Wyrok - I GSK 225/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Po 719/22 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji RestrukturyzacjiUchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Po 719/22 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Wegner
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Po 719/22 oddalił skargę H. G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z 30 listopada 2022 r., w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody.W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujący stan faktyczny. Decyzją z 30 marca 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym wystąpiły szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy i objęły co najmniej 30% danej uprawy, wskazując że przedsiębiorstwo skarżącego nie spełnia kryteriów mikroprzedsiębiorstwa, małego ani średniego przedsiębiorstwa.W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z 30 listopada 2022 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący nie mieści się w żadnej z kategorii uprawniającej do otrzymania wsparcia, tj. nie jest mikro, małym ani średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu kryteriów wskazanych w art. 2 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L z dnia 1 lipca 2014 r.) – dalej: "rozporządzenie nr 702/2014". Organ ocenił nadto, że pomiędzy gospodarstwem skarżącego a innymi podmiotami występują powiązania osobowe, kapitałowe, rodzinne i organizacyjne.Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy trafnie przyjęły, że skarżący jest podmiotem wyłączonym z prawa do udzielenia pomocy finansowej z powodu wystąpienia w roku 2019 suszy. Na podstawie dokumentów rejestrowych ustalono bowiem, że skarżący jest powiązany z dwunastoma podmiotami. To zaś pozbawia możliwości uznania danego przedsiębiorstwa jako samodzielnego.Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyżej wskazanego wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 3 Załącznika nr I rozporządzenia nr 702/2014 w związku z § 13v ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie krajowe" po pierwsze poprzez ich błędną interpretację, względnie niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż skarżący nie jest przedsiębiorstwem samodzielnym lecz jest przedsiębiorstwem powiązanym z innymi, po drugie poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że sama okoliczność posiadania przed daną osobę udziałów w spółce kapitałowej, nawet jeżeli jest to udziałowiec mniejszościowy, jak i sama okoliczność zasiada w zarządzie spółki kapitałowej przesądza o istnieniu powiązania między tą osobą a spółką, niezależnie od tego czy spełnione zostają jednocześnie przesłanki wskazane w art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014, a po trzecie – poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że sama okoliczność zasiadania w wieloosobowym zarządzie danej spółki kapitałowej oznacza pośrednie powiązanie ze spółkami, w których zarządzie zasiada inny członek zarządu danej spółki kapitałowej, niezależnie od tego czy spełnione zostają jednocześnie przesłanki wskazane w art. 3 ust. 3 Załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 702/2014. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto, odwołując się m. in. do art. 3 ust. 3 lit. c tego Załącznika.Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 7, 8, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez oddalenie skargi, mimo że w ustalenia organu dotyczące istnienia powiązań za pośrednictwem grupy osób zostały oparte wyłącznie na przypuszczeniach i domysłach, a nie na faktach i dowodach.Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 3 lit. c Załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 okazał się uzasadniony.Konsekwencją złożoności systemu prawnego Unii Europejskiej, obowiązującego w wielu porządkach prawnych o różnej tradycji i kulturze prawnej jest to, że w odniesieniu do przepisów prawa unijnego za dominującą uznaje się wykładnię celowościową. Konstatację tę zawsze należy mieć na uwadze, gdy przepisy prawa unijnego determinować mają pozycję prawną jednostki. Nie bez powodu akty prawne tworzone przez uprawnione do tego organy administracji Unii zawierają, niekiedy rozbudowane, czy wręcz – wydawać by się mogło – nazbyt szczegółowe preambuły, zawierające katalog celów ogólnych i szczegółowych stanowionego prawa. Założeniem jego kreowania jest przecież osiągnięcie pewnego rezultatu, we wszystkich państwach członkowskich, niezależnie od wspomnianych uwarunkowań systemowych.Z tego powodu, inaczej niż ma to miejsce w rodzimym porządku prawnym, stawiane przez prawodawcę cele zawsze należy brać pod uwagę jako najważniejszy kierunek w poszukiwaniu znaczenia poszczególnych sformułowań tekstu prawnego. Można zatem powiedzieć, że na plan pierwszy wysuwa się oczekiwanie od organów stosujących prawo (w tym sądów krajowych) dbania o zapewnienie jak najwyższego poziomu tej kategorii skuteczności prawa, którą niegdyś J. Wróblewski określił mianem finitystycznej, a więc ostatecznego efektu zakładanego przez tego, kto prawo ustanawia (zob. J. Wróblewski, Skuteczność prawa i problemy jej badania, Studia Prawnicze 1980, nr 1–2, s. 12 i n.).Realizacja tego zamierzenia wymaga w pierwszej kolejności identyfikacji wspomnianych celów regulacji, a dopiero w dalszych punktach można zastanawiać się nad znaczeniem istotnych w sprawie fraz aktu prawnego, starając się pojmować je tak, by najpełniej te zamiary wypełnić.Cele, które miały zostać osiągnięte przez przepisy rozporządzenia nr 702/2014 wysłowiono w punktach od 1 do 45 wstępu do tego aktu, spośród których – z perspektywy tej sprawy – najistotniejsze są te, zamieszczone w punktach 5, 32 i 39. Wskazują one bowiem jednoznacznie na to, że po pierwsze postanowienia rozporządzenia służyć mają dostosowaniu do przepisów rozporządzenia nr 1305/2013 w zakresie pomocy na rzecz mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorstw działających na obszarach wiejskich, akcentując istotność tych kategorii podmiotów gospodarczych i ich trudną sytuację na wspólnym rynku. Jednocześnie zastrzeżono, że wprawdzie pomoc im świadczona nie może naruszać traktatowo określonych reguł wolnej konkurencji, ale za korespondujące z nimi uznano taką pomoc, która przyznawana jest zgodnie z prawem i w sposób transparentny. Należy zatem stwierdzić, że prawodawca unijny podkreślił zasadę działania organów przyznających pomoc na podstawie i w granicach prawa, a jednocześnie jej przejrzystości i weryfikowalności wyników.Przyjęto też, że – na użytek analizowanych unormowań – obowiązującą definicją małego bądź średniego przedsiębiorstwa będzie ta, która została zamieszczona w zaleceniu Komisji 2003/361/WE (punkt 40 preambuły). Definicje zamieszczone w art. 1- 3 Załącznika do tego zalecenia przeniesiono do tekstu art. 1 – 3 Załącznika do rozporządzenia nr 702/2014. Przepisy te precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem przedsiębiorstwa (co nie jest w tej sprawie sporne) oraz ustanawiają przesłanki uznania przedsiębiorstw za powiązane, a więc takie, których – w świetle art. 3 ust. 3 zdanie 3 Załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 nie można uznać za małe lub średnie przedsiębiorstwa, uprawnione do wsparcia. Skoro ponadto przepisy rozporządzenia – jako zasadę – ustanawiają udzielanie wsparcia małym i średnim przedsiębiorcom, to wszelkie od niej odstępstwa należy traktować jako wyjątki podlegające ścisłej wykładni. Zostały one zresztą precyzyjnie określone, nie pozostawiając istotnych wątpliwości interpretacyjnych.Kluczowe w tej sprawie pojęcie przedsiębiorstwa powiązanego zdefiniowano w art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014, który – w literach od a do d – zawiera enumeratywne podstawy takiej kwalifikacji przedsiębiorstwa. Mają one charakter rozłączny, na co wskazuje sformułowanie wskazujące na pozostawanie w "jednym z poniższych związków". Tekst art. 3 ust. 3 lit. c Załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 stanowi zatem także samoistną podstawę uznania przedsiębiorstwa za powiązane. Przepis ten jest jasny i stanowi, że dominujący wpływ na inne przedsiębiorstwo wynikać ma z umowy zawartej z tym przedsiębiorcą lub postanowień zamieszczonych w jego statucie lub umowie spółki. Dodatkowo, zgodnie z art. 3 ust. 3 zdanie 4 Załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014, wymienione w art. 3 ust. 3 