Wyrok - II GSK 1038/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji. Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1321/21 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lutego 2Uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji. Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1321/21 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lutego 2
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Skoczylas
Podstawa prawna
art. 189
fkpa
art. 107
kpa
art. 81
akpa
art. 7
akpa
art. 174
ppsa
art. 151
ppsa
art. 1
ppsa
art. 3
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1321/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lutego 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:W dniu 22 października 2015 r. skarżąca złożyła w Zarządzie Dróg Miejskich wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rejonie Al. [...] o powierzchni 9,81 m2 w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego w terminie od 1 listopada 2015 r. do 1 listopada 2025 r. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2016 r. zarządca drogi odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w powyższym terminie.Decyzją z dnia 30 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy.W związku z powyższym Prezydent m. st. Warszawy wszczął w dniu 6 marca 2018 r. postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego Al. [...] w rejonie Al. [...] i usytuowanie w nim kiosku handlowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz zawiadomił o przeprowadzeniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. wizji w terenie. Wizja przeprowadzona z udziałem strony oraz jej pełnomocnika potwierdziła fakt funkcjonowania obiektu w terenie.Na powyższą decyzję SKO z 30 stycznia 2018 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 643/18 skargę tę oddalił. Prezydent m. st. Warszawy zawiadomił stronę o przeprowadzeniu w dniu 19 grudnia 2018 r. wizji w terenie, która potwierdziła funkcjonowanie kiosku handlowego o wymiarze 12,99 m2, a także funkcjonowanie dwóch zadaszeń o pow. 0,47 m2 oraz 1,61 m2.Decyzją z dnia 8 sierpnia 2019 r. Prezydent m. st. Warszawy nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rej. al. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi od 22 października 2015 r. do 19 grudnia 2018 r. w wysokości 168 052,50 zł. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do SKO.Pismem z 3 grudnia 2019 r. organ I instancji wszczął kolejne postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego Al. [...] w rej. al. [...] i usytuowanie w nim kiosku handlowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 20 grudnia 2018 r. do 10 stycznia 2020 r. oraz zawiadomił o przeprowadzeniu w dniu 10 stycznia 2020 r. wizji w terenie. Wizja, odbyta z udziałem strony i jej pełnomocnika, potwierdziła fakt funkcjonowania obiektu w terenie.Decyzją z dnia 28 września 2020 r. Prezydent m. st. Warszawy wymierzył A.G. karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia w okresie od 20 grudnia 2018 r. do 10 stycznia 2020 r. pasa drogowego Al. [...] w rejonie al. [...] pod kiosk handlowy (12,99 m2) i dwa zadaszenia (łącznie 2,08 m2). Decyzja ta zapadła przed rozpatrzeniem przez SKO odwołania od decyzji z dnia 8 sierpnia 2019 r. Kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego została ustalona:a) w wysokości 53.869,53 zł, wynikającej z iloczynu zajętej powierzchni kiosku handlowego, 377 dni zajęcia terenu ustalonej stawki w wysokości 1,10 zł za 1 m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (rok 2018 – 1 714,70 zł, rok 2019 - 52 154,90 zł);b) w wysokości 1169,10 zł, wynikającej z iloczynu zajętej powierzchni kiosku handlowego, 10 dni zajęcia terenu ustalonej stawki w wysokości 0,90 zł za 1 m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (rok 2020 - 1169,10 zł);c) w wysokości 1568,32 zł, wynikającej z iloczynu zajętej powierzchni zadaszenia, 377 dni zajęcia terenu ustalonej stawki w wysokości 0,20 zł za 1 m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (rok 2018 - 49,92 zł, rok 2019 - 1518,40 zł);d) w wysokości 20,80 zł, wynikającej z iloczynu zajętej powierzchni 2,08 m2 zadaszenia, 10 dni zajęcia terenu ustalonej stawki w wysokości 0,10 zł za 1 m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (rok 2020 - 20,80 zł).Decyzją z dnia 15 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania A.G., utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Zdaniem SKO, organ I instancji podjął wszelkie możliwe czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prawidłowo zebrał i ocenił kompletny materiał