Wyrok - VII SA/Wa 1725/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Nina Beczek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 maja 2025 r. znak: ZN.WOD.4351.30.2025.2.JK w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i AuOddalono skargę. Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Nina Beczek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 maja 2025 r. znak: ZN.WOD.4351.30.2025.2.JK w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Au
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Grzegorz Rudnicki
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z 14 maja 2025 r. znak: ZN.WOD.4351.30.2025.2.JK utrzymał w mocy własne postanowienie z 26 lutego 2025 r. znak: OŁO.Z-3.4351.27.2025.MM o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] w obrębie [...] położonej w Ł. przy ul. 1 K. WP [...] .W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podał, że działka nr [...] w obrębie [...] w Ł. , wskazana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, położona jest w sąsiedztwie pasa drogowego drogi ekspresowej [...] , czyli drogi o bardzo istotnym znaczeniu w sieci drogowej kraju, po której odbywa się intensywny ruch pojazdów, przede wszystkim ruch tranzytowy. Powierzchnia terenu opisanej inwestycji wynosi 2569 m2. Klasa drogi ekspresowej [...] (symbol S), przyległej do inwestycji wynika z zarządzenia nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 1 kwietnia 2025 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zgodnie z którym na omawianym odcinku została zaliczona do dróg ekspresowych, co podyktowane było wysokim stanem technicznym tej drogi i jej funkcjonalnym wykorzystaniem. Od strony drogi ekspresowej [...] działkę nr [...] oddziela ekran akustyczny, ogrodzenie drogi oraz urządzona droga wewnętrzna położona częściowo w pasie drogowym drogi ekspresowej na działce [...] . Druga strona drogi ekspresowej, na wysokości działki nr [...] , pozostaje niezabudowana. Organ podał, że jednym z aspektów, które bada zarządca drogi uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy jest możliwość skomunikowania planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ wskazał, że w ust. II pkt 3 ppkt 3.3. uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że "Obsługa komunikacyjna inwestycji z ul. 1 [...] WP poprzez istniejący zjazd". W zakresie wyznaczonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy obsługi komunikacyjnej z ul. 1 [...] WP, organ nie wnosi zastrzeżeń.Niemniej organ odwoławczy wyjaśnił, że elementem dbania o bezpieczeństwo na drodze jest także m.in. zachowanie odpowiedniej odległości nowo powstających inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni danej drogi. Zachowanie takiej odległości eliminuje potencjalne zagrożenia jakie stwarzałoby naruszenie konstrukcji drogi przy budowie takich inwestycji, pozwala też na zwiększenie pola widoczności (obiekty budowlane nie zasłaniają poboczy drogi, czy części drogi położonych na łuku). Odsunięcie linii zabudowy od krawędzi jezdni drogi ma też inne przyczyny. Częścią pasa drogowego jest bowiem nie tylko jezdnia, ale też inne urządzenia i budowle jej towarzyszące, jak np.: chodniki dla pieszych, ścieżki rowerowe, rowy odwadniające, skarpy i nasypy, znaki drogowe, pobocza, zatoki autobusowe czy miejsca zatrzymania pojazdu, a także lokalizowana wzdłuż dróg różnego rodzaju infrastruktura podziemna, jak sieci energetyczne, gazowe, telekomunikacyjne, wodociągowe itp. Jest oczywiste, że aby istniała możliwość wybudowania takich elementów, linia zabudowy musi być odpowiednio odsunięta od zewnętrznej krawędzi jezdni. Znaczenie ma przy tym także ochrona nowopowstających budowli, szczególnie budowli przeznaczonych na pobyt ludzi przed negatywnym wpływem ruchu drogowego, a w szczególności takimi jego czynnikami jak drgania, hałas, zanieczyszczenia. Z powyższych przyczyn ustawodawca uznał, że powinna zostać zachowana odpowiednia odległość pomiędzy krawędzią jezdni a obiektami budowlanymi. Przy czym odległość ta powinna być tym większa, im wyższe prędkości rozwijane są na danej drodze i im wyższa klasa/kategoria danej drogi. Powyższe znalazło wyraz w treści art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który normuje minimalne odległości obiektów budowlanych, znajdujących się przy drogach, od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajdować się ma obiekt budowlany. Przy czym przez rodzaj drogi należy rozumieć autostradę, drogę ekspresową oraz drogę ogólnodostępną, tj. krajową, wojewódzką, powiatową i gminną, a przez sposób zagospodarowania - czy dana inwestycja powstać ma w terenie zabudowy czy poza terenem zabudowy. Organ powołał się na orzecznictwo NSA (wyroki z 24 maja 2016 r., II OSK 2184/14 i 3 września 2015 r., II OSK 119/14) i wskazał, że za teren zabudowy należy uznać teren o miejskich zasadach zagospodarowania, powinien być to teren zabudowy, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Podniósł przy tym, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że to do organu uzgadniającego - zarządcy drogi - należy ocena czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Podkreślił przy tym, że czym innym jest teren zabudowy określony w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych od obszaru zabudowanego oznaczonego znakami D-42 i D-43 o jakim mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.Analizując sposób zagospodarowania terenów przyległych do omawianego odcinka drogi ekspresowej [...] , organ stwierdził, że teren w