litery a – d tego Załącznika związki zachodzić także mogą pomiędzy przedsiębiorstwem a osobą fizyczną lub grupą osób działających wspólnie. Wyjaśnić przy tym należy, że skoro przepis ten odwołuje się do pozostawania "w jednym z takich związków", a o związkach z innymi przedsiębiorstwami stanowi art. 3 ust. 3 litery a – d Załącznika, to znaczy że odwołuje się właśnie do tych, wcześniej wymienionych w tekście kategorii powiązań. Ponadto, skoro w art. 1 Załącznika definiując przedsiębiorstwo wskazano, że za takie uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą, bez względu na formę prawną, w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek, to znaczy że wymienione w art. 3 ust. 3 zdanie 4 tego aktu osoby fizyczne lub ich grupy działające wspólnie nie mieszczą się w kategorii przedsiębiorstwa zdefiniowanego w jego art. 1.Przepis ten zatem rozszerza pojęcie przedsiębiorstwa powiązanego, niesamodzielnego o takie, które pozostaje powiązane z osobami fizycznymi nieposiadającymi statusu przedsiębiorcy, jeżeli działa na tym samym rynku właściwym, na którym prowadzą swoją działalność te osoby. W tej kategorii mogą w szczególności mieścić się – jak przyjął TSUE w wyroku z 27 lutego 2014 r., C-110/13, ZOTSiS/2/I-114 – osoby, za których pośrednictwem dochodzi do utworzenia faktycznie jednego podmiotu gospodarczego, nawet jeżeli formalnie brak jest jednej z relacji, o których mowa w przepisach art. 3 ust. 3 litery a – d Załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. W analogiczny sposób wypowiedział się TSUE w wyroku z 10 marca 2021 r., C-572/19 P, ECLI:EU:C:2021:188, analizując charakter funkcjonującej na podstawie prawa belgijskiego spółdzielnię z ograniczoną odpowiedzialnością prowadzącą międzysektorową platformę systemów i usług transportowych i przyjmując że stanowiła ona w istocie dużą grupę gospodarczą. W orzeczeniu tym zwrócono uwagę na cel regulacji o pomocy małym i średnim przedsiębiorstwom, która zmierzać ma do niwelowania utrudnień, jakim one "zazwyczaj stawiają czoło", z którymi nie borykają się duże podmioty.Daje się zatem zaobserwować, że – choć nie sformułowano takiej konstrukcji prawnej wprost – TSUE sprzeciwia się nadużywaniu prawa do ubiegania się o pomoc, które może polegać na formalnym spełnieniu przesłanek do jej uzyskania, przy jednoczesnym rzeczywistym korzystaniu z pozycji właściwej dla dużych podmiotów na skutek skonstruowania struktury towarzyszącej, nieobjętej przepisami wydanymi w przedmiocie pomocy. Innymi słowy, dopuszczalne jest zakwestionowanie uprawnień takiemu podmiotowi, który formalnie spełniałby kryteria jej przyznania, ale w rzeczywistości funkcjonuje na rynku nie borykając się z trudnościami specyficznymi dla małych i średnich przedsiębiorstw. Okoliczności te jednak muszą być zawsze badane i poddawane ocenie indywidualnej.Dodać także należy, że na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE Komisja Europejska ma obowiązek monitorowania funkcjonujących w państwach członkowskich systemów pomocy udzielanej przedsiębiorcom. Przysługuje jej także prawo proponowania stosownych środków, koniecznych "ze względu na stopniowy rozwój lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego.". Z kompetencji tej Komisja korzysta m. in. poprzez wydawanie decyzji w sprawie pomocy państwa, czego przykładem jest decyzja z 7 czerwca 2006 r., C 8/2005 w sprawie pomocy, którą Niemcy zamierzały przyznać dla przedsiębiorcy N. [...] Do tego aktu odwołała się Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości na s. 18 opracowanego przez siebie dokumentu pod tytułem "Vademecum MŚP określenie statusu MŚP przedsiębiorstwa oraz wynikające z tego konsekwencje". Należy jednak zaakcentować, że wspomniana decyzja dotyczy pomocy regionalnej, nie zaś uregulowanej w rozporządzeniu nr 702/2014 pomocy udzielanej w sektorach w rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich. W stosunku do tej ostatniej kategorii pomocy Komisja podobnej decyzji nie wydała, zatem brak jest jakichkolwiek, dodatkowych kryteriów oceny statusu przedsiębiorcy. Odwoływanie się zaś w tej sprawie do decyzji Komisji z 7 czerwca 2005 r. nie może mieć miejsca, bowiem dotyczyła ona odmiennej kategorii pomocy, innego