Wyrok - II OSK 2290/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jabłonna, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 959/24, w sprawie ze skargi Gminy Jabłonna, na decyzję Mazowieckiego WojeOddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jabłonna, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 959/24, w sprawie ze skargi Gminy Jabłonna, na decyzję Mazowieckiego Woje
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r., VII SA/Wa 959/24, oddalił skargę Gminy Jabłonna na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 29 lutego 2024 r. w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Decyzją z dnia 9 grudnia 2021 r. Starosta Legionowski zezwolił skarżącej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...], budowie drogi gminnej ul. [...] i [...] wraz z infrastrukturą w miejscowości C., gmina Jabłonna, na terenie działek ewid. nr [...] obręb [...] w miejscowości C., Gmina Jabłonna. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a w dniu 17 grudnia 2021 r. wydano dziennik budowy.Decyzją z 9 czerwca 2022 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.Starosta Legionowski decyzją z 28 lipca 2023 r. zezwolił skarżącej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...], budowie drogi gminnej ul. [...] i [...] wraz z infrastrukturą w miejscowości C., gmina Jabłonna, na terenie działek ewid. nr [...] obręb [...] w miejscowości C., Gmina Jabłonna. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie (dalej PINB) decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2023.682 ze zm.; dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej k.p.a.), odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu – rozbudowa ul. [...] (klasy D) i budowa ul. [...] (5 m szerokości i 142,7 m długości) i ul. [...] (6 m szerokości i 133,78 m długości) na działkach ewid. nr [...] obręb [...] w miejscowości C., gmina Jabłonna wraz z oświetleniem, lokalnymi zjazdami publicznymi i miejscami postojowymi dla samochodów osobowych.Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej WINB zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. utrzymał w mocy decyzję PINB z 7 grudnia 2023 r.Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję złożyła Gmina Jabłonna.Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.Sąd stwierdził, że uwzględnienie w sprawie przebiegu postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (dalej ZRID) dla ww. przedsięwzięcia drogowego, słusznie doprowadziło WINB do stwierdzenia, że ma do czynienia z inną inwestycją niż wynikająca z decyzji z 28 lipca 2023 r. – pozostającej w obrocie prawnym. Słusznie bowiem organ ten zwrócił uwagę na pierwotny kształt inwestycji, objętej decyzją Starosty Legionowskiego z 9 grudnia 2021 r. Wówczas to przewidziano m.in. realizację 195 miejsc postojowych, w tym 141 na całej długości ul. [...] i [...]. Co istotne, decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, została ostatecznie zakwestionowana przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z 9 czerwca 2022 r., WSA wyrokiem z 13 września 2022 r., VII SA/Wa 1356/22, oddalił sprzeciw wniesiony od decyzji Wojewody. Następnie Sąd I instancji wskazał, że porównanie projektu zagospodarowania terenu znajdującego się w projekcie budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją Starosty z 9 grudnia 2021 r. z załączonymi do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rysunkami z naniesionymi zmianami nieistotnymi prowadzi do wniosku, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w istocie w kształcie pierwotnym, zatwierdzonym ww. decyzją z 9 grudnia 2021 r., następnie wyeliminowaną z obrotu prawnego, a nie w kształcie jej nadanym decyzją ZRID z 28 lipca 2023 r. Dotyczy to w szczególności 141 miejsc postojowych zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] i [...]. W ten sposób zrealizowano w trybie ZRID centrum przesiadkowe, choć taki zakres inwestycji nie został ostatecznie/prawomocnie zaakceptowany. Do takiego kształtu inwestycji nie mogły bowiem znaleźć zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U.2023.162 ze zm.; dalej u.z.r.i.d.). Przesądzono to w ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego, uznanej za prawidłową przez WSA w Warszawie, a dalej – w decyzji Starosty z 28 lipca 2023 r. W konsekwencji, w opinii Sądu, nie można było stwierdzić w sprawie, że inwestycja odpowiada, czy została zrealizowana zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją z 28 lipca 2023 r. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można było, zdaniem WSA, przyjąć że doszło do odstępstw o charakterze nieistotnym przy jej realizacji poprzez wykonanie dodatkowych 141 miejsc postojowych. Stanowiłoby to zaprzeczenie poglądu wyrażonego w stosunku do takiego kształtu inwestycji (tj. uwzględniającej wskazane miejsca postojowe) przez organy orzekające w trybie ZRID i WSA w Warszawie, i prowadziłoby do zaakceptowania w ten sposób obejścia przez skarżącą prawa. Już tylko to uzasadniało stwierdzenie, że wystąpiła jedna z przesłanek negatywnych uregulowanych w art. 59 ust. 5 p.b. sprawiając, że pozwolenie na użytkowanie obiektu nie mogło być wydane i zasadne jest wdrożenie trybu naprawczego. Dla tak dokonanej oceny w sprawie, wbrew wywodom skargi, nie mają znaczenia obowiązujące obecnie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.Dz.U.2023.645 ze zm.; dalej u.d.p.) czy rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, mające wskazywać na możliwość realizacji w ramach drogi parkingu lub zatoki postojowej, skoro sprawa nie dotyczyła "zgody" na realizację inwestycji, a sprawdzenia, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z dokumentacją budowlaną zatwierdzoną decyzją ZRID z 28 lipca 2023 r.Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła Gmina Jabłonna, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:- art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 2 p.b. i art. 32a u.z.r.i.d. poprzez uznanie, że wybudowanie 141 miejsc postojowych wzdłuż ulic [...] i [...] nie stanowi nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę;- art. 4 pkt 2 u.d.p. i § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U.1518; dalej r.w.t.d.) poprzez przyjęcie, iż w dniu wydawania przez organy administracyjnej decyzji odmawiających pozwolenia na użytkowanie nie była możliwa realizacja miejsc postojowych lub parkingów jako elementów drogi publicznej na podstawie decyzji wydanej w oparciu o u.z.r.i.d.;naruszenie przepisów postępowania, tj.:- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.) poprzez wykroczenie przez Sąd I instancji poza granice sprawy administracyjnej wyznaczonej granicami wniosku skarżącej i dokonanie oceny legalności wybudowania na terenie inwestycji następujących obiektów: budynku toalety wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne, stacji ładowania pojazdów, wiat dla rowerów i wiat autobusowych, pomimo że skarżący miał prawo je wybudować bez uzyskania aktów administracyjnych albo dokonał odrębnych, skutecznych zgłoszeń w tym zakresie oraz skutecznie zgłosił zakończenie budowy tych obiektów i ma prawo je użytkować;- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, która doprowadziła do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w których to znajdowała się informacja, że obiekty budowlane: budynek toalety wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne, stacja ładowania pojazdów, wiaty dla rowerów zostały wybudowane na podstawie odrębnych aktów administracyjnych i dokonania oceny legalności wybudowania tych obiektów bez znajomości akt poszczególnych spraw;- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że budynek toalety wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne, stacja ładowania pojazdów, wiaty dla rowerów zostały wybudowane samowolnie oraz stanowią przedmiot wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy skarżący nabył prawo ich użytkowania w odrębnych postępowaniach;- art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji i oddalenie skargi.