otoczeniu drogi ekspresowej [...] nie charakteryzuje się zwartymi miejskimi zasadami zagospodarowania terenu (rozproszona zabudowa mieszkaniowa). Należy więc uznać, że działka położona jest przy drodze ekspresowej [...] poza terenem zabudowy. Ocena powyższa dokonywana jest z perspektywy otoczenia drogi ekspresowej [...] . Tym samym w myśl art. 43 ust. 1 lp. 3 ustawy o drogach publicznych przedmiotowa inwestycja planowana jest poza terenem zabudowy, a zatem odległość linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni głównej drogi ekspresowej [...] powinna wynosić 40 m. Tymczasem w ust. II pkt 1 ppkt 1.2. tiret drugie, przedłożonego do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy ustalono" "nieprzekraczalna linia zabudowy od drogi ekspresowej [...] – bezpośrednio w granicy pasa drogowego - zgodnie z załącznikiem graficznym". Organ stwierdził, że przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym nr 1, ustala nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego z nieprzekraczalną linią zabudowy w odległości ok. 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej, co nie jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ według tego przepisu obiekty budowlane poza terenem zabudowy przy drogach ekspresowych należy sytuować w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują sytuacji umożliwiającej zbliżenie projektowanego obiektu budowanego do drogi ekspresowej. Treść projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie gwarantuje zachowania minimalnej, ustawowej odległości planowanej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] , dlatego zarządca drogi nie może uzgodnić przedmiotowych zapisów i wskazuje, że treść decyzji o warunkach zabudowy powinna gwarantować spełnienie wymogów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że postanowienia ustawodawcy odnośnie zachowania określonej odległości od dróg ekspresowych i autostrad są znacznie bardziej rygorystyczne niż od innych kategorii dróg nie tylko z uwagi na większe odległości od krawędzi jezdni drogi, ale także możliwość odstąpienia od tych wymogów w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych daje bowiem zarządcy drogi prawo wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 tej ustawy, przy czym ta swoboda działania zarządcy jest wyłączona w odniesieniu do autostrad i dróg ekspresowych, co oznacza, że nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, że zapisy zawarte w uzgadnianym projekcie decyzji o warunkach zabudowy są niezgodne z przepisami powołanej ustawy. Dodatkowo organ podał, że przy piśmie z 17 marca 2025 r. strona wyjaśniła, że inwestycja będzie polegała na przedłużeniu budynku, która nie spowoduje przybliżenia budynku do krawędzi jezdni. Kwestia ta pozostaje jednakże bez znaczenia, gdyż zarządca drogi związany jest obowiązującą treścią art. 43 ust. 1 powołanej ustawy. W ocenie organu fakt, że w otoczeniu działki nr [...] zlokalizowane są działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, nie stanowi o zaliczeniu tego obszaru do terenu zabudowy, ponieważ zarządca drogi ekspresowej powinien brać pod uwagę otoczenie drogi S będącej w zarządzie GDDKiA, a nie otoczenie obiektu budowlanego, którego dotyczy wniosek.Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad E. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:1. przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 lit. a ppsa, wyrażające się w naruszeniu:a) art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że teren w otoczeniu drogi ekspresowej [...] nie charakteryzuje się zwartymi miejskimi zasadami zagospodarowania terenu, a w konsekwencji uznanie, że działka położona jest poza terenem zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania oraz nieuzasadnionego przyjęcia, że projekt decyzji o warunkach zabudowy ustalający nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego z nieprzekraczalną linią zabudowy w odległości ok. 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej jest niezgody z przepisami,b) art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, nieuwzględnienie przeprowadzonej na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy analizy urbanistycznej, na podstawie której ustalono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, która to rozumiana jest jako ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie, front działki znajduje się od ul. 1 [...] WP, a jego szerokość wynosi 23 m, a zatem trzykrotność frontu działki wynosi 69 m, a tak wyznaczony obszar odpowiada przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zawiera charakterystyczne dla tego terenu funkcje i odpowiada sposobowi zagospodarowania;2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wyrażające się w naruszeniu:a) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do należytego ustalenia stanu faktycznego i zaniechanie załączenia do akt postępowania decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 8 października 2015 r., wydanej przez Wojewodę Łódzkiego, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że posadowienie budynku mieszkalnego w odległości 21 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej nie gwarantuje zachowania minimalnej, ustawowej odległości planowanej inwestycji od drogi, w sytuacji gdy przedmiotowa działka nie została uwzględniona w treści decyzji nr 394/15 o wyrażeniu zgody na wywłaszczenie nieruchomości na realizację inwestycji drogowej, a na działce posadowiony jest już budynek mieszkalny, a planowana inwestycja nie będzie przekraczała linii zabudowy istniejącego budynku oddalonego od zewnętrznej krawędzi jezdni o 21 m,b) art. 8 kpa w zw. z art. 10 kpa poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.Dodatkowo skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewodę Łódzkiego z 8 października 2015 r. nr 394/15 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz wydruku z mapy ewidencyjnej - na okoliczność wykazania umiejscowienia działki [...] , posadowienia nieruchomości sąsiednich, odległości działki nr [...] od drogi ekspresowej [...].Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez naruszenia zasad tego postępowania i norm proceduralnych. Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną.W przedmiotowej sprawie organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] , która przylega do pasa drogowego drogi ekspresowej [...] , drogi, po której odbywa się intensywny ruch pojazdów, przede wszystkich ruch tranzytowy. Organ odmówił uzgodnienia ze względu na ustalenie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi ekspresowej [...] bezpośrednio w granicy pasa drogowego (pkt II ust. 1 ppkt 1.2. tiret drugie projektu decyzji), co nie spełnia wymagań art. 43 ust. 1 lp. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889). Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 20 m w terenie zabudowy, a poza terenem zabudowy 40 m. Ustawodawca uznał więc, że powinna zostać zachowana odpowiednia odległość pomiędzy zewnętrzną krawędzią jezdni a obiektami budowlanymi, przy czym odległości wskazane w powołanym przepisie są odległościami minimalnymi, różnicowane są w zależności od rodzaju drogi – odległość jest tym większa im wyższa jest kategoria drogi, a im wyższa jest kategoria drogi tym wyższe prędkości są na niej rozwijane - i sposobu zagospodarowania terenu, na którym usytuowany ma być obiekt budowlany. Przy czym przez rodzaj drogi należy rozumieć autostradę, drogę ekspresową oraz drogę ogólnodostępną, do której ustawodawca zaliczył drogę krajową, wojewódzką, powiatową, gminną, a przez sposób zagospodarowania - czy dana inwestycja ma powstać w terenie zabudowy czy poza terenem zabudowy. Zawarte w treści rozpatrywanego przepisu art. 43 ust. 1 powołanej ustawy zastrzeżenie "co najmniej" nie może być uznane za zbędne czy pozbawione znaczenia. Zwrot ten jednoznacznie wskazuje, że w przepisie tym określono odległości minimalne. Oznacza on, że organom administracji publicznej przyznano pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości przyjęcia, że celowe jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż minimalna od zewnętrznej krawędzi jezdni, oczywiście, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym odniesione do właściwości obiektu i jego zwykłej eksploatacji. Innymi słowy, uzgodnienie zarządcy drogi w analizowanej materii ma charakter uznaniowy, o ile rzecz jasna zachowano odległość minimalną, ponieważ sferze uznania pozostawiono rozstrzygnięcie, czy odległość ta jest wystarczająca, czy też należy przyjąć odległość większą, lecz za każdym razem w oparciu o kryteria nawiązujące do wymogów ochrony dróg oraz okoliczności konkretnej sprawy. Wybór rozstrzygnięcia powinien być uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnego przypadku (tak np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., II OSK 1582/19 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych uregulowań wynika zatem uprawniony wniosek, że z uwagi na ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy planowanej inwestycji od drogi ekspresowej S-14 bezpośrednio w granicy pasa drogowego bez zachowania co najmniej odległości określonej w art. 43 ust. 1 lp. 2 powołanej ustawy stwarza sytuacje, w których to obiekt budowlany mógłby powstać w bezpośredniej granicy pasa drogowego drogi ekspresowej [...], powodując tym samym zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Prawidłowo więc odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Należy też wskazać, że w świetle art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 powołanej ustawy do zadań zarządcy drogi należy między innymi ochrona drogi, polegająca na niedopuszczaniu do obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający, załatwiając sprawę w trybie współdziałania z organem właściwym do ustalenia warunków zabudowy, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów, w tym rodzaj planowanej inwestycji i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należy w tym miejscu wskazać, że uzgodnienie to dokonywane jest w trybie art. 106 kpa i następuje w formie postanowienia. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości, którą kształtują przepisy stanowiące podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi są to przepisy powołanej wyżej ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518). Projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi pod kątem odległości projektowanej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ uzgadniający przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego) związany jest treścią wniosku organu występującego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że jeżeli z treści takiego wniosku i załączonych do niego dokumentów wynika, że udzielane warunki zabudowy przewidują nieprzekraczalną linię zabudowy projektowanej inwestycji jak w niniejszej sprawie od drogi ekspresowej [...] "bezpośrednio w granicy pasa drogowego", to organ uzgadniający jest tymi warunkami związany i uzgadniając projekt decyzji uzgadnia taką jej treść, jaka wynika z wniosku albo odmawia uzgodnienia. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy musi więc przedstawić organowi uzgadniającemu założenia swojego przyszłego rozstrzygnięcia. Uzgodnienie decyzji to uzgodnienie jej przyszłej treści. Jest to więc w istocie projekt przyszłej decyzji. Organ może więc albo zaakceptować w całości propozycję przedstawioną w projekcie i uzgodnić projekt decyzji albo jej nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy musi być bezwarunkowe. Zarządca drogi nie posiada bowiem uprawnień do warunkowego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że organ uzgadniający przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego) związany jest treścią wniosku organu występującego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że jeżeli z treści takiego wniosku i załączonych do niego dokumentów wynika taka a nie inna linia zabudowy (w niniejszej sprawie "bezpośrednio w granicy pasa drogowego) projektowanej inwestycji, to organ uzgadniający jest tymi warunkami związany i uzgadniając projekt decyzji uzgadnia taką jej treść, jaka wynika z wniosku. Dokonuje on oceny wyłącznie postanowień zawartych w otrzymanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu, i jako organ uzgadniający nie może ich ani zmieniać, ani sam ich na nowo określać. Chybiony jest wobec tego zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.Niemniej wskazać również należy, że organ uzgadniający dokonał analizy sposobu zagospodarowania terenów przyległych do omawianego odcinka drogi ekspresowej [...], bowiem to na zarządcy drogi, jako organie uzgadniającym, ciąży obowiązek ustaleń dotyczących tego, czy planowana inwestycja znajduje się w terenie zabudowy. Okoliczność ta nie jest w ogóle rozstrzygana przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jak i autora analizy urbanistycznej. Należy stwierdzić, że użyte w art. 43 ust. 1 powołanej ustawy pojęcie "terenu zabudowy" ma charakter samodzielny i jego treść powinna być ustalana przez organ uzgadniający na podstawie rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania i oceny, czy jest to teren skoncentrowanej i zwartej zabudowy, co odpowiada definicji terenu zabudowy, czy też występuje jedynie pojedyncza rozproszona zabudowa, która jest niewystarczająca do uznania, że dana działka ewidencyjna leży w terenie zabudowy. Ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2024 r., II OSK 1841/23 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie organ ocenił, że teren w otoczeniu drogi ekspresowej [...] nie charakteryzuje się zwartym miejskim zagospodarowaniem terenu, ponieważ istnieje na nim rozproszona zabudowa mieszkaniowa, porośnięty drzewami i krzewami, a po przeciwnej stronie drogi ekspresowej znajdują się tereny zakładów produkcyjnych oraz nieużytki. Zatem działka położona jest przy drodze ekspresowej poza terenem zabudowy. Oceny powyższej organ dokonał z perspektywy otoczenia drogi ekspresowej [...] . Tym samym w myśl art. 43 ust. 1 lp. 3 ustawy o drogach publicznych przedmiotowa inwestycja planowana jest poza terenem zabudowy, a zatem, prawidłowo uznał organ uganiający, że odległość linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni głównej drogi ekspresowej [...] powinna wynosić 40 m. Tymczasem w pkt II ust. 1 ppkt 1.2. tiret drugie, przedłożonego do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy ustalono "nieprzekraczalna linia zabudowy od drogi ekspresowej [...] – bezpośrednio w granicy pasa drogowego - zgodnie z załącznikiem graficznym". Prawidłowo więc organ stwierdził, że przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym ustala nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego z nieprzekraczalną linią zabudowy niezgodną z art. 43 ust. 1 lp. 2 ustawy o drogach publicznych, ponieważ według tego przepisu obiekty budowlane poza terenem zabudowy przy drogach ekspresowych należy sytuować w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują sytuacji umożliwiającej zbliżenie projektowanego obiektu budowanego do drogi ekspresowej. Treść projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie gwarantuje zachowania minimalnej, ustawowej odległości planowanej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] , dlatego zarządca drogi nie mógł uzgodnić przedłożonego projektu decyzji.W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest wobec tego zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem organ uzgadniający nie przeprowadza analizy urbanistycznej. Jak już wyżej wyjaśniono, organ uzgadniający związany jest treścią wniosku organu występującego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i nie dokonuje na nowo ustaleń. Z tego też względy nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek dowodowy zawarty w skardze. Chybione są również zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 8 w zw. z art. 10 kpa. Nie sposób skutecznie zarzucić organowi naruszenie zasad prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, którego nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem oczekiwanym przez stronę. W sprawie nie doszło też do przekroczenia granic zasady swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu, organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, co ma odzwierciedlenie w uzasadnieniu inkryminowanego postanowienia, które odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa.W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy.W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy.