Wyrok - II SA/Po 719/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody z dnia 24 lipca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 23 maja 2024Uchylono decyzję I i II instancji. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody z dnia 24 lipca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 23 maja 2024
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
odszkodowanie
Role w sprawie
Skarb Państwa
biegły
zamawiający
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Arkadiusz Skomra
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 24 lipca 2025 r., znak: [...] Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ"), po rozpoznaniu odwołania T. G. (dalej jako "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 23 maja 2024 r. znak [...]Wyżej wskazana decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Starosta [...] w dniu 6 września 2023 r. wydał decyzję nr [...] znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] w miejscowości Z., (zwaną dalej decyzją zrid). Decyzja zrid stała się ostateczna 4 października 2023 r.Decyzją z dnia 23 maja 2024 r. Starosta [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. specustawy drogowej) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), orzekł o ustaleniu na rzecz Skarżącego odszkodowania za przejęcie działki nr [...], która położona jest w miejscowości Z., zapisana w księdze wieczystej nr [...] na własność przez Gminę [...].Podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego L. M.. Organ I instancji uznał sporządzoną opinię za wiarygodną, spójną i odpowiadającą wymogom prawa, przyjmując określoną w niej wartość jako podstawę do ustalenia należnego odszkodowania.Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniósł Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i domagając się weryfikacji ustalonej kwoty. Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 8 K.p.a. w związku z brakiem przeprowadzonej przez organ, krytycznej analizy szacunku przejętego gruntu.Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...].Pismem z 21 października 2024 r. skarżący złożył do organu odwoławczego wniosek dowodowy o uwzględnienie przedłożonej prywatnej wyceny działki nr [...], (zwanej dalej kontroperatem), sporządzonej 16 września 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. W. (nr [...]). We wniosku skarżący wskazał, że w stosunku do dawnej działki nr [...] została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy z 5 stycznia 2021 r. znak [...] w następstwie, której została również wydana decyzja nr [...] z 8 marca 2021 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr [...] budynku garażowo-gospodarczego.W ocenie skarżącego pozwolenie na budowę zwiększa wartość nieruchomości, związku z czym wniósł o pominięcie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Starosty [...].Pismem z 29 stycznia 2025 r. znak [...] Wojewoda zwrócił się do autora wyceny działki nr [...] o ustosunkowanie się do wniosku dowodowego złożonego przez skarżącego. Do niniejszego pisma biegły rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się w korespondencji do organu odwoławczego z 18 lutego 2025 r.Z uwagi na istotną rozbieżność w ocenie wartości nakładów budowlanych i roślinnych w operacie szacunkowym z 20 marca 2024 r. oraz w operacie szacunkowym z 16 września 2024 r., organ odwoławczy w trybie przepisu art. 136 § 1 K.p.a. w piśmie z 19 marca 2025 r. znak [...] zwrócił się do organu I instancji o złożenie wyjaśnień w tymże zakresie oraz o potwierdzenie aktualności ważności wyceny sporządzonej 20 marca 2024 r. Odpowiedź na pismo organu odwoławczego, Starosta [...] złożył w piśmie z 28 kwietnia 2025 r. znak [...] wraz z załącznikami w tym z klauzulą aktualności operatu szacunkowego z 18 marca 2025 r.Pismem z 13 czerwca 2025 r. skarżący wniósł do organu odwoławczego o przeprowadzenie wskazanych w piśmie czynności dowodowych oraz podtrzymał zarzuty w stosunku do wyceny działki nr [...] sporządzonej na zlecenie Starosty [...].Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda wydał wskazaną na wstępie decyzję, w której po przytoczeniu treści przepisów prawa podniósł, iż analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że organy obu instancji dochowały należytej staranności w zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 k.p.a. Z akt sprawy wynika wprost, iż Skarżący miał pełną i bieżącą możliwość zapoznania się z gromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Organ doręczał stronom postępowania istotne dokumenty i pisma, o czym świadczy korespondencja z dnia 25 lutego 2025 r., z dnia 6 maja 2025 r. (znak: [...]) oraz z dnia 17 czerwca 2025 r. W odpowiedzi na ww. pisma Skarżący każdorazowo zajmował stanowisko, co potwierdza jego aktywny udział w sprawie.Przechodząc do meritum sprawy, tj. wysokości ustalonego odszkodowania, organ wskazał, że kluczowym dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego.Przeznaczenie planistyczne dla działki nr [...] przed podziałem dawnej działki nr [...] wskutek wydania decyzji zrid w obu szacunkach zostało określone jako tereny dla celów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przy czym przeznaczenie to w operacie z 20 marca 2024 r. zostało oparte na podstawie faktycznego sposobu użytkowania działki, natomiast w kontroperacie w oparciu wydanej w stosunku do nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy z 5 stycznia 2021 r., w dalszej kolejności decyzji z 8 marca 2021 r. o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego i garażu.W związku z powyższym na poczet wycen działki nr [...] przeprowadzone zostały badania rynku nieruchomości drogowych (czyli nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia) i rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Wyceny nieruchomości zostały przeprowadzona w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.W operacie z 20 marca 2024 r. badanie rynku transakcji nieruchomościami drogowymi objęło okres za lata 2021-2023, w kontroperacie okres lat 2022-2023. Z kolei analiza transakcji nieruchomościami pod zabudowę mieszkaniową w operacie z 20 marca 2024 r. jak i w kontroperacie objęła lata 2022-2024.W obu szacunkach wyceny działki zostało wykazane, że na obszarze badanych transakcji nieruchomościami drogowymi i nieruchomościami mieszkaniowymi, ceny uzyskane za te drugie są wyższe. W konsekwencji przy uwzględnieniu art. 134 u.g.n. w obu operatach działka nr [...] została wyceniona według cen uzyskanych za grunty mieszkaniowe.Zgodnie z zapisami ujętymi w operacie szacunkowym z 20 marca 2024 r. ceny za 1 m2 dla zarejestrowanych transakcji gruntów mieszkaniowych kształtowały się w sposób następujący; cena minimalna [...] zł, cena maksymalna [...] zł, cena średnia [...] zł. W kontroperacie ceny za przedmiotowe grunty wyniosły; cena minimalna [...] zł, cena maksymalna [...] zł, cena średnia [...] zł.W stosunku do zbadanych transakcji nieruchomościami ukierunkowanych obszarowo na zabudowę mieszkaniową w szacunku zleconym przez Starostę [...] przeanalizowane zostały cechy rynkowe; lokalizacja, wielkość działki, uzbrojenie terenu, otoczenie, warunki zagospodarowania. W kontroperacie przedmiotem analizy zostały poddane; lokalizacja ogólna, otoczenie i sąsiedztwo, parametry techniczne i możliwości zagospodarowania terenu, dostęp do infrastruktury.Na terenie działki nr [...] w dacie wydania zridu znajdowały się nakłady budowlane i roślinne, które w obu operatach zostały oszacowane metodą odtworzeniową.W ostatecznym rozrachunku w operacie z 20 marca 2024 r. działka nr [...] została wyceniona na łączną kwotę [...]zł (za grunt działki [...] zł, za nakłady [...] zł), zaś w kontroperacie na łączną kwotę [...]zł (za grunt [...] zł, za nakłady [...] zł).Wojewoda nie podzielił rozwiązań ujętych w wycenie działki nr [...] w kontroperacie, ponieważ oprócz nakładów stwierdzonych na działce w dacie wydania decyzji zrid i uwzględnionych w obu wycenach, w kontroperacie w tejże dacie zostały ujęte elementy (notatka służbowa sporządzona przez organ I instancji 16 kwietnia 2024 r. po rozmowie z autorem wyceny z 20 marca 2024 r.) w postaci:a) linii nawadniającej dla tui szmaragdowej,b) demontażu dodatkowej bramy stalowej wys. 150 cm, szer. 5 m wraz z furtką szer. 1 m,c) droga manewrowa, na gruncie posadowiona była nawierzchnia betonowa o pow. 44 m2,d) koszty dokumentacji i nadzoru.W treści notatki organ I instancji stwierdził, że na terenie działki nie znajdowała się infrastruktura nawadniająca dla tui szmaragdowej, skarżący nie przedstawił biegłemu przy