Wyrok - II GSK 678/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Drogi publiczne, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2071/21 w sprawie ze skargi W. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]Oddalono skargę kasacyjną. Drogi publiczne, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2071/21 w sprawie ze skargi W. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Skoczylas
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2071/21 oddalił skargę W. w W. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:Wnioskiem z 10 lipca 2020 r. strona wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowym przy ul. M. [...] w rejonie uI. W. poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej oraz przejścia bramowego - "Łącznik ..." w okresie od 14 maja 2020 r. do 13 lipca 2020 r.Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 22 lutego 2021 r. orzekł o odmowie wydania takiego zezwolenia. Organ wyjaśnił, że W. umieściła przedmiotowe rusztowanie w pasie drogowym przed złożeniem wniosku o zajęcie pasa drogowego, a zatem wydanie decyzji pozytywnej dla strony skutkowałoby legalizacją nielegalnie umieszczonego rusztowania w pasie drogowym. Ponadto W. ustawiając rusztowanie w pasie drogowym dokonała zmiany w istniejącej organizacji ruchu przed uzyskaniem projektu czasowej organizacji ruchu.Zaskarżoną decyzją z 20 maja 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wydaną na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018, poz. 570), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.W ocenie WSA Kolegium błędnie uznało w zaskarżonej decyzji, że strona wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowym przy ul. M. [...] w rejonie uI. W. poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej oraz przejścia bramowego - "Łącznik ..." w okresie od 14 maja 2020 r. do 13 lipca 2020 r. dopiero wnioskiem z 10 lipca 2020 r. W konsekwencji, jakkolwiek Sąd zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że niedopuszczalne jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres wsteczny, poprzedzający dzień złożenia wniosku o takie zezwolenie, w niniejszej sprawie ten problem nie wystąpił.Sąd uznał, że pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO prawidłowo utrzymało w mocy decyzję I instancji. W. ustawiając rusztowanie budowlane na chodniku wprowadziła zmiany w istniejącej organizacji ruchu pieszych przed uzyskaniem zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu, który został zatwierdzony 24 sierpnia 2020 r. Oznacza to, że w okresie objętym zaskarżona decyzją, W. nie spełniała warunku udzielenia zezwolenia na zajecie pasa drogowego określonego w § 1 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, na co wskazał organ I instancji w decyzji z 22 lutego 2021 r. Nie było zatem podstaw prawnych do wydania wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym okresie.Organ I instancji prawidłowo zatem odmówił W., decyzją z 22 lutego 2021 r., zezwolenia na zajęcie chodnika o pow. 3,17m2 w pasie drogowym ul. M. przy nr [...] - w rejonie ul. W. na czas funkcjonowania rusztowania na potrzeby wykonania remontu elewacji frontowej budynku oraz przejścia bramowego - "Łącznik ..." w terminie od 14 maja 2020 r. do 13 lipca 2020 r., a Kolegium, pomimo błędnego uzasadnienia, prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pada drogowego w sytuacji, gdy skarżąca nie spełniła wymogu określonego przepisami prawa w zakresie bezpieczeństwa ruchu, nie można uznać za rozstrzygniecie naruszające interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również podważające zaufanie do organu administracji, czy naruszające zasadę proporcjonalności.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:1. prawa procesowego, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo że z okoliczności niniejszej sprawy wnika, że doszło do istotnego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 7b, 8 oraz 9 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez;- bezpodstawne oraz oczywiście błędne przyjęcie przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie strona wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. M. [...] w rejonie ul W. poprzez umieszczenie rusztowania na potrzeby remontu elewacji frontowej oraz przejścia bramowego - "Łącznik ..." w okresie od 14 maja 2020 r. do 13 lipca 2020 r. dopiero wnioskiem z 10 lipca 2020 r.;- naruszenie zasad Kodeksu postępowania administracyjnego i prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób podważający zaufanie do organu administracji, z naruszeniem zasady proporcjonalności;2. prawa procesowego, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo że z jej treści jednoznacznie wynikało, że w sprawie doszło do naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p."), przez nieprawidłową ich interpretację i zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowego przyjęcia, że brak prawnych możliwości do wydania z mocą wsteczną zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby przeprowadzenia remontu, podczas gdy wydanie zezwolenia z mocą wsteczną w szczególnych okolicznościach, jest nie tylko dopuszczalne, ale i wskazane.W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przeprowadzenie rozprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono.Brak przesłanek nieważnościach, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).Należy wskazać, że w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, pomimo wskazania na zarzut natury procesowej, w istocie zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez powiązanie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Z kolei wskazany zarzut dotyczący naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Należy przy tym wskazać, że w przypadku zarzutów dotyczących błędnej wykładni przepisów prawa materialnego należy w pierwszym rzędzie ustalić, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej ich interpretacji, gdyż fakt ten determinuje dopiero zakres i potrzebę dalszej kontroli z punktu widzenia podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.Przebudowa lub remont znajdujących się w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu wymaga z zasady zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Ustawodawca na mocy art. 40 ust. 1 u.d.p. zastrzegł, że każdorazowe zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zaś w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. wyraźnie wskazuje się, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p., lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34, lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 u.d.p. Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że zgoda w tym przedmiocie ma charakter czasowy, jest udzielana przez zarządcę drogi na ściśle wskazany okres.W tym miejscu przypomnieć należy, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego zasadniczo nakierowana jest na przyszłość, gdyż wywiera przeważnie skutek ex tunc. Nie może więc data zezwolenia na zajęcie pasa drogowego być określona wstecznie, a przynajmniej przed datą wystąpienia z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia.W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż z wykładni przepisu art. 40 u.d.p. jednoznacznie wynika, że zezwolenie na umieszczenie urządzenia obcego w pasie drogowym ma charakter czasowy określony w decyzji (zob. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 910/08, a także wyrok NSA z 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 970/08; treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Bezsprzecznie owo zezwolenie ma także charakter jednorazowy, a z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia (pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu) (zob. wyrok NSA z 27.03.2013 r., II GSK 23/12, LEX nr 1331840, wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II GSK 1512/19, LEX nr 3047145). Podkreśla się również, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego zawiera szereg obligatoryjnych elementów, określonych w art. 40 u.d.p. Jednym z nich jest określenie okresu dopuszczalnego zajęcia pasa drogowego. Z długością tego okresu powiązana jest wprost wysokość opłaty za zajęcie, a wysokość ta jest określana w decyzji (zob. wyrok NSA z 25 maja 2011 r., II GSK 377/10, LEX nr 1081487).Z kolei żaden przepis ustawy o drogach publicznych, ani żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada na organ - zarządcę drogi - obowiązku wydania decyzji pozytywnej - przyznającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w tym samym dniu, w którym wpływa wniosek strony. Stąd skarżąca do momentu otrzymania pozytywnej decyzji, powinna powstrzymać się od zajęcia pasa drogowego. Natomiast każde działanie sprzeczne z normą prawa administracyjnego, stanowiącej zakaz lub nakaz odpowiedniego zachowania, czy też warunkującej dopuszczalność zachowań strony od uzyskania stosownego zezwolenia, rodzi odpowiedzialność administracyjnoprawną takiego podmiotu i jest bezpośrednią podstawą do wymierzenia kary administracyjnej z tego tytułu, liczonej do momentu ustania naruszenia, czyli wydania decyzji pozytywnej, zezwalającej na takie zajęcie. Decyzja taka nie ma jednak charakteru konwalidacyjnego, zezwala ona jedynie na zajęcia pasa drogowego od dnia jej wydania. Tym niemniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dopuszczalne jest wydanie zezwolenie od daty złożenia wniosku, ale ma to charakter wyjątkowy w sytuacji, gdy taki wniosek spełnia wymagane przepisami warunki formalne (zob. wyrok NSA z 12.12.2024 r., II GSK 1368/21, LEX nr 3833642). Należy jednak pamiętać, że strona zajmując pas drogowy od momentu złożenia wniosku czyni to na własną odpowiedzialność. Decyzja bowiem organu może być dla niej negatywna, a wówczas będzie musiała ponieść konsekwencje zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.W niniejszej sprawie, wbrew zarzutowi wskazanemu w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, Sąd I instancji uznał pismo skarżącej z 24 kwietnia 2020 r., jako wniosek wniesiony do prawidłowego organu 6 maja 2020 r. Tym niemniej wniosek ten zawierał braki formalne, gdyż do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należy załączyć zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, skarżąca ustawiając rusztowanie budowlane na chodniku wprowadziła zmiany w istniejącej organizacji ruchu pieszych przed uzyskaniem zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu, który został zatwierdzony 24 sierpnia 2020 r. Wobec powyższego w okresie objętym zaskarżona decyzją, skarżąca nie spełniała warunku udzielenia zezwolenia na zajecie pasa drogowego określonego w § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264). Wniosek zawierał bowiem wady formalne. Nie było zatem podstaw prawnych do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wskazanym we wniosku okresie, pomimo przyjęcia za dzień jego złożenia 6 maja 2020 r.Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia art. 7, 7b, 8 oraz 9 k.p.a. Nie mają bowiem wpływu na termin wydania zezwolenia, a więc czy jest on liczony od dnia złożenia wniosku, czy od dnia wydania decyzji zezwalającej, kwestie związane wartością i znaczeniem prowadzonych prac remontowych. Istotne jest jedynie formalne spełnienie wymagań określonych dla wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które zostały w sposób precyzyjny uregulowane w powołanym wyżej rozporządzenia. Odmienna ocena stanu faktycznego przez skarżącą nie powoduje, że organ administracyjny uchybił podstawowym zasadom zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a wskazanym w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).