Wyrok - II GSK 1046/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Kara administracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1746/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 marca 2021 r. nOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Kara administracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1746/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 marca 2021 r. n
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Skoczylas
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (8)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1746/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 marca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej.Pełnomocnik Skarżącego zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W oparciu o art 176 § ust. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach i w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 marca 2021 r. wydanej w sprawie BP.500.117.2020.1103.WA7.1161, pomimo ewidentnego naruszenia przez organ administracji:- art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 76 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. i przypisanie Skarżącemu naruszeń nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym w postaci wydruków z cyfrowych urządzeń rejestrujących jak też nie zweryfikowanie zapisów cyfrowych urządzeń rejestrujących - tachografów zainstalowanych w samochodach skarżącego;- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i zaniechanie wskazania w decyzji administracyjnej wskazania dowodów, na których oparł się organ rozstrzygający sprawę, a poprzestanie na ogólnikowym stwierdzeniu iż "analiza zgromadzonego materiału dowodowego w postaci rozkładu jazdy dla zezwolenia nr 01169/W oraz danych w cyfrowym urządzeniu rejestrującym zainstalowanym w pojeździć", co uniemożliwiało wykazanie, iż Skarżący nie dopuścił się żadnych naruszeń;- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i zaniechanie wskazania w decyzji GITD w Warszawie przyczyn uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, które winny zostać opisane, co czyni decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie nieweryfikowalną, a w konsekwencji arbitralną.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powszechnie przyjmowane jest, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10). W doktrynie i orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne - np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39).Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie powiązano z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym - zdaniem strony skarżącej - polegało naruszenie prawa przez Sąd I instancji.Niewątpliwie brak powiązania zarzutu naruszenia przepisów postępowania z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi istotną wadę poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej kontroli. Jednakże w świetle orzecznictwa brak ten nie uzasadnia stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 684/05).Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte.Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że sąd, rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Granice rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Sąd ten jest zatem zobowiązany rozpatrzeć z punktu widzenia zgodności z prawem sprawę, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. np. wyroki NSA z 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97, 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie wskazywał na zaistnienie sytuacji, które mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że WSA dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji nie wyszedł poza jej granice.Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może więc być uznany za usprawiedliwiony.Za niezasadne uznać należy także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na niedostateczne przeprowadzenia w kontrolowanej sprawie postępowania wyjaśniającego i wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony w sposób prawidłowy, zebrano pełny materiał dowodowy oraz przeprowadzono jego trafną i wszechstronną ocenę, a także zasadnie odmówiono przeprowadzenia części dowodów wnioskowanych przez stronę uznając je za nieistotne.Z powyższym zarzutem nie sposób się zgodzić. Wbrew tym zarzutom, WSA prawidłowo oceniał, że organ stan faktyczny w sprawie ustalił zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.), podjął także wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Organ nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji, którą obszernie i wnikliwie uzasadnił, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Dodać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Organy wzięły pod uwagę i rozważyły podnoszoną w toku postępowania administracyjnego argumentację strony skarżącej, a WSA argumentację tę zaakceptował jako niewykraczającą poza ramy swobodnej oceny dowodów. Natomiast brak podzielenia argumentacji w tym zakresie przez stronę skarżącą nie świadczy o jej pominięciu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego zgromadził bowiem obszerny i wystarczający materiał dowodowy, jak również dokonał jego prawidłowej i zgodnej z zasadami logicznego rozumowania oceny.W zaskarżonej decyzji liczącej 166 stron organ szczegółowo przy każdym naruszeniu wskazał ustalony stan faktyczny, dowody, które świadczą o naruszeniu oraz odniósł się szczegółowo do zarzutów pełnomocnika strony. W tym miejscu należy ponownie wskazać, iż organ ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie analizy dokumentów okazanych przez samą stronę w postaci danych cyfrowych z kart kierowców, danych zawartych w cyfrowych urządzeniach rejestrujących, rozkładu jazdy wydanego do zezwolenia nr [...], które to ustalenia dotyczące naruszeń czasu pracy potwierdziła następnie analiza danych dostępnych w Elektronicznym Systemie Poboru Opłat viaToll.Sąd I instancji odnosząc się do całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego, prawidłowo uznał, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Z dowodów tych wynikało, że Skarżący dopuścił się licznych naruszeń z zakresu czasu pracy kierowców oraz z zakresu właściwej obsługi i użytkowania tachografów, których łączna suma wyniosła 243.450 zł, w związku z czym karę ograniczono do kwoty 20.000 zł stosownie do treści 92a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140).Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia art. 107 § 3 pkt. 6 k.p.a. Wskazać trzeba, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 pkt. 6 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki wpływ w skardze kasacyjnej nie został wykazany, ani uzasadniony.Organ II instancji dokonał częściowo odmiennej od organu I instancji oceny ilości stwierdzonych naruszeń, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Przykładowo uznał, iż mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zasadne jest uchylenie kary pieniężnej w wysokości 5.250,00 zł oraz nałożenie kary pieniężnej w wysokości 4.900,00 złotych za stwierdzone naruszenia określone w Ip. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (s. 65 zaskarżonej decyzji). Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnego dobowego 10-godzinnego czasu pracy, jeżeli praca jest wykonywana w porze nocnej tj. lp, 5.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie kary pieniężnej w wysokości 50,00 złotych oraz umorzenie postępowania w zakresie naruszenia określonego w Ip. 5.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (s. 148 zaskarżonej decyzji).Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej nie miało miejsce zaniechanie wskazania w decyzji GITD w Warszawie przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji.W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu administracji publicznej odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. A zatem, Sądowi I instancji nie można zarzucić, iż nie dokonał należytej kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie art. 107 § 3 pkt. 6 k.p.a.Skarga kasacyjna nie ma zatem usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a..