Wyrok - II GSK 1062/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2591/21 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu DrogowegoOddalono skargę kasacyjną. transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2591/21 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Skoczylas
Podstawa prawna
art. 77
kpa
art. 8
kpa
art. 7
kpa
art. 189
fkpa
art. 174
ppsa
art. 151
ppsa
art. 183
ppsa
art. 149
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2591/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę G. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 sierpnia 2021 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. Sp. z o.o. w P., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź umorzenia postępowania w sprawie, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:1. przepisów prawa materialnego poprzez:a) błędne zastosowanie art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.) oraz nieuwzględnienie art. 13k ust. 8a, jako okoliczności wyłączającej z wymierzenia kary, jeśli do Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej zostały przekazane dane geolokalizacyjne, a właściciel, posiadacz albo użytkownik pojazdu uiścił opłatę elektroniczną w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu;b) błędne niezastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w sytuacji gdy organ administracji publicznej w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, w sytuacji gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wagę naruszenia prawa znikomą, strona przed wszczęciem postępowania uiściła opłatę i zaprzestała naruszenia prawa.2. przepisów postępowania, albowiem uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art.77 k.p.a., polegającej na zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności na okazaniu dokumentów wskazujących na poprawne działanie urządzenia viabox zamontowanego w pojeździe oraz ustalenie czy urządzenie viabox wydawało sygnały dźwiękowe w momencie, gdy pojazd przejeżdżał przez bramownicę czyli punkt poboru opłat oraz ustalenie czy nie istniały okoliczności wyłączające wymierzenie kary pieniężnej, a ponadto niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla przyjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności czy został poinformowany jako użytkownik przez viabox o stanie konta w momencie przejazdu przez bramownicę, bowiem dwa sygnały dźwiękowe świadczyły tylko o istnieniu progu ostrzegawczego, a nie o braku środków na koncie, a również organ nie ustalił czy użytkownik posiadający umowę został powiadomiony wybraną metodą komunikacyjną określoną w rejestracji, tj. SMS-em lub e-mailem;b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącego.Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., należy podnieść, iż Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a. poprzez określenie paragrafu, który w jego ocenie został naruszony przez Sąd I instancji mimo, iż przepis ten zawiera cztery paragrafy. Podobnie niewłaściwie sformułowano zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., ponieważ zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu, jej autor nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 8 k.p.a., który to przepis zawiera dwa paragrafy. W uzasadnieniu omawianych zarzutów także brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Sytuacja taka uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.Nie jest zasadny także wskazany wyżej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanej w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Organ w szczególności wskazał, że zespół pojazdów (składający się z pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] - rodzaj: ciągnik samochodowy wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym: [...]), którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, poruszał się w dniu [...] czerwca 2021 r. po płatnym odcinku drogi krajowej, zaś za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna, ponieważ na koncie użytkownika w systemie viaTOLL nie znajdowały się dostępne środki na pokrycie należnej opłaty. Ponadto umowa użytkownika nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty po dokonaniu przejazdu. Tym samym doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby w dniu [...] czerwca 2021 r. odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu elektronicznego systemu poboru opłat (ESPO) oraz urządzenia kontrolnego infrastruktury przydrożnej. Co więcej, użytkownik pojazdu (ciągnika samochodowego) nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem viabox ani ESPO, nie dokonywał wymiany lub zwrotu viabox. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, zwłaszcza, że organ zebrał w całości materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy.Za całkowicie chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 13k ust. 8a u.d.p., poprzez nieuwzględnienie jako okoliczności wyłączającej z wymierzenia kary, jeśli do Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej zostały przekazane dane geolokalizacyjne, a właściciel, posiadacz albo użytkownik pojazdu uiścił opłatę elektroniczną w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu.Jako, że NSA akceptuje przedstawioną w tym zakresie argumentację WSA oraz organu, nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu przedstawionych już przez sąd pierwszej instancji wyczerpujących wywodów dotyczących tej kwestii, a wystarczy jedynie wspomnieć, że art. 13k ust. 8a u.d.p. ma zastosowanie do systemu e-TOLL, który działa od dnia 24 czerwca 2021 r. i zastąpił system viaTOLL, który został wygaszony z końcem 30 września 2021 r. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż skoro stwierdzenie naruszenia na gruncie niniejszej sprawy miało miejsce w dniu [...] czerwca 2021 r., to nastąpiło przed uruchomieniem systemu e-TOLL, w konsekwencji przepis art. 13k ust. 8a u.d.p. na dzień stwierdzonego naruszenia nie miał zastosowania.Zatem Naczelny Sąd Administracyjny podziela myśl, która przyświecała Sądowi pierwszej instancji, że uzupełnienie środków na koncie użytkownika po stwierdzeniu naruszenia nie konwaliduje naruszenia stwierdzonego w dniu [...] czerwca 2021 r.Nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut braku zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdy okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują na znikomą wagę naruszenia prawa, strona przed wszczęciem postępowania uiściła opłatę i zaprzestała naruszenia prawa.W tym kontekście należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do zbliżonych w istocie problemów prawnych dotyczących zastosowania - jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji – przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawach dotyczących kar pieniężnych nałożonych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19; II GSK 1090/19; II GSK 1092/19 oraz z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 294/20; II GSK 1386/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że warunkiem zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a zatem zarówno znikomej wagi naruszenia prawa, jak i zaprzestania naruszenia prawa. Przyjął także, że zaprzestanie naruszenia prawa odnosi się wyłącznie do tzw. deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że ocena jej zaistnienia nie może odnosić się do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych (zob. A. Wróbel, art. 189f k.p.a., t. 5 – 6, [w]: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2022; A. Celera, J.G. Firlus, art. 189f k.p.a., t. 4, [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, pod red. H. Knysiak - Sudyka, WKP 2019).Z powyższego wynika, że z uwagi na zawarty w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymóg zaprzestania naruszania prawa, przepis ten nie ma zastosowania do zachowania podmiotu polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu (por. A. Cebera i J. G. Firlus. Art. 189f. [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019 oraz A. Wróbel, art. 189f. [w]: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Jest to, zdaniem NSA, koncepcja o tyle słuszna, że w przypadku jednorazowego naruszenia obowiązku lub zakazu, nie można mówić o zaprzestaniu popełniania deliktu. Określony, jednostkowy delikt popełnia się i nie można tego stanu naruszenia już cofnąć.W powołanym już orzeczeniu z 30 listopada 2022 r. o sygn. akt II GSK 1091/19 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w relacji do treści sankcjonowanego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 tej ustawy, sprzeczne z nim zachowanie ma charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega bowiem na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, wraz z którym dochodzi do stanu niezgodnego z prawem.Oznacza to, że w odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zastosowania, co skutkuje brakiem podstaw, a zarazem możliwości stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Określone nim przesłanki muszą bowiem ziścić się łącznie.W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s,a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę. Dodatkowo w tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższe przepisy mają charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), zasądzając od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego za reprezentowanie organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a..