sektora działalności oraz wydano ją już blisko 20 lat temu, w odmiennych warunkach gospodarczych i ekonomicznych.Akceptując przypisanie skarżącemu przymiot przedsiębiorstwa powiązanego Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził należycie czynności wykładni przepisów Załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 i zaakceptował podobne zaniechanie tkwiące w decyzjach organów administracji. Wprawdzie organy odwołały się do tekstu tego Załącznika, jednakże nie wyjaśniły tego, jak rozumieją przepisy o powiązaniach przedsiębiorców, a w szczególności nie podano jednoznacznej podstawy prawnej uznania skarżącego za przedsiębiorcę powiązanego. Opisano bowiem szereg okoliczności faktycznych świadczących o tym, że skarżący i członkowie jego rodziny prowadzą w różnych formach prawnych działalność gospodarczą w zakresie rolnictwa, że prowadzą spółki prawa handlowego, że w niektórych tych spółkach te same osoby (członkowie rodziny skarżącego) są członkami zarządu i że spółki te mają siedzibę pod tym samym adresem, że siedziby stada zarejestrowali w tej samej lokalizacji, czy że są oni aktywnymi członkami tej samej grupy producentów rolnych. Wydając decyzję faktów tych nie podporządkowano wyinterpretowanej należycie normie prawnej, to jest zaniechano dokonania w istocie dwóch etapów stosowania prawa, nie tylko wykładni, ale także podciągnięcia ustalonego stanu faktycznego pod stosowaną normę prawną (zob. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52). Rezygnując z wykazania konkretnej przeszkody uznania skarżącego za uprawnionego do pomocy nie przypisano mu także działania w celu nadużycia prawa, zgodnie z poglądami wypracowanymi we wspomnianym orzecznictwie TSUE.Z kolei w zaskarżonym wyroku, koncentrując się na akceptacji twierdzeń organu o statusie skarżącego jako przedsiębiorstwa powiązanego także nie rozważono tej, brakującej podstawy prawnej. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji powołał przepis art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014, ale nie wskazał, który spośród związków wymienionych w art. 3 ust. 3 litery a – d tego aktu miałby w przypadku skarżącego i innych podmiotów zachodzić. Skoro – jak już zasygnalizowano – wynikającą z postanowień rozporządzenia zasadą jest udzielenie pomocy małym i średnim przedsiębiorstwom, to wyłączenie wnioskodawcy z tej kategorii nie może być dowolne, lecz może nastąpić jedynie na podstawie wykazanych w oparciu o jasno wskazaną normę prawną okoliczności.W ponownie prowadzonym postępowaniu należy zbadać okoliczności sprawy w kontekście obowiązującego stanu prawnego, dokonując wykładni adekwatnych w tej sprawie unormowań, zgodnie z oceną prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Konsekwencje prawne ustalonego stanu faktycznego nie mogą nosić cech dowolności; muszą znajdować oparcie w jednoznacznie wskazanych przepisach prawa. Jeżeli takie nie zostaną zidentyfikowane i należycie umotywowane, nie można załatwić żądania skarżącego odmownie.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.Na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c w związku z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), a także art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 1240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego w przed Sądem pierwszej instancji oraz w postępowaniu kasacyjnym, w wysokości 840 zł a także zwrot kosztów sądowych, obejmujący: zwrot uiszczonego przez spółkę wpisu od skargi kasacyjnej, w wysokości 100 zł, zwrot wpisu od skargi, w kwocie 200 zł, a także zwrot opłaty kancelaryjnej, poniesionej przez skarżącego od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, oddalającego skargę.. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 1240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego w przed Sądem pierwszej instancji oraz w postępowaniu kasacyjnym, w wysokości 840 zł a także zwrot kosztów sądowych, obejmujący: zwrot uiszczonego przez spółkę wpisu od skargi kasacyjnej, w wysokości 100 zł, zwrot wpisu od skargi, w kwocie 200 zł, a także zwrot opłaty kancelaryjnej, poniesionej przez skarżącego od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, oddalającego skargę.