Wyrok - II GSK 1124/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Kara administracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2020/21 w sprawie ze skargi Z. S.A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 kOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Kara administracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2020/21 w sprawie ze skargi Z. S.A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 k
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Skoczylas
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (10)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2020/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę Z. S.A. z siedzibą w K. (dalej jako: "Skarżąca" lub "strona") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "organ", "GITD") z dnia 26 kwietnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:GITD decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "Śląski WITD", "organ I instancji