Wyrok - II OSK 1690/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. i S. C., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2288/22, w sprawie ze skargi L. C. i S. C., na postanowienie Mazowieckiego WOddalono skargę kasacyjną. Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. i S. C., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2288/22, w sprawie ze skargi L. C. i S. C., na postanowienie Mazowieckiego W
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
wnioskodawca
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r., VII SA/Wa 2288/22, oddalił skargę L. C. i S. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 8 września 2022 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Zaskarżonym postanowieniem WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2021.735; dalej k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia L. C. i S. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku (dalej PINB) z 20 lipca 2022r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.Skargę na ww. postanowienie wnieśli L. C. i S. C.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.Zdaniem Sądu, podstawowy problem wymagający rozstrzygnięcia w tej sprawie, niezależnie od dodatkowych zarzutów skargi – sprowadzał się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzenie do Prawa budowlanego nowej normy zawartej w art. 53a powoduje, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy") prowadzone przez organy nadzoru budowlanego mogą być wszczynane i prowadzone wyłącznie z urzędu, czy też dopuszczalna jest sytuacja, w której mogą one być inicjowane również wnioskami podmiotów legitymowanych tj. posiadających interes prawny. Sąd rozpatrujący skargę doszedł do przekonania, że prawidłowym jest stanowisko wskazujące na możliwość prowadzenia postępowania w oparciu o art. 53a p.b. (podobnie jak analogiczny art. 72a p.b.) wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony.Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wnieśli L. C. i S. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi i dokonaniu pozornej kontroli skarżonego orzeczenia, która znalazła wyraz w braku odniesienia się do wszystkich zarzutów postawionych w skardze oraz zmarginalizowaniu okoliczności, iż postępowanie administracyjne nie miało waloru dwuinstancyjności, wobec powołania innych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i pełnej analizy oceny rozstrzygnięcia organu I instancji,2. naruszenie prawa materialnego, tj.:- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez bezrefleksyjne przyjęcie braku odniesienia się do zaakceptowania przez organy obu instancji stanu niezgodnego z prawem i zupełnego zmarginalizowania okoliczności, iż kwestionowana inwestycja została poczyniona na gruncie wysokiej klasy stanowiącym użytki rolne,- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż treść powyższego przepisu zamyka drogę do wszczęcia postępowania na wniosek oraz brak rozważań o możliwości zasygnalizowania zainicjowania postępowania z urzędu przez stronę.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż treść powyższego przepisu zamyka drogę do wszczęcia postępowania na wniosek oraz brak rozważań o możliwości zasygnalizowania zainicjowania postępowania z urzędu przez stronę. Dopiero bowiem jego zasadność pozwoliłaby na ocenę zasadności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.Problematyka możliwości wszczynania postępowania przez organy nadzoru budowlanego na wniosek czy wyłącznie z urzędu była przedmiotem uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r., II OPS 2/25. W uchwale tej NSA wskazał, że z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.W świetle powyższej uchwały nie budzi wątpliwości, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 53a ust. 1 p.b. i uznanie w jej wyniku, że treść powyższego przepisu zamyka drogę do wszczęcia postępowania na wniosek, nie była błędna. Skoro w myśl art. 53a ust. 1 p.b. postępowanie administracyjne organ nadzoru budowlanego wszczyna z urzędu, to nie można oczekiwać, by organ wszczął to postępowanie na wniosek oraz by przed wszczęciem takiego postępowania rozważał podnoszone przez stronę kwestie merytoryczne. W istocie bowiem byłoby to merytoryczne rozpoznawanie sprawy, której nie wszczęto. Brak zaś rozważań o możliwości zasygnalizowania zainicjowania postępowania z urzędu przez stronę nie ma wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy to organ administracyjny decyduje o możliwości wszczęcia postępowania.Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. nie ma w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.W konsekwencji powyższego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro postępowanie mogło być wszczęte wyłącznie z urzędu, a uprawniony do tego organ uznał, że nie ma podstaw do jego wszczęcia, odnoszenie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę byłoby nieuprawnione i zbędne. Jak już wyżej zaznaczono, nie można oczekiwać, by merytorycznie rozpoznawać sprawę, której nie wszczęto. Nie można też mówić o zmarginalizowaniu okoliczności, iż postępowanie administracyjne nie miało waloru dwuinstancyjności, wobec powołania innych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i pełnej analizy oceny rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ w sytuacji gdy organ II instancji nie widział podstaw do wszczynania postępowania z urzędu, nie mógł merytorycznie rozpoznawać sprawy, która nie została wszczęta. Z tych też względów nie było podstaw do odnoszenia się do zgodności inwestycji z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz czynienia merytorycznych rozważań.W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.