dowodowy. Wyjaśnione zostały również motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja jest wystarczająca. Za niezasadne SKO uznało twierdzenie skarżącej, że nie jest ona stroną obecnie toczącego się postępowania. W ocenie organu odwoławczego, nie ulega też wątpliwości, że skarżąca w toku niniejszego postępowania administracyjnego miała zapewniony czynny w nim udział, a zatem miała wgląd również do protokołu kontroli, dokumentacji fotograficznej, geodezyjnej. SKO nie dopatrzyło się również nieprawidłowości w ustaleniu wysokości kary i przyjętych stawek. Ponadto, w jego ocenie, w sprawie brak było podstaw do zastosowania przez zarządcę drogi przepisu art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.).Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A.G.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r. oddalił skargę.W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie konieczne było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy przedmiotowy kiosk zajmował jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni oraz ustalenie, kto umieścił kiosk w pasie drogowym. Zdaniem Sądu organ sprostał tym wymogom. WSA zwrócił uwagę na to, że materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, stanowią przede wszystkim dokumenty dostarczone przez samą stronę w toku postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod należący do niej kiosk w latach obejmujących m.in. okres określony w skarżonej decyzji. Skarżąca twierdziła, że to nie ona zajęła pas drogowy, ewentualnie że do zajęcia pasa drogowego nie doszło, bo nie wykazano, że kiosk stoi w pasie drogowym. Mając jednak na uwadze kopię wyrysu z mapy zasadniczej, Sąd I instancji zgodził się z organem, że Aleje [...] w rejonie Al. [...] stanowią pas drogowy. Sąd zwrócił uwagę na to, że w podaniu z dnia 21 października 2015 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez kiosk przez nią wymieniony w 2012 r. strona sama przyznała, że kiosk należy do niej, jak i że kiosk znajduje się w pasie drogowym. Sąd zaznaczył przy tym, że wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obejmował okres od 1 listopada 2015 r. do 1 listopada 2025 r., czyli także okres obejmujący zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie. Zgodność z prawem decyzji odmawiającej wydania ww. zezwolenia została stwierdzona prawomocnym wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r. o sygn. akt VI SA/Wa 643/18. W związku z tym, skarżąca powinna zdawać sobie sprawę z tego, że zajmuje pas drogowy nielegalnie i powinna liczyć się z obowiązkiem zapłaty z tego tytułu kary pieniężnej. Najpóźniej zatem w dniu otrzymania tej decyzji SKO winna była usunąć własny kiosk z pasa drogowego.W ocenie WSA, także wypowiedzenie przez skarżącą umowy dzierżawy zawartej z W. nie świadczy o tym, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego. Sąd wskazał, że przedmiotem dzierżawy od 2012 r. był teren, a nie kiosk trwale niezwiązany z gruntem, który to – jak przyznała skarżąca we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – jest jej, bo w niego "zainwestowała" w 2012 r. i go wymieniła. Skoro zatem strona zajęła pas drogowy w postaci umieszczenia w nim kiosku handlowego, to zaprzestaniem zajęcia pasa byłoby usunięcie jej nowego, wymienionego w 2012 r. kiosku z pasa, a nie samo rozwiązanie umowy dzierżawy terenu z W.Za chybione Sąd I instancji uznał również zarzuty dotyczące niewyjaśnienia powierzchni zajęcia oraz daty posadowienia daszków. Przeprowadzone w dniach 19 grudnia 2018 r., 2 grudnia 2019 r. i 10 stycznia 2020 r. wizyty w terenie z udziałem skarżącej i jej pełnomocnika ustaliły powierzchnię zajęcia kiosku i dwóch daszków, co zostało następnie przyjęte do ustalenia wysokości kary w skarżonej decyzji.Za niezasadny WSA uznał również argument niewypowiedzenia się przez organ co do kwestii legitymacji skarżącej do bycia stroną w niniejszym postępowaniu i jej odpowiedzialności za naruszenie, ponieważ organ odniósł się do tych kwestii, w tym do umowy dzierżawy z W. i własności kiosku.W ocenie Sądu I Instancji nie znajdują także uzasadnienia zarzuty dotyczące niewyjaśnienia przez Zarząd Dróg Miejskich od kiedy obszar, na którym stoi kiosk, został uznany za pas drogowy, skoro w dniu 22 października 2015 r. sama skarżąca wystąpiła do zarządcy z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tej samej drogi w tym samym miejscu pod ten sam sporny kiosk handlowy na okres 10 lat, załączając przy tym dokumenty świadczące o tym, że co najmniej od 5 października 2015 r. teren, na którym posadowiony był kiosk