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.Zaznaczyć przede wszystkim trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy, prowadzonej w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jest inwestycja objęta decyzją ZRID Starosty Legionowskiego z 28 lipca 2023 r. Nie są więc jej przedmiotem obiekty budowlane nie należące do tej inwestycji.Oceniając zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić należy, że przedmiotowa inwestycja drogowa realizowana była na podstawie decyzji Starosty Legionowskiego z 28 lipca 2023 r. Początkowo jednak realizowana była na podstawie decyzji Starosty Legionowskiego z 9 grudnia 2021 r., ponieważ – chociaż nie była to decyzja ostateczna – nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja Starosty Legionowskiego z 9 grudnia 2021 r. została uchylona decyzją Wojewody Mazowieckiego z 9 czerwca 2022 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 września 2022 r., VII SA/Wa 1356/22, oddalił sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 9 czerwca 2022 r.Wynikająca z zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB z 7 grudnia 2023 r. odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie była rezultatem uznania przez organy nadzoru budowlanego, że zrealizowana inwestycja nie odpowiada inwestycji drogowej zatwierdzonej decyzją Starosty Legionowskiego z 28 lipca 2023 r. i w istocie została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty Legionowskiego z 9 grudnia 2021 r.Powyższe stanowisko organów nadzoru budowlanego, zaakceptowane przez Sąd I instancji, jest prawidłowe i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Słusznie przy tym organy uznały, że wybudowanie 141 miejsc postojowych nie stanowi nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Realizacja tylu miejsc postojowych niewątpliwie stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarzut naruszenia art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 2 p.b. i art. 32a u.z.r.i.d. nie ma więc usprawiedliwionych podstaw.Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 4 pkt 2 u.d.p. i § 52 ust. 1 r.w.t.d. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się bowiem do kontroli zgodności zrealizowanej inwestycji drogowej z pozwoleniem na jej budowę. Na tym etapie postępowania nie ma znaczenia, czy w dniu wydawania przez organy administracyjnej decyzji odmawiających pozwolenia na użytkowanie była możliwa realizacja miejsc postojowych lub parkingów jako elementów drogi publicznej na podstawie decyzji wydanej w oparciu o u.z.r.i.d., a istotne jest, że zrealizowane miejsca postojowe nie były objęte ostatecznym pozwoleniem na budowę.Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Odnosząc się do tych zarzutów zauważyć wypada, że – jak trafnie zaznaczył WSA – "Sprawa wywołana została wnioskiem skarżącej i to on zakreślił jej granice". Nie negując zatem, że część obiektów budowlanych znajdujących się na działkach, na których zrealizowano przedmiotową inwestycję drogową nie jest częścią tej inwestycji, podkreślić trzeba, że to nie ich istnienie na tym terenie doprowadziło do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji drogowej, bowiem przyczyną odmowy było stwierdzenie, że wybudowano inną inwestycję niż wynikająca z decyzji z 28 lipca 2023 r. Stwierdzono przy tym, że wykonana inwestycja ma kształt inwestycji objętej decyzją Starosty Legionowskiego z 9 grudnia 2021 r., a nie decyzją tego organu z 28 lipca 2023 r.Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem to, że zrealizowana inwestycja drogowa nie odpowiadała udzielonemu na jej wykonanie pozwoleniu na budowę, wynikającemu z decyzji ZRID z 28 lipca 2023 r.Podkreślić przy tym należy, że zakwestionowane przez organy nadzoru budowlanego roboty budowlane nie były zrealizowane samowolnie. Skoro bowiem, jak stwierdziły te organy, wykonana inwestycja ma kształt inwestycji objętej decyzją Starosty Legionowskiego z 9 grudnia 2021 r., a decyzja Starosty Legionowskiego z dnia 9 grudnia 2021 r. miała nadany rygor natychmiastowej wykonalności, to wykonane na jej podstawie roboty budowlane były realizowane zgodnie z prawem. Jak wynika z dziennika budowy wydanego inwestorowi w dniu 17 grudnia 2021 r., zanim została wydana decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 czerwca 2022 r., uchylająca decyzję Starosty Legionowskiego z 9 grudnia 2021 r., zrealizowano szereg robót budowlanych przewidzianych w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zastosowanie ma więc przewidziany w art. 50-51 p.b. tryb naprawczy (a nie legalizacyjny), co też słusznie zaznaczył Sąd I instancji stwierdzając, że zasadne jest wdrożenie trybu naprawczego.W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.