wycenie działki dowodu w postaci poniesionych kosztów sporządzenia dokumentacji projektowej i nadzoru. Koszt budowy nawierzchni betonowej na działce w formie tzw. drogi dojazdowej, został uwzględniony w oparcie szacunkowym z 20 marca 2024 r. Z kolei w kontekście demontażu na działce dodatkowej bramy stalowej wraz furtką, z uwagi, że zgodnie z zapisami notatki z 16 kwietnia 2025 r. w momencie wyceny brama ta pozostawała na gruncie, organ odwoławczy przyjął, że jej demontaż został przeprowadzony przez skarżącego we własnym zakresie, a nie przez inwestora. Tym samym wartość tego składnika majątkowego nie może być zaliczona do szacunku nakładu poczynionego na nieruchomości. Starosta [...] oświadczył również, iż brama stalowa z napędem została również zdemontowana przez samego skarżącego. Wykonawca inwestora zdemontował tylko ogrodzenie betonowe oraz wykopał nasadzenia, które zostały przekazane na składowisko zamawiającego. Na poparcie swojego stanowiska organ I instancji przedstawił pismo Kierownika budowy wykonawcy z 2 kwietnia 2025 r. wraz z dokumentacją fotograficzną zawierającą obraz placu budowy na działce nr [...].Wskazany wyżej pozyskany w postępowaniu odwoławczym przez Starostę [...] dodatkowy materiał dowodowy organ II instancji uznał za spójny i wiarygodny. Natomiast na bazie pozyskanych z niego informacji, organ odwoławczy uznał za zawyżony szacunek wartości nakładów poczynionych na wywłaszczonej działce. Fakt ten dawał już organowi prowadzącemu postępowanie, podstawę do zakwalifikowania kontroperatu jako nieprzydatnego dowodu w sprawie.Wojewoda wskazał, iż w konsekwencji nie ma też podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącego złożonych do organu odwoławczego w pismach z 13 czerwca i 4 lipca b.r. w których wniósł o przesłuchanie biegłego rzeczoznawcę majątkowego na okoliczność znaczenia decyzji o warunkach zabudowy dla wartości nieruchomości, na okoliczność sprzeczności zapisów operatu z 20 marca 2024 r. z tymi, które zawiera kontroperat czy skonfrontowanie autorów operatów.Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T. G. zarzucając jej naruszenie:- art. 7 i 77 kpa w związku z naruszeniem art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej ugn) poprzez oparcie rozstrzygnięcia o operat pomijający wymóg ustawy wskazany w przywołanym przepisie ugn,- art. 7, 8 i 77 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia o wyjaśnienia Autora operatu rażąco sprzeczne z z treścią samego operatu oraz linią orzeczniczą i doktryną,- art. 8 kpa poprzez oparcie się na wyjaśnieniach wewnętrznie sprzecznych,- art. 7, 8 i 10 kpa poprzez ograniczenie udziału strony w postępowaniu dowodowym i nierówne podejście w ocenie zebranych operatu i kontroperatu, co uwidocznione jest m.in. w treści załączonego do skargi dokumentu.Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podndto Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - odpowiedzi Autora tzw. kontrooperatu potwierdzające ww. zarzuty - nr 4 (kopia dokumentu w załączeniu).Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości.Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311 – dalej jako “specustawa drogowa") , przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 - dalej jako “u.g.n.") oraz przepisy rozporządzenia ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832 – dalej jako "rozporządzenie").Zgodnie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 tej ustawy, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.Na podstawie odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18, odpowiednio przepisy u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie powoływanym wyżej rozporządzeniu.Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Zatem podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie u.g.n. (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.).Zgodnie z § 49 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (ust. 4).Natomiast w myśl § 49 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednioPowołane powyżej przepisy, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wyrażają tzw. zasadę korzyści.Przepisy u.g.n., nakazują przy dokonywaniu wyceny wartości nieruchomości uwzględnić jej przeznaczenie. Sposób określenia przeznaczenia nieruchomości, a więc dopuszczalnego prawnie sposobu jej wykorzystania wynika z art. 154 u.g.n., w myśl którego wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3).Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w obu operatach tj. w operacie zleconym przez organ jak i w kontroperacie przedstawionym przez Skarżącego, zostało wykazane, że na obszarze badanych transakcji nieruchomościami drogowymi i nieruchomościami mieszkaniowymi, ceny uzyskane za te drugie są wyższe.W konsekwencji z uwagi na treść art. 134 u.g.n. w obu operatach działka nr [...] została prawidłowo wyceniona według cen uzyskanych za grunty mieszkaniowe.Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie nie uwzględnienia przy wycenia decyzji o warunkach zabudowy jak i pozwolenia na budowę wskazać należy, iż przeznaczenie planistyczne dla działki nr [...] przed podziałem dawnej działki nr [...] wskutek wydania decyzji zrid w obu szacunkach zostało określone jako tereny dla celów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.Przy czym przeznaczenie w operacie z 20 marca 2024 r. zostało oparte na podstawie faktycznego sposobu użytkowania działki, natomiast w kontroperacie w oparciu wydanej w stosunku do nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy z 5 stycznia 2021 r., w dalszej kolejności decyzji z 8 marca 2021 r. o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego i garażu.Tym samym fakt nie uwzględnienia w operacie sporządzonym na zlecenie organu, iż dla nieruchomości zostały wydane warunki zabudowy nie ma wpływu na wycenę nieruchomości.W ocenie Sądu w świetle przyjętego przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową tj. zgodną z decyzją o warunkach zabudowy (wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz wolno stojącego budynku garażowo-gospodarczego), powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na dokonaną wycenę.Podkreślić należy, iż przeznaczenie nieruchomości wynikające z decyzji z dnia 5 stycznia 2021 r. o warunkach zabudowy jest tożsame z przeznaczeniem przyjętym przez rzeczoznawcę.Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż w obu operatach do porównania przyjęto wiele tych samych transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.Ponadto warto w tym miejscu odwołać się do przedłożonego przez Skarżących pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 19 sierpnia 2025 r., który w piśmie tym wskazał, iż "oszacowanie wartości gruntu należy uznać w zasadzie za identyczne gdyż różnica w oszacowaniu wynosi ok. 6%".Dokonując powyższej oceny należy mieć również na uwadze, iż operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednakże ani sądy, ani organy nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi (w przeciwieństwie do biegłego). Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, tj. należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Natomiast należy podkreślić, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.Mimo iż operat szacunkowy niewątpliwe jest dowodem w postępowaniu administracyjnym, to jednocześnie należy podkreślić, iż jest to dowód o szczególnym charakterze. Został on sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (biegłego) i podlega ocenie organów (sądu) zgodnie z przepisami k.p.a., jednakże jednocześnie organy (sądy) nie mogą ingerować w merytoryczną stronę operatu. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że to rzeczoznawca majątkowy (który legitymuje się stosownymi uprawnieniami zawodowymi, których posiadanie jest warunkiem wykonywania tego zawodu) posiada wiedzę specjalistyczną, której ani strony, ani organy (sądy) nie mogą kwestionować.Podkreśla się jednak w orzecznictwie, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.).Na podstawie art. 157 u.g.n. o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych.Oznacza to, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n.Ponadto należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia innego operatu szacunkowego, określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Przy czym, z przepisu tego nie można jednak wyprowadzić zakazu przedkładania organowi w toku postępowania operatu sporządzonego na zlecenie strony, który w inny sposób będzie przedstawiał wartość nieruchomości ze względu na zastosowanie przy wycenie