handlowy skarżącej, uznać należy za pas drogowy.Zdaniem Sądu, organ prawidłowo obliczył wysokość nałożonej kary, biorąc w szczególności pod uwagę zmianę kategorii drogi Al. [...], które od 1 stycznia 2020 r. na odcinku, w którym zlokalizowany jest omawiany kiosk handlowy, zostały pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczone do kategorii drogi powiatowej, długość trwania zajęcia pasa i powierzchnię zajęcia, w tym daszków do kiosku.WSA za zasadne uznał stanowisko organu o braku podstaw do zastosowania przez zarządcę drogi art. 189f k.p.a., bowiem w świetle materiału dowodowego i argumentacji strony nie sposób uznać, iż w rozpoznawanej sprawie waga naruszenia prawa była znikoma, skoro już we wrześniu 2015 r. strona miała pełną wiedzę, że zajmowany przez nią teren stanowi pas drogowy i do dalszego jego zajęcia winna posiadać stosowne zezwolenie.Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie i wydał zgodną z prawem decyzję, którą prawidłowo uzasadnił.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A.G., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 10, 12 pkt 1 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2068 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.), a także uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie jako podstawę prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2021 r., nr KOC/5747/Dr/20 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 września 2020 r., nr ZDM/GPD/K/1C/W/P/34/2020/K w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej bez ustalenia czy w dacie od 20 grudnia 2018 r. do 10 stycznia 2020 r. doszło do faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przez Skarżącą oraz jaki był ewentualnie jego zakres, tym samym bez ustalenia właściwego podmiotu, który zajął pas drogowy i wobec którego winny być wydane ww. decyzje;2. przepisów, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący i w konsekwencji wydanie wyroku oddalającego skargę, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem ustalenia podmiotu jaki zajął teren bez wymaganego zezwolenia, braku właściwej interpretacji przedmiotu umowy Nr [...] zawartej w dniu [...] października 2003 r. pomiędzy P. Sp. z o.o. w G. a skarżącą;3. przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a. oraz art. 6, art. 10 i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 81, art. 81a § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez błędne ustalenie stron postępowania, w tym ustalenie kwestii własności kiosku w konsekwencji wydanie decyzji wobec niewłaściwego podmiotu, w sytuacji, gdy decyzja winna być wydana wobec Wydzierżawiającego – W. sp. o.o., który faktycznie zajmował pas drogowy;4. przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że skoro Skarżąca już we wrześniu 2015 miała wiedzę, że zajmowany przez nią teren stanowi pas drogowy i do dalszego jego zajęcia winna posiadać stosowne zezwolenie podczas gdy status prawny kiosku był nieustalony, w konsekwencji nie można było przyjąć że waga naruszenia prawa nie była znikoma;5. przepisów art 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. i art. 7a k.p.a. polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie uznał, iż w sprawie zachodzą niedające się usunąć wątpliwości w stanie faktycznym - w zakresie stanu prawnego kiosku, uzasadniające zastosowanie wskazanego przepisu i rozstrzygnięcie sprawy na korzyć strony;6. przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, poprzez oddalenie skargi pomimo, iż decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego i nie może się ostać w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2025 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci: - decyzji SKO w Warszawie z dnia 16 grudnia 2024 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania KOC/3466/Dr/22; - decyzji SKO w Warszawie z dnia 27 listopada 2025 r. o uchyleniu decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, KOC/5758/Dr/24.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.Należy zauważyć, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.Odnosząc się do wielokrotnie powtarzanych w różnych wariantach zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6, art. 10 i art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80, art. 81, art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 10, 12 pkt 1 i 13 w związku z art. 40d ust. 2 u.d.p., należy zwrócić uwagę, że w istocie rzeczy kwestionują one błędne zdaniem kasatora ustalenie stron postępowania, w tym ustalenie kwestii własności kiosku, a w konsekwencji wydanie decyzji wobec niewłaściwego podmiotu, w sytuacji, gdy decyzja winna być wydana wobec Wydzierżawiającego – W. sp. o.o., który faktycznie zajmował pas drogowy. Ponadto zarzuty te kwestionują przebieg pasa drogowego i zakres zajętego terenu.Odnosząc się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokonał negatywnej oceny legalności proceduralnej kontrolowanych decyzji z uwagi na brak kompletności zgromadzonego materiału dowodowego - mającego dowodzić przebieg granic pasa drogowego oraz zakres jego zajęcia. W ocenie NSA - w realiach niniejszej sprawy - zawarte w aktach sprawy protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz niskiej jakości - niewyraźne kopie/wydruki z map nie mogły zostać uznane za wystarczające do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego.Uwzględniając zagadnienie nieokreśloności i sporności granic pasa drogowego w kontrolowanej sprawie (w szczególności na tle okoliczności umiejscowienia spornego kiosku, co właśnie wynika ze zdjęć), należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do uznania, że ustalenia faktyczne w tym zakresie są niewątpliwe jako wynikające z pełnego i wiarygodnego materiału dowodowego. Dlatego prawidłowa była ocena skargi kasacyjnej, że w sprawie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazano linii granicznych pasa drogowego oraz kolizji kiosku z tymi liniami, pozwalającej stwierdzić fakt i zakres zajęcia przez kiosk pasa drogowego bez zezwolenia.Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 1770/23), w pewnych kategoriach spraw o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), na tle indywidualnych cech ich stanu faktycznego, przede wszystkim zaś niewątpliwych lub niespornych granic pasa drogowego oraz granic obszaru jego zajęcia, możliwe i dopuszczalne jest uproszczenie postępowania dowodowego przez odwołanie się właściwego organu – w celu ustalenia tych granic – do bazy dowodowej wtórnej względem dokumentów (aktów), które były podstawą wyznaczenia granic danego pasa (a więc – zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. – linii rozgraniczających grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga), w tym np. do wypisów z rejestru gruntów, wyrysów z mapy ewidencyjnej lub kopii mapy zasadniczej (sporządzonych jednak w odpowiedniej skali) oraz opracowań geodezyjno-kartograficznych odzwierciedlających na mapie faktyczną lokalizację i obszar zajęcia pasa.Natomiast w sprawach, w których istnieją wątpliwości w powyższym zakresie (czy to stwierdzone z urzędu, czy to podniesione przez stronę), warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności prawnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej w tym przedmiocie jest zgromadzenie w aktach administracyjnych pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni. Dowodem źródłowym tego rodzaju jest właśnie dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej (zob. np. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z dnia 16 lutego 2005 r., oraz akty go poprzedzające – np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych, Dz. U. Nr 32, poz. 393 ze zm.). W judykaturze NSA podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje się najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych i której wzór aktualnie określa załącznik nr 1 do rozporządzenia z dnia 16 lutego 2005 r. (por. wyroki NSA z: 11 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 203/21, II GSK 120/21, II GSK 80/21; 12 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 1097/21, II GSK 849/21, II GSK 838/21, II GSK 431/21, II GSK 992/21, II GSK 955/21; 6 czerwca 2023 r., sygn. akt: II GSK 1800/21 i II GSK 1044/21; opublikowane podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl), aczkolwiek dane wynikające z tego rodzaju dokumentu muszą zostać – w razie potrzeby – powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej (np. mapy załącznikowe do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie; mapy będące podstawą geodezyjnego wyznaczenia obiektu budowlanego w terenie lub geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej), jeżeli nie można w sposób pewny ustalić granic pasa drogowego odpowiadających jego parametrom technicznym.W powyższym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości obowiązek organów orzekających w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy – jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu zajmującego ten pas (por. wyroki NSA z: 23 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 1494/21; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1626/21, II GSK 1598/21 i powołane w nich orzecznictwo). Nie znajduje natomiast uzasadnienia normatywnego pogląd, że linie rozgraniczające pasa drogowego są zawsze wyznaczone przez granice geodezyjne działek drogowych. Dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków obejmują wprawdzie informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; u.p.g.k.), jednak granice pasa drogowego, rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 u.d.p.), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi (szczególnie w odniesieniu do pasów drogowych wyznaczanych kilkadziesiąt lat temu). Trzeba również pamiętać, że dane ewidencyjne mają charakter wtórny i rejestracyjny, a zatem nie mogą samoistnie stanowić podstawy do kształtowania stanu prawnego, co nie podważa ich znaczenia jako urzędowego źródła danych. Wniosek ten jest uzasadniony w świetle art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Przepis ten ogranicza zakres zastosowania danych z ewidencji gruntów i budynków jako podstawy informacyjnej aktów urzędowych organów jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Dane te nie są zatem rozstrzygające jako podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie tego rodzaju pasa. Nie jest również wystarczające samo odwołanie się do treści Załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 ze zm.), który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów u.d.p., niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika jednak, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się z granicami pasa drogowego, co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia linii rozgraniczających pasa – w sprawach wątpliwych lub spornych – nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych. Dokonując kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p., trzeba także uwzględnić, że ustawodawca zmierzając do zapewnienia organom administracji drogowej określonej elastyczności i swobody w zakresie wyznaczania granic pasa drogowego, postanowił – uchylając art. 34 u.d.p. i wprowadzając w jego miejsce z mocą od dnia 21 września 2022 r. art. 34a – że rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. W związku z powyższym, weryfikacja przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy powinna się odbywać co do zasady w świetle dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej oraz założenia lub aktualizacji odpowiedniej ewidencji drogowej.W tym miejscu należy przypomnieć, iż w orzecznictwie NSA wskazywano, że wiarygodna dokumentacja geodezyjno-kartograficzna w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie musi przyjąć ostatecznie postaci tzw. mapy do celów prawnych, jednak musi być ona – w razie potrzeby wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych lub wysokościowych oraz opracowania wyników tych pomiarów – sporządzona zgodnie ze standardami technicznymi określonymi we właściwym, obowiązującym na dzień wydania decyzji rozporządzeniu.W konsekwencji zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zasadność powyższych zarzutów przesądzała więc o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego.Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 września 2020 r. wymierzającej stronie karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego.Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody. Rozpatrując sprawę ponownie, należy uzupełnić materiał dowodowy w zakresie pozwalającym jednoznacznie stwierdzić stan istniejący w zakresie przebiegu pasa ruchu drogowego, a następnie poddać go wszechstronnej ocenie, która znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ powinien również ustosunkować się do argumentów strony.Kierując się przedstawionymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od organu na rzecz skarżącej 13.150 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (750 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika, który nie prowadził sprawy w I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (5400 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za udział w postępowaniu przed WSA (5400 zł) oraz równowartość wpisu od skargi (1500 zł).. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od organu na rzecz skarżącej 13.150 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (750 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika, który nie prowadził sprawy w I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (5400 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za udział w postępowaniu przed WSA (5400 zł) oraz równowartość wpisu od skargi (1500 zł).