Postanowienie - I OW 169/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. pomoc społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy N. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy N. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.S. o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie schroniWskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. pomoc społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy N. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy N. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.S. o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie schroni
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
UZASADNIENIE
Burmistrz Miasta i Gminy N. wnioskiem z 26 sierpnia 2025 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy N. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.S., dalej – zainteresowana, udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia dla niej i dla córki.W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 12 sierpnia 2025 r. zainteresowana złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w P., dalej – MOPS w P., wniosek o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia dla niej i małoletniej córki M.P., wskazując, że jest samotną matką i od dnia 1 września 2025 r. nie będzie miała gdzie mieszkać wraz z małoletnią córką. Podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, zainteresowana jest samotną matką wychowującą małoletnią córkę i do dnia 31 sierpnia 2025 r. ma umowę najmu mieszkania przy ul. H. [...] w P. Jest osobą doznającą przemocy domowej ze strony partnera który obecnie przebywa poza granicami P. W związku ze stosowaniem przemocy ze strony partnera została objęta procedurą Niebieskie Karty. Pismem z 18 sierpnia 2025 r. MOPS w P. przekazał sprawę do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N.Organ wnioskujący wskazał, że na dzień złożenia wniosku o świadczenie z pomocy społecznej, na dzień przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz według stanu na dzień sporządzenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zainteresowana i jej córka mają prawo do zamieszkiwania pod adresem ul. H. [...] w P., tym samym ww. nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zainteresowana jest zameldowana na pobyt stały pod adresem H. [...], [...] N. jednak od kilku lat tam nie mieszka.W ocenie organu wnioskującego stanowisko MOPS w P. nie znajduje uzasadnienia, również ze względu na okoliczności wynikające z art. art. 47 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, § 5 ust. 4 i 7 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lutego 2024 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej.Zdaniem organu wnioskującego, w związku z powyższym i zgodnie z danymi zawartymi w rodzinnym wywiadzie środowiskowym zainteresowana jest ofiarą przemocy domowej, a co za tym idzie powinna być objęta wsparciem w formie m. in. interwencji kryzysowej, pomocy w znalezieniu nowego lokum czy bezpiecznego schronienia przez gminę właściwą według miejsca pobytu, a nie ostatniego meldunku na pobyt stały. MOPS w P. uznał się już za właściwy w sprawach z zakresu pomocy społecznej przyznając jej świadczenia w kwietniu i w maju 2025 r. Zainteresowana we wniosku oraz w wywiadzie środowiskowym z 13 sierpnia 2025 r. podała aktualny adres zamieszkania przy ul. H. [...] w P., a nadto, że jej małoletnia córka zapisana jest do żłobka w P.W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta P. wskazał, iż ustalono, że zainteresowana wraz z córką może przebywać w wynajmowanym lokalu przy ul. H. [...] tylko do końca sierpnia 2025 r. Po wyjeździe partnera zainteresowanej została wszczęta procedura "Niebieskiej Karty".W związku z powyższym ww. została objęta pomocą finansową przez MOPS w P. Odnośnie wniosku o pomoc w formie schronienia ustalono, że posiada ona adres zameldowania na pobyt stały w H. – Z. [...], gmina N. Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w N. udzielił informacji, że rodzina M.S. jest mu dobrze znana, ale ww. lokal nie nadaje się do zamieszkania. Organ wnioskujący poinformował Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w N., że z dniem 1 września 2025 r. zainteresowana wraz z córką będą osobami w kryzysie bezdomności, wobec tego Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w N., jako ośrodek właściwy ze względu na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały powinien zapewnić jej pomoc w formie schronienia.Zainteresowana nigdy nie była zameldowana na terenie P., nawet na okres czasowy. W tej sprawie z chwilą, kiedy zainteresowana opuści lokal przy ulicy H. w P. i nie będzie miała możliwości powrotu do lokalu w miejscu zameldowania na pobyt stały, to wówczas będzie osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, a to oznacza, że będzie miał zastosowanie przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.Na chwilę obecną zainteresowana przebywa w Domu Samotnej Matki [..] w K., ul. W. [...], [...] K..Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, pozostaje w wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe.Zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w formie udzielenia schronienia. Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214 ze zm.), dalej - u.p.s., osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona.Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpatrzenia sprawy dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej, stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).Wobec tego, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy w tym zakresie regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.), dalej – k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08; 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13; 7 września 2021 r., sygn. akt I OW 322/20; S. Dmowski [w:] S. Rudnicki, S. Dmowski, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, wyd. X, Warszawa 2011, art. 25, uw. 3). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09).Z akt sprawy wynika, że 12 sierpnia 2025 r. zainteresowana złożyła do MOPS w P. wniosek o udzielenie schronienia dla niej i jej małoletniej córki M.P. Z przeprowadzonego w dniu 13 sierpnia 2025 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że zainteresowana prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwuletnią córką. Mieszka w wynajętym lokalu mieszkalnym położonym przy ul. H. [...] w P, który jest wynajęty do 31 sierpnia 2025 r. Nie pracuje, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Rodzina objęta jest procedurą Niebieska Karta. We wcześniejszym okresie otrzymywała świadczenia pieniężne z pomocy społecznej w formie: zasiłku celowego w wysokości [...] zł w maju 2025 r., zasiłku okresowego w wysokości [...] zł w maju 2025 r. oraz świadczenia na zakup żywności w wysokości [...] zł w maju i czerwcu 2025 r. Z akt sprawy wynika również, że córka zainteresowanej zapisana jest do żłobka w P. Zainteresowana od 13 lutego 2012 r. zameldowana jest na pobyt stały pod adresem H. [...], gmina N. Nie może jednak zamieszkiwać pod tym adresem.Z powyższego wynika, że na dzień złożenia wniosku o udzielenie schronienia zainteresowana miała miejsce zamieszkania w P. przy ul. H [...]. W miejscowości tej zainteresowana nie tylko przebywała wraz z małoletnią córką i partnerem, który ją pozostawił i wyjechał za granicę, lecz również posiadała główny ośrodek życiowy, w którym koncentrowały się jej i jej rodziny czynności życiowe, o czym świadczy nie tylko zamieszkiwanie rodziny, ale także pobieranie świadczeń pieniężnych z MOPS w P. oraz zapisanie córki do żłobka.Podkreślenia wymaga, że przy rozpoznawaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący na dzień złożenia wniosku wszczynającego postępowanie, w tej sprawie wniosku o udzielenie schronienia.Skoro zatem zainteresowana w dniu składania wniosku o udzielenie schronienia miała miejsce zamieszkania w P., to właściwość miejscową gminy należy ustalić według miejsca zamieszkania zainteresowanej (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Bez znaczenia bowiem pozostaje okoliczność, że zainteresowana w dotychczasowym lokalu mieszkalnym przy ul. H. [...] w P. może przebywać jedynie do końca sierpnia 2025 r., zaś z dniem 1 września 2025 r. musi opuścić wskazany lokal, przez co stanie się osobą bezdomną.Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że miejscem zamieszkania zainteresowanej, w rozumieniu art. 25 k.c., jest P. Dlatego też organem właściwym do rozpoznania wniosku zainteresowanego jest Prezydent Miasta P.Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.., postanowił jak w sentencji postanowienia.