Wyrok - II GSK 1101/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Drogi publiczne, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1889/21 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] majaOddalono skargę kasacyjną. Drogi publiczne, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1889/21 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Skoczylas
Podstawa prawna
art. 104
kpa
art. 28
kpa
art. 7
kpa
art. 77
kpa
art. 80
kpa
art. 106
ppsa
art. 193
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2022 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1889/21) oddalił skargę H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:Decyzją z 21 maja 2018 r. wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12, ust. 13, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.) dalej zwanej "u.d.p.", oraz Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z 27 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z 2004r. ze zm. ), organ I instancji wymierzył skarżącemu karę pieniężną za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej ul. C. w rej. ul. P., od dnia [...] września 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. - pod kiosk handlowy o pow. 26,80 m2 i ustalił wysokość kary na kwotę 29 426 zł.W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący otrzymał zezwolenie na zajmowanie przedmiotowego pasa drogowego pod kiosk handlowy do dnia 31 sierpnia 2016 r. Był to czas wystarczający do usunięcia w/w kiosku, bowiem teren na którym kiosk był posadowiony, przewidziany został do nowego zagospodarowania. Powyższy pawilon kolidował z planowaną inwestycją komunalną. Organ wskazał, że mimo sprzedaży pawilonu, skarżący w dalszym ciągu zajmował pawilon i prowadził w nim działalność gospodarczą polegająca na sprzedaży napojów alkoholowych. Jak ustalono, skarżący posiadał zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych obowiązujące do dnia 3 grudnia 2019 r. Organ wskazał nadto, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że faktycznie zajmującym pas drogowy w okresie od 1 września 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. był skarżący. Zatem, wobec niego należy wymierzyć karę pieniężną za zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 6 maja 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.WSA wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej skarżący nie kwestionował faktu prowadzenia przez niego działalności w obiekcie usytuowanym w pasie drogowym, lecz tylko to, że jest wyłącznie najemcą kiosku a nie właścicielem i nie ma prawa dysponować obiektem. Na dowód tego załączył do akt sprawy umowę najmu omawianego kiosku handlowego zawartą w dniu 6 września 2016 r. z M. D., która została zawarta, jeden dzień po zbyciu tego samego kiosku handlowego, Panu M. D. na podstawie umowy sprzedaży z 5 września 2016 r. Analiza powyższych umów prowadzi do wniosku, że rzeczywiście zgodnie z twierdzeniami skarżącego w umowie najmu nie zawarto postanowień, która ze stron umowy odpowiedzialna jest za uzyskanie zgody na zajęcie pasa drogowego, na którym sporny kiosk został usytułowany. Jednakże zapis taki znajduje się w umowie sprzedaży kiosku z 5 września 2016 r., w której w § 3 ust.1 H. M. oświadcza, na jakim etapie znajduje się, postępowanie administracyjne w przedmiocie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogi pod pawilon i zobowiązuje się je dalej prowadzić, natomiast w ust.2 § 3 umowy jednoznacznie stron postanowiły, że to właśnie H. M. będzie odpowiedzialny za prowadzenie sprawy administracyjnej w przedmiocie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod omawiany pawilon.Ponadto w prowadzonym postępowaniu organ wykazał, iż skarżący przez cały okres wskazany w zaskarżonej decyzji, prowadził nadal działalność handlową w kiosku usytułowanym w pasie drogi. Sytuacja byłaby inna, gdyby tej działalności zaprzestał. Organ nie miałby wówczas podstaw do przyjęcia, iż jest podmiotem faktycznie zajmującym pas drogi.Powyższe, zdaniem WSA wskazuje, iż organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. w związku z art. 40 ust.1 i ust.12 u.d.p. i zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 40 ust.12 i 13 u.d.p. oraz art. 40d u.d.p. oraz braku legitymacji biernej po stronie skarżącego w niniejszym postępowaniu, uznać należało za bezzasadne.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:1) na podstawie art. 174. pkt 2) p.p.s.a. — przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a., w szczególności w związku z art 28 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doszło do poczynienia w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnych ustaleń faktycznych poprzez niesłuszne uznanie za stronę rzeczonego postępowania administracyjnego posiadacza zależnego obiektu posadowionego nielegalnie w pasie drogowym, przy jednoczesnym pominięciu jako strony postępowania właściciela tego obiektu, który z najmu pobierał pożytki oraz faktycznie poprzez należący do niego obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia. W skutek ww. błędnych ustaleń faktycznych doszło do wymierzenia kary podmiotowi, który miał słabsze prawo do posiadania rzeczy, od silniejszego prawa własności przysługującego jej właścicielowi, jako wyłącznie uprawnionemu do dysponowania substancją przedmiotowego pawilonu;2) na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów: art. 40 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1) i pkt. 2) u.d.p., w związku z art. 28 k.p.a. - polegającą na niesłusznym uznaniu za "osobę która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia organu" posiadacza zależnego rzeczy, przy jednoczesnym pominięciu ww. "terminu" wobec właściciela, którego rzecz faktycznie zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. W skutek takiej wykładni dochodzi do wymierzenia kary podmiotowi, który tak samo jak właściciel rzeczy jest "osoba faktycznie zajmująca pas drogowy bez zezwolenia organu. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzega dysonansu podczas interpretacji ww. terminu, albowiem właściciel pawilonu nielegalnie posadowionego w pasie drogi, czerpiący z niego pożytki (czynsz od najemcy), jak i najemca (posiadacz zależny) pawilonu są realnie podmiotami faktycznie zajmującymi pas drogowy. Stąd pominięcie przy interpretacji ww. norm prawnych skutków cywilno-rzeczowch prowadzi do absurdalnej sytuacji, w której najemca zostaje obciążony karą, a nie jej właściciel, w sytuacji gdy ten ostatni ma realny wpływ na posadowienie pawilonu. Przeto wyłącznie on jest władny rzeczowo do usunięcia z pasa drogowego rzeczy zajmującej ten pas nielegalnie. Tego atrybutu najemca nie posiada, wszak tytuł prawny do obiektu wywodzi od właściciela;3) na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. - prawa materialnego w poprzez niezastosowanie: art. 68 § 1 ordynacji podatkowej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień 31.12.2016 r.), dalej zwanej "o.p.", w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 3 pkt 8 o.p. oraz art. 2 § 2 o.p. w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień 31.12.2016 r.) w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137) w związku z art 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. 80 k.p.a. - polegające na zaniechaniu wnikliwej kontroli legalności zaskarżonych decyzji poprzez niezastosowanie ww. norm jako podstawy prawnomaterialnej rozstrzygnięcia, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że ostateczna decyzja w toku instancyjnym określająca karę za zajęcie pasa drogowego została skarżącemu doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, kiedy to zdarzenie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia miało miejsce, co też przy uwzględnieniu ww. przepisów powinno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonych decyzji organu II i I instancji.W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o przeprowadzenie rozprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 i § 6 p.p.s.a., w związku z art 193 p.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 20 listopada 2018 r., w celu wykazania faktu nieuznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego w sprawie przewrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego.Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.W piśmie procesowym z 27 lipca 2023 r. skarżący podtrzymał podniesione zarzuty, jak również wskazał na odmienny od zaskarżonego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2023 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2903/22), który zapadł na tle podobnego stanu faktycznego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono.Brak przesłanek nieważnościach, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).W niniejszej sprawie jednak zarzut dotyczący naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Należy przy tym wskazać, że w przypadku zarzutów dotyczących błędnej wykładni przepisów prawa materialnego należy w pierwszym rzędzie ustalić, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej ich interpretacji, gdyż fakt ten determinuje dopiero zakres i potrzebę dalszej kontroli z punktu widzenia podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.Istota podniesionych zarzutów sprowadza się do zagadnienia odpowiedzialności administracyjnej najemcy obiektu zlokalizowanego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.W orzecznictwie (wyrok NSA z 17.09.2019 r., II GSK 484/19, LEX nr 2740598) utrwalony jest pogląd, że w przypadku kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna powinna być wiązana z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy. Jednak od tej zasady dopuszczalne są wyjątki w tych wszystkich przypadkach, w których mamy do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku, gdy kilka podmiotów ma interes faktyczny lub prawny w zajmowaniu pasa drogowego, a żaden z nich nie uzyskał zezwolenia, karę za nielegalne zajęcie powinien ponosić w pierwszej kolejności ten, kto faktycznie zajął pas drogowy, bo to ten podmiot realnie zagraża drodze i bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a przepisy prawa posługują się szeroką formułą, że kara jest wymierzana za zajęcie pasa drogowego. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny (zob. wyrok NSA z 18.02.2020 r., II GSK 161/19, LEX nr 3059098).Należy więc w sposób ogólny przyjąć, że karę za zajęcie pasa drogowego nakłada się na osobę, która faktycznie ten pas zajmuje, prowadzi w tym miejscu działalność gospodarczą i czerpie z tego tytułu korzyści majątkowe.Z niniejszego stanu faktycznego, niezakwestionowanego przez skarżącego, jednoznacznie wynika, że skarżący jest osobą, która we wskazanym z decyzji terminie prowadziła w obiekcie usytuowanym w pasie drogowym działalność gospodarczą. Świadczy o tych choćby fakt wydania zezwolenia na sprzedaż napojów z terminem ważności do 3 grudnia 2019 r., czy paragon fiskalny z 13 marca 2018 r.Ponadto w niniejszej sprawie trafnie Sąd I instancji wskazał, że w umowie sprzedaży kiosku z 5 września 2016 r. w § 3 ust.1 skarżący oświadcza, na jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne w przedmiocie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogi pod pawilon i zobowiązuje się je dalej prowadzić, natomiast w ust.2 § 3 umowy jednoznacznie strony postanowiły, że to właśnie skarżący będzie odpowiedzialny za prowadzenie sprawy administracyjnej w przedmiocie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod omawiany pawilon.Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W judykaturze przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.W niniejszej sprawie obowiązek prawny uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynikał z art. 40 ust. 1 u.d.p. Także odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ponosi skarżący, gdyż to on prowadził działalność handlową w kiosku usytułowanym w pasie drogi.Odnosząc się z kolei do załączonego przez skarżącego w piśmie procesowym z 27 lipca 2023 r., wyroku WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2023 r. (sygn. VI SA/Wa 2903/22) Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie jest nim związany.Wobec powyższego za chybiony należy uznać zarzut określony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.Również nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 77 §1, art. 80 i 28 k.p.a. Organ bowiem, jak również kontrolujący go Sąd I instancji, prawidłowo ustaliły w postępowaniu dowodowym, komu przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.Sąd odwoławczy nie podziela także stanowiska zajętego przez skarżącego kasacyjnie, że do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. znajduje zastosowanie art. 68 §1 o.p. w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. i w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 oraz art. 2 § 2 o.p., w zw. z art. 67 u.f.p.Trafnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 10.06.2025 r., II GSK 2355/21, LEX nr 3895335) wskazuje się, że przepisy art. 40 ust. 12 u.d.p. wraz z art. 40a ust. 1 u.d.p. nie pozwalają na utożsamianie kary pieniężnej z niepodatkową należnością publicznoprawną. Przepisy Działu III Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do opłat i innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia uprawnione są organy inne niż organy podatkowe, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (art. 2 § 2 o.p.). Przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami, należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publiczno-prawnych (art. 3 pkt 8 o.p.). W zakresie pojęcia należności budżetowych nie mieszczą się jednak administracyjne kary pieniężne nakładane w związku z deliktem administracyjnym. Charakter kar administracyjnych nie pozwala utożsamiać ich z należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa, o których stanowi art. 3 pkt 8 o.p. (por. wyrok NSA z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2551/17 i powołane w nim orzecznictwo). Do kategorii niepodatkowych należności budżetowych można zaliczyć jedynie tego rodzaju świadczenia, które zawierają w swych konstrukcjach elementy prawne danin publicznych. Są to bowiem, zgodnie z definicją legalną niepodatkowych należności budżetowych, zawartą w art. 3 pkt 8 o.p., niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Wszelkiego rodzaju kary pieniężne wynikają natomiast nie ze stosunków publicznoprawnych, nakazujących określonym podmiotom świadczenie publiczne na rzecz budżetu państwa (budżetu jednostek samorządu terytorialnego), lecz z zabronionych pod groźbą sankcji ich zachowań. Przedmiotowe administracyjne kary pieniężne są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego, stanowiące instrument prawa administracyjnego, ale o określonym charakterze sankcyjnym. Są one rodzajem sankcji za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego. Z pojęcia niepodatkowych należności publicznoprawnych wyklucza się wobec tego dochody budżetowe, których źródłem są wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny czy mandaty. (por. M. Popławski, Komentarz do art. 3 Ordynacji podatkowej, w: L. Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz Aktualizowany, Lex/el 2019, wyrok NSA z 14 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1693/13; opubl., jak dalej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym nie miał zastosowania również w sprawie art. 67 u.f.p.Decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem mającą charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest decyzją całkowicie odmienną niż decyzja wymiarowa, która jest konkretyzacją istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciążył w ogóle żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego, przesądzającą w dalszej kolejności o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. regulacji zawartej w art. 68 § 1 o.p. (por. też wyrok NSA z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1612/18; 11 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1152/20).Stąd zarzut zawarty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nietrafny.W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).