różnych podejść i metod, a także uwzględnienia czynników wchodzących w zakres wiedzy specjalistycznej. To właśnie w sprawach, w których o wyniku rozstrzygnięcia przesądza dowód w postaci operatu szacunkowego, złożenie innego operatu (kontroperatu) ma sens wówczas, gdy wyprowadzona w nim wartość nieruchomości znacznie różni się od tej, która wynika z operatu sporządzonego na zlecenie organu. Przy tym podkreślić należy, że taki kontroperat nie jest opinią o wartości, prawidłowości i błędach operatu organu, lecz jest drugą wyceną, która nie musi świadczyć o wadliwości wyceny dokonanej z urzędu na zlecenie organu.Z tych też względów Sąd nie miał podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego w zakresie wyceny nieruchomości.Jednakże Sąd za przedwczesne uznał stanowisko organu o prawidłowości oszacowania nakładów na nieruchomość.Warto w tym miejscu wskazać, iż w operacie z 20 marca 2024 r. działka nr [...] została wyceniona na łączną kwotę [...]zł (za grunt działki [...] zł, za nakłady [...] zł), zaś w kontroperacie na łączną kwotę [...]zł (za grunt [...] zł, za nakłady [...] zł).Tym samym słusznie organ widząc tak duże rozbieżności w ocenie wartości nakładów budowlanych i roślinnych w operacie szacunkowym z 20 marca 2024 r. oraz w operacie szacunkowym z 16 września 2024 r., zwrócił się do Starosty (patrz pismo z 19 marca 2025 r. znak [...]) o złożenie wyjaśnień w tymże zakresie oraz o potwierdzenie aktualności ważności wyceny sporządzonej 20 marca 2024 r.W odpowiedzi na powyższe Starosta [...] w piśmie z 28 kwietnia 2025 r. znak [...] wskazał, iż w kontroperacie zostały ujęte dodatkowe elementy (notatka służbowa sporządzona przez organ I instancji 16 kwietnia 2024 r. po rozmowie z autorem wyceny z 20 marca 2024 r.) w postaci:- linii nawadniającej dla tui szmaragdowej,- demontażu dodatkowej bramy stalowej wys. 150 cm, szer. 5 m wraz z furtką szer. 1 m,- drogi manewrowej, na gruncie posadowiona była nawierzchnia betonowa o pow. 44 m2,- koszty dokumentacji i nadzoru.Ponadto w treści notatki stwierdzono, że na terenie działki nie znajdowała się infrastruktura nawadniająca dla tui szmaragdowej, skarżący nie przedstawił biegłemu przy wycenie działki dowodu w postaci poniesionych kosztów sporządzenia dokumentacji projektowej i nadzoru. Koszt budowy nawierzchni betonowej na działce w formie tzw. drogi dojazdowej, został uwzględniony w oparcie szacunkowym z 20 marca 2024 r.Natomiast w kontekście demontażu na działce dodatkowej bramy stalowej z notatki wynika, iż została zdjęta i znajdowała się ona na gruncie.Wobec powyższego w tym miejscu przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa, bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli natomiast na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. 1a).Również zgodnie z § 49 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.W ocenie składu orzekającego z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż określając wartość nakładów powinno się uwzględnić stan nieruchomości z dnia wydania decyzji tj. wszelkie nakłady poniesione do tego dnia. Jak wskazuje zaś wyraźnie zdanie 2 § 49 ust. 1 rozporządzenia nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.Należy przy tym pamiętać, iż przez stan nieruchomości, w świetle przepisu art. 4 pkt 17 u.g.n. należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.Ponadto należy pamiętać, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.Tym samym w ocenie Sądu stanowisko Wojewody, iż brak uwzględnienia niektórych nakładów na nieruchomości w operacie szacunkowym za prawidłowe gdyż nakłady te w dniu dokonywania wyceny nie istniały nie znajduje uzasadniania.Takie stanowisko organu pozostaje w sprzeczności z wyżej przytoczonymi przepisami prawa.Ponadto Sąd powziął wątpliwość w zakresie prawidłowości wyceny utwardzeń znajdujących się na przejętej nieruchomości.Rzeczoznawca majątkowy powołany przez organ dokonywał wyceny nakładu w postaci nawierzchni betonowej o powierzchni 44 m. Natomiast w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Skarżących osobno dokonano wyceny terenu 44,37 m2 wyłożonego kostką brukową i osobno części betonowej o pow. 39,73 m2. Fakt istnienia tych dwóch obszarów obrazuje nie tylko dokumentacja fotograficzna załączona do operatu B. W. lecz również