Postanowienie - I OW 168/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. pomoc społeczna, Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej643 Spory o właściwość międz. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta C. a Burmistrzem Miasta T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H.P. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza MiastaWskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. pomoc społeczna, Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej643 Spory o właściwość międz. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta C. a Burmistrzem Miasta T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H.P. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
UZASADNIENIE
Prezydent Miasta C., zastępowany przez adwokata, wnioskiem z 22 sierpnia 2025 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta C. a Burmistrzem Miasta T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H.P., dalej – zainteresowany, o umieszczenie w domu pomocy społecznej.Organ wnioskujący wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta T. jako organu właściwego do rozpoznania ww. wniosku oraz zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskiem z 1 kwietnia 2025 r. zainteresowany P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., dalej MOPS w C., o umieszczenie go w domu pomocy społecznej, podnosząc, że zamieszkuje w Specjalnym Ośrodku Wychowawczym przy ul. W [...] w C., który jest placówką edukacyjną, gdzie kształcone są dzieci ze specjalnymi potrzebami.Przed rozpoczęciem kształcenia w tym Specjalnym Ośrodku Wychowawczym przebywał w Regionalnej Placówce Opiekuńczo-Terapeutycznej w G. Zmiana miejsca pobytu zainteresowanego nie wynikała z jego woli, spowodowana była zaistniałą u niego sytuacją zdrowotną i koniecznością objęcia go specjalistycznym kształceniem.Mając na uwadze powyższe organ wnioskujący zawiadomieniem z 2 czerwca 2025 r. przekazał wniosek zainteresowanego do rozpoznania według właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., który pismem z 25 czerwca 2025 r. przekazał wniosek zainteresowanego zgodnie z właściwością do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., dalej – MGOPS w T., wskazując, że zainteresowany jest obecnie osobą bezdomną, bowiem nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym (przebywa w placówce o charakterze edukacyjnym), a zatem właściwą do rozpoznania wniosku jest gmina ostatniego jego miejsca zameldowania. Natomiast MGOPS w T. pismem z 17 lipca 2025 r. przekazał wniosek zainteresowanego zgodnie z właściwością do MOPS w C., uznając, że aktualne centrum życiowe zainteresowanego koncentruje się w C., a zatem w tym mieście jest jego miejsce zamieszkania, co determinuje organ właściwy do rozpoznania jego wniosku zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.Organ wnioskujący wskazał, że z uwagi na stan zdrowia zainteresowany nie jest w stanie wyrazić woli co do miejsca przebywania, zatem brak jest czynnika wewnętrznego dla uznania C. za miejsce jego zamieszkania. Przebywa on obecnie o placówce edukacyjnej - Specjalnym Ośrodku Wychowawczym przy ul. W. [...] w C.Organ stwierdził, że zainteresowanego należy uznać za osobę bezdomną, a zatem organem właściwym do rozpoznania jego wniosku jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały.W odpowiedzi na wniosek Burmistrz T., zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta C. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy zainteresowanego w sprawie rozpoznania jego wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej oraz zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Burmistrz T. wskazał, że zarówno dokumentacja dostarczona do wniosku, jak i treść jego uzasadnienia, budzą poważne wątpliwości, do których będzie można się odnieść dopiero po sprostowaniu uzasadnienia wniosku przez organ wnioskujący.Z posiadanych informacji wynika, że H.P. do 31 sierpnia 2023 r. był wychowankiem placówki opiekuńczo - wychowawczej Dom Rodzinny Nr [...] w L., za pobyt którego odpłatność ponosił powiat wałecki do ukończenia przez niego 18 roku życia.Od wrześnie 2023 r. zainteresowany utrzymywał się samodzielnie, żył i przebywał w C. Od [...] r. ma przyznaną rentę socjalną przez ZUS w C.Z orzeczenia o niepełnosprawności z 15 kwietnia 2015 r. wynika, że zainteresowany wymaga stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby z uwagi na brak możliwości samodzielnej egzystencji.Burmistrz T. stwierdził, iż z uwagi na szczególne okoliczności, tj. stan zdrowia i podjęcia przez zainteresowanego działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu oraz faktem, że powrót do gminy właściwej ze względu na miejsce ostatniego jego zameldowania mogłoby wywołać uszczerbek na jego zdrowiu psychicznym zasadnym jest aby jego wniosek rozpatrywał Prezydent Miasta C.Stan zdrowia zainteresowanego wskazuje, że w tej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony oraz, że jest to sprawa niecierpiąca zwłoki. W związku z powyższym zastosowanie będzie miał art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.W piśmie procesowym z 29 października 2025 r. organ wnioskujący podtrzymał w całości wniosek i wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta T. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku zainteresowanego o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Jednocześnie zakwestionował twierdzenia uczestnika postępowania, że w tej sprawie występuje przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 101 ust. 3 ustawa o pomocy społecznej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, pozostaje w wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe.W niniejszej sprawie przedmiotem sporu o właściwość jest wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku zainteresowanego z 1 kwietnia 2025 r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie.Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpatrzenia sprawy dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214 ze zm.), dalej - u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3).Z akt sprawy wynika, że Sąd Rejonowy w Wałczu postanowieniem z 17 października 2011 r., sygn. akt III Nsm 119/11, zmienił postanowienie tego Sądu z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt III Nsm 120/10, w ten sposób, że ograniczył M. i P. P. władzę rodzicielską między innymi nad małoletnim zainteresowanym poprzez umieszczenie w placówce opiekuńczo – leczniczej. Od 11 maja 2012 r. przebywał on w Domu K. Regionalnej Placówce Opiekuńczo – Terapeutycznej w G. przy ul. A. [...], zaś od 25 sierpnia 2016 r. znajduje się w ewidencji wychowanków Specjalnego Ośrodka Wychowawczego S. w C. przy ul. W. [...]. Pod tym adresem od 16 września 2022 r. jest zameldowany na pobyt czasowy. Ze złożonego w etapie postępowania sądowego pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z 7 września 2023 r. wynika, że zainteresowany do 31 sierpnia 2023 r. był wychowankiem placówki opiekuńczo-wychowawczej Dom Rodzinny nr 4 w L., zaś z pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W. z 16 października 2025 r. wynika, że zainteresowany przebywał w pieczy zastępczej do 31 sierpnia 2023 r. i do tej daty powiat wałecki ponosił odpłatność. Obecnie przebywa on ww. Specjalnym Ośrodku Wychowawczym w C. Z dniem 22 lipca 2023 r. osiągnął pełnoletność. Legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z 15 kwietnia 2015 r. wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. zaliczającym go do osób niepełnosprawnych, w którym wskazano, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia, orzeczenie wydaje się do 30 kwietnia 2018 r. oraz, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W aktach sprawy brak jest aktualniejszego orzeczenia. Z zaświadczenia lekarza psychiatry z 1 kwietnia 2025 r. wynika, że zainteresowany jest upośledzony umysłowo w stopniu umiarkowanym, wymaga pomocy i wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, jest niesamodzielny. Nie ma osoby bliskiej, która mogłaby zapewnić mu opiekę. Nie jest ubezwłasnowolniony, zatem nie ma ustanowionego opiekuna prawnego. W konsekwencji jego miejsce zamieszkania należy ustalić w oparciu o przesłanki z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.).Wobec tego, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy w tym zakresie regulację zawartą w przepisach k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08; 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13; 7 września 2021 r., sygn. akt I OW 322/20; S. Dmowski [w:] S. Rudnicki, S. Dmowski, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, wyd. X, Warszawa 2011, art. 25, uw. 3). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08).Z akt sprawy wynika, że zainteresowany jest zameldowany na pobyt stały pod adresem Z. [...] m. [...], gmina T.. Jednak od sierpnia 2016 r. przebywał Specjalnym Ośrodku Wychowawczym S. w C. przy ul. W. [...]. Zainteresowany pod tym adresem jest zameldowany na pobyt czasowy od 16 września 2022 r. Do 31 sierpnia 2023 r. był wychowankiem placówki opiekuńczo-wychowawczej Dom Rodzinny nr [...] w L. Obecnie przebywa w. Specjalnym Ośrodku Wychowawczym w C. Adres tego Ośrodka podał we wniosku z 1 kwietnia 2025 r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Adres ten widnieje także w zaświadczeniu lekarskim z [...] r., decyzji ZUS Oddział w C. z [...] r. o przyznaniu renty socjalnej oraz fakturze VAT z 2 kwietnia 2025 r., nr [...], dotyczącej zakupu leków, w której zainteresowany wymieniony jest jako nabywca.Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że jego pobyt pod powyższym adresem wiąże się z zamiarem stałego pobytu w C. Obecność zainteresowanego ww. Specjalnym Ośrodku Wychowawczym wiąże się bowiem ze stanem zdrowia psychicznego oraz potrzebą kształcenia.Wskazać trzeba, że pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby u.p.s. zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 8 tej ustawy, który stanowi, że osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.W niniejszej sprawie uznać trzeba, że zastosowanie ma druga część powyższej definicji. Zainteresowany nie zamieszkuje bowiem obecnie w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, a jest zameldowany na pobyt stały w lokalu, w którym ze względu na ponad 10-letnią nieobecność i brak kontaktu z rodziną nie ma możliwości zamieszkania. W konsekwencji oznacza to, że zainteresowany musi być uznany za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.W tej sytuacji w sprawie winien mieć zastosowanie art. 101 ust. 2 u.p.s., a to oznacza, że w sprawie właściwy jest Burmistrz T., jako organ gminy ostatniego miejsca stałego zameldowania zainteresowanego.Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.Wnioski Prezydenta Miasta C. i Burmistrza T. o zasądzenie kosztów postępowania nie mogły zostać uwzględnione. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania.. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania.