. określają, że opłaty i kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg stanowią dochody środków specjalnych zarządów dróg, przeznaczonych na utrzymanie dróg. Zwrócono również uwagę na treść art. 39 ust. 3 pkt 3a ppkt 3 u.d.p. i ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i działanie wykonawcy robót na zlecenie inwestora. Z kolei SKO w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodało, że organ I instancji wyjaśnił, iż pomimo licznych monitów telefonicznych kierowanych do zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej, wnioski o zajęcie pasa drogowego nie wpływały we właściwym czasie, umożliwiającym wydanie zezwoleń w terminie, przy pełnej wiedzy zarządcy o dalszym zajmowaniu pasa drogowego.W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 330/23, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i zasadnie odmówiły odstąpienia od nałożenia kary na skarżącą. Stanowisko swe – jak wyżej wskazano – uzasadniły nie tylko odwołując się do powinności prawnych inwestora i jego wiedzy o ciążącym nań obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, jak i przede wszystkim do okoliczności niezaprzestania naruszenia (patrz zajęcie pasa drogowego ul. [...] dnia 12.02.2025 r. tj. w dzień wydania decyzji przez organ I instancji) oraz działania wykonawcy robót jedynie na zlecenie inwestora – skarżącej. Wskazały również na fiskalny charakter kary jako źródło dochodu gminy.Na marginesie Sąd wskazuje, że organ I instancji przychylnie dla skarżącej wymierzył jej karę za pojedyncze dni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub z przekroczeniem terminu zezwolenia, nie zaś – jak przyjmuje się – licząc ciągłość zdarzenia od pierwszego dnia kontroli i stwierdzenia naruszenia do ostatniego dnia, w którym stwierdzono stan deliktu.W tym stanie sprawy Sąd nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.. orzekł o jej oddaleniu.