dokumentacja fotograficzna nadesłana przez kierownika budowy wraz z pismem z dnia 2 kwietnia 2025 r. Ponadto należy mieć na uwadze, iż dokumentacja ta, jak również dokumentacja fotograficzna z obu operatów, jednoznacznie wskazuje, że to znaczna część przejętej nieruchomości była utwardzona. Tym samym przyjęcie przez rzeczoznawcę powołanego na zlecenie organu utwardzenia wyłącznie 44 m2, podczas gdy działka wynosiła 98 m2 budzi poważne wątpliwości.Ponadto dokumentacja fotograficzna sporządzona w dniu 2 wrzesnia 2024 r. w trakcie oględzin sporządzona przez rzeczoznawcę powołanego na zlecenie organu przeczy ustaleniom, że w dniu wyceny nieruchomości w marcu 2024 r. brama stalowa była zdemontowana.Z tych też względów powstała istotna wątpliwość, wymagająca szczegółowego wyjaśnienia, czy wszystkie nakłady na gruncie znajdujące się w dniu wydania decyzji zrid zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego.Przy czym Sąd wskazuje, iż samo obliczenie wartości nakładów nie może być kwestionowane przez organ gdyż powyższe wchodzi w zakres wiadomości specjalnych to jednakże brak uwzględnienia nakładów na nieruchomości istniejących w dniu wydawania decyzji zrid pozwala na dokonanie oceny sprzeczności operatu w tym zakresie z przepisami prawa.Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany będzie do zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego ustalającego na nowo wysokość odszkodowania z uwzględnieniem stanu nieruchomości na dzień wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jak tego nakazuje art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz § 49 ust. 1 rozporządzenia.Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd za nieusprawiedliwiony uznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania ze względu na przeprowadzenie przez rzeczoznawcę oględzin bez umożliwienia skarżącego udziału w tej czynności. Biegły nie był bowiem zobowiązany do zapewnienia właścicielowi szacowanej nieruchomości uprawnień strony, polegających na możliwości udziału w przeprowadzanych przez niego oględzinach. Zaznaczyć należy, że nie są to oględziny dokonywane przez organ w trakcie postępowania administracyjnego. Proces przygotowania przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego nie stanowi bowiem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, a jest niesformalizowaną czynnością, podczas której nie przeprowadza się oględzin zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a. W konsekwencji podczas oceny wartości nieruchomości nie jest konieczne, aby właściciel nieruchomości był wzywany na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. (wyroki NSA z 16 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1390/14; z 13 grudnia 2018r. sygn. akt II OSK 409/18, CBOSA).Również za niezasadny Sąd uznaje zarzut naruszenia 7, 8 i 10 kpa. Jak wynika z akt sprawy na każdym etapie postępowania strona skarżąca była informowana o podejmowanych czynnościach i sama była aktywna w tym zakresie. Natomiast odmienna ocena materiału dowodowego nie może prowadzić do uznania, że organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu.W tym miejscu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 i 79 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wnioskowanych dowodów (przesłuchania rzeczoznawcy, konfrontacji rzeczoznawców obu operatów) wskazał należy, że po pierwsze organ odniósł się do powyższych wniosków, a po drugie takie dowody miałyby służyć wyłącznie podważaniu merytorycznej treści sporządzonego na zlecenie organu operatu, co w świetle wyżej przedstawionej argumentacji uznać należy za niedopuszczalną. Sąd przypomina, iż ocena operatu nie może wkraczać w zakres wiadomości specjalnych.Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji.Na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania na które złożyły się wpis stosunkowy od skargi w kwocie 1389 zł, wynagrodzenie pełnomocnika Skarżących w kwocie 3600 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2023 r. poz. 1935)– łącznie 4989 zł.. Sąd orzekł o kosztach postępowania na które złożyły się wpis stosunkowy od skargi w kwocie 1389 zł, wynagrodzenie pełnomocnika Skarżących w kwocie 3600 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2023 r. poz. 1935)– łącznie 4989 zł.