Wyrok - II SA/Ke 501/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Administracyjne postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. D.-W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lipca 2025 r. [...] w przedmiocie uchylenia prawa do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku I. uchyla zaskarżonąUchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Administracyjne postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. D.-W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lipca 2025 r. [...] w przedmiocie uchylenia prawa do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku I. uchyla zaskarżoną
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap
odwołanie od decyzji organu rentowego / I instancja sądowa
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
odwołujący / ubezpieczony
organ rentowy / ZUS
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Agnieszka Banach
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 21 lipca 2025 r. [...] po rozpatrzeniu odwołania P. D. - W. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 4 czerwca 2024 r. o uchyleniu od 1 października 2023 r. prawa do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka w niepublicznym żłobku Hokus Pokus, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.W uzasadnieniu cytując art. 64c ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz. U. z 2024 r. poz. 338 ze zm.) Prezes ZUS podał, że strona 20 kwietnia 2022 r. złożyła do ZUS wniosek o dofinansowanie obniżenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Z wniosku wynikało, że dziecko rozpoczęło uczęszczanie do placówki od 27 grudnia 2021 r. W odpowiedzi ZUS 18 maja 2022 r. poinformował, że dofinasowanie przysługuje od 1 stycznia 2022 r. do ostatniego dnia miesiąca, w którym dziecko zakończy uczęszczanie do wskazanego żłobka. Z kolei 18 marca 2024 r. we wniosku o dofinasowanie obniżenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku, strona poinformowała ZUS o zaprzestaniu uczęszczania dziecka do żłobka od 1 października 2023 r. W tym miejscu organ podkreślił, że zgodnie z pouczeniem zawartym w informacji z 18 maja 2022 r. strona zobowiązana była poinformować ZUS o wszelkich zmianach w ciągu 7 dni od ich zaistnienia. Następnie na podstawie informacji z 18 marca 2024 r. oraz z 3 czerwca 2024 r. o zaprzestaniu uczęszczania dziecka do żłobka została wydana decyzja z 4 czerwca 2024 r.Dalej Prezes ZUS stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym ponownie dokonano odczytu z rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Wynik wyszukiwania potwierdził, że dziecko strony widnieje w rejestrze żłobków jako dziecko uczęszczające do niepublicznego żłobka Hokus Pokus w okresie od stycznia 2022 r. do marca 2024 r. Ponieważ jednak odwołująca nie przekazała do ZUS w ustawowym terminie informacji o zakończeniu uczęszczania dziecka do placówki na rzecz wskazanego żłobka w okresie od 1 października 2023 r. do 31 marca 2024 r. wypłacona została kwota dofinansowania na rzecz żłobka.Powołując art. 64l ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, organ podniósł, że strona nie poinformowała Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na swoim profilu informacyjnym założonym w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez ZUS o zmianie informacji przekazanych we wniosku o ustalenie prawa do dofinansowania, w terminie 7 dni od dnia wystąpienia tych zmian. To z kolei, zdaniem organu oznacza, że dofinansowanie za okres od 1 października 2023 r. do 31 marca 2024 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Ponadto przytaczając treść art. 64p ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym organ podał, że to na odwołującej jako na wnioskodawcy spoczywa obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconego na jej wniosek świadczenia.W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania P. D. - W., zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:1. art. 34 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym w związku z art. 64p ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 poprzez uchylenie dofinansowania i ustalenie nienależnego świadczenia, w sytuacji, gdy to nie skarżąca pobrała świadczenie za okres od października 2023 r. do końca marca 2024 r., a dyrekcja żłobka i to na dyrekcji spoczywał obwiązek wykreślenia dziecka z rejestru wobec rezygnacji z dalszego uczęszczania do żłobka oraz zwrotu pobranego świadczenia;2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez oparcie się przez organ jedynie na dowodzie z wpisu do rejestru żłobków i braku podjęcia przez organ jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w zakresie przedmiotu sprawy;3. art. 64i ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 poprzez oparcie się jedynie na informacjach z rejestru przy pominięciu innych dowodów, do których uwzględnienia zobowiązany był organ na mocy tego przepisu pozwalających na ustalenie prawa do dofinansowania;4. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania i brak wystąpienia samodzielnie lub wezwania skarżącej do wystąpienia do organu prowadzącego rejestr celem wyjaśnienia figurowania córki skarżącej w rejestrze;5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności przedstawionym dowodom dotyczącym wypisania dziecka ze żłobka;6. art. 8 k.p.a. w szczególności poprzez bezprawne ograniczenie zakresu środków dowodowych;7. błędną wykładnię lub rozstrzyganie wątpliwości co do wykładni przepisów procedury zawartych w ustawie o opiece nad dziećmi do lat 3 na niekorzyść strony.W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że po otrzymaniu decyzji z 4 czerwca 2024 r. próbowała skontaktować się z dyrektorem żłobka w celu wyjaśnienia sprawy nienależnie pobranego dofinansowania. Żłobek został jednak zlikwidowany, budynek wyburzony i nie ma kontaktu z dyrektorem. Zdaniem strony dyrektor przez pomyłkę lub celowo złożył raport, że dziecko uczęszczało od 1 października 2023 r. do 31 marca 2024 r. do żłobka. Ponadto dziecko 5 października 2023 r. ukończyło 3 lata, a prawo do dofinansowania przysługuje do ukończenia 3 roku życia.Dalej autorka skargi wskazała, że zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2024 r. poz. 338, ze zm.), dalej w skardze zwanej: "ustawą o opiece". Przytaczając regulacje zawarte w art. 64c ust. 1 i art. 64p ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz art. 34 ust. 1 pkt 1- 3 ustawy z 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (Dz. U. z 2023 r. poz. 883) podniosła, że odesłanie z art. 64p ust. 1 pkt 1 ustawy o opiece obejmuje całą jednostkę redakcyjną art. 34 o rodzinnym kapitale opiekuńczym. Zgodnie zaś z ustępem 10 Zakład Ubezpieczeń Społecznych może odstąpić od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego kapitału łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ponadto do nienależnie pobranego kapitału stosuje się odpowiednio art. 84 ust. 8a- 8e ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zatem obowiązkiem organów jest nie tylko ustalenie, że uprawniony był świadomy braku prawa do pobierania świadczenia, pomimo uprzedniego pouczenia w tym przedmiocie, co jest warunkiem wstępnym odpowiedzialności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia, ale i dokonanie oceny, czy zachodzą w danej sprawie przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia w całości lub w części, albo odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z tych obowiązków organy się nie wywiązały.Zdaniem skarżącej jest także istotne, że zgodnie z art. 64aa ustawy o opiece, informacje zawarte w rejestrze oraz wykazie udostępnia się, w zakresie niezbędnym do realizacji zadań ustawowych, Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, między innymi w celu udzielenia dofinansowania, o którym mowa w art. 64c ust. 1. Przytaczając zawarte w ustawie o opiece regulacje dotyczące rejestrów wnosząca skargę stwierdziła, że to podmiot prowadzący żłobek jest zobowiązany do dokonania zmian danych zawartych w rejestrze. Ponadto dane zawarte odpowiednio w rejestrze lub wykazie muszą być zgodne ze stanem faktycznym. Nadto nadzór nad zgodnością tych danych ze stanem faktycznym sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka. Skoro więc dofinansowanie do opłaty za żłobek jest wypłacane na podstawie danych z rejestru żłobków, a dane te ma obowiązek aktualizować podmiot prowadzący żłobek, nie można tutaj przypisać jakiegokolwiek zaniechania ze strony skarżącej. Ponadto zgodnie z art. 64c ust. 6 ustawy o opiece, dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1, jest przekazywane na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego żłobek w terminie do 20 dnia każdego miesiąca, za miesiąc poprzedni. W tej sytuacji nie ma podstaw by uznać, że skarżąca była świadoma pobrania świadczenia nienależnie, skoro dofinansowanie to było przekazywane na rachunek innego podmiotu. Nie można zatem uznać, że pobranie przez żłobek świadczenia nastąpiło w wyniku świadomego działania lub zaniechania strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnie pobranego. Warunkiem uznania dofinansowania za nienależnie pobrane jest bowiem świadomość braku prawa do jego pobierania.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej poparł skargę oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zastrzeżeniem art 57 a.Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże nie z powodów w niej wskazanych.Organ w podstawie prawnej decyzji powołał się ogólnie na ustawę z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (Dz. U. z 2024 r., poz. 338 ze zm.), jednakże nie wskazał przepisu prawa stanowiącego podstawę uchylenia spornego prawa skarżącej do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt córki w żłobku. Podstawy prawnej uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego nie sposób znaleźć także w uzasadnieniu prawnym decyzji Prezesa ZUS. Stanowi to ewidentne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Fakt ten być może wynika z tego, że mająca zastosowanie w sprawie ustawa z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym nie zawiera normy prawnej upoważniającej do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Z treści ustawy wynika jedynie, że w sprawach odmowy przyznania kapitału, uchylenia lub zmiany prawa do kapitału oraz nienależnie pobranego kapitału Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (art. 17 ust. 4 ustawy), jednakże brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania takiej decyzji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 16 lipca 2025 r., II SA/Gd 276/25, lex nr 3897981). Ustawodawca nie zamieścił bowiem w tym akcie prawnym analogicznego jak np. w art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576) przepisu upoważniającego organy do uchylenia przyznanego prawa po zaistnieniu określonych w tym przepisie przesłanek. Oznacza to, że ZUS nie mógł prowadzić postępowania w sprawie uchylenia prawa do kapitału opiekuńczego na podstawie przepisów ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałaby ku temu istnieć podstawa prawna.Dodatkowo zauważyć należy, że – jak przyjęto na gruncie innych aktów prawnych, na mocy których przyznawane są świadczenia publiczne służące wsparciu osób czy rodzin spełniających określone kryteria, tak np. w ustawie o świadczeniach rodzinnych (art. 32), czy w cyt. ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (art. 27) – po upływie okresu pobierania tych świadczeń, gdy są one już skonsumowane, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji uchylającej (zmieniającej) prawo do tych świadczeń. Decyzje powodujące zmianę lub uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu mogą wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość (por. wyroki NSA z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 15/15, z 26 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2307/14, z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17 oraz z 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 896/21; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Dokonując zaś oceny zamieszczonego w uzasadnieniu decyzji twierdzenia, że wypłacone świadczenie stanowi świadczenie nienależnie pobrane, a skarżąca ma obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconego na jej wniosek świadczenia uznać należy za mające charakter wyłącznie informacyjny i w żaden sposób nie rozstrzygające o obowiązku skarżącej.Kwestia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego określona została w art. 34 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym i stanowi odrębną sprawę administracyjną, załatwianą decyzją administracyjną (tak też cyt. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 276/25). Jednym z elementów decyzji administracyjnych jest rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny. Jest ono jednym z najważniejszych składników decyzji administracyjnej. Wynika to z władczego charakteru decyzji, która kształtuje prawa i obowiązki stron. Obowiązek precyzyjnego formułowania osnowy decyzji administracyjnej wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Brak rozstrzygnięcia nie zezwala natomiast na uznanie danego aktu za decyzję administracyjną. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 107, wyd. 19, 2024).Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy zawarte w decyzjach obu instancji twierdzenia dotyczące nienależnie pobranego świadczenia z uwagi na ich ogólnikowość nie mogą być uznane za władcze rozstrzygnięcie organu (decyzję administracyjną), choćby z uwagi na brak wskazania kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Nadto brak jest również uzasadnienia odpowiadającego ustawowym wymaganiom dla uzasadnienia decyzji administracyjnych. Stanowisko to potwierdza fakt, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, aby wobec skarżącej wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, które mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. W konsekwencji zawarta w zaskarżonej decyzji informacja dotycząca zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w żaden sposób nie oddziałuje na sferę uprawnień i obowiązków skarżącej, zresztą zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na uwzględnienie niniejszej skargi.Biorąc po uwagę opisane powyżej istotne naruszenia prawa, brak było podstaw do odnoszenia się do zarzutów skargi, które dotyczą zasadności żądania od skarżącej zwrotu spornego dofinansowania. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie uchylenia spornego prawa nie powinno w ogóle być wszczęte, bezprzedmiotowe są rozważania na temat merytorycznych podstaw wydania decyzji.Zaskarżona do Sądu decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. Nie zawiera prawidłowo skonkretyzowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Podstawy prawne decyzji administracyjnych powinny być powołane dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego.W podstawie prawnej wydania decyzji organ nie może ograniczyć się jedynie do wskazania aktu prawnego, w oparciu o który orzeka, zwłaszcza, że Sąd w przepisach ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 istnienia takiej podstawy prawnej nie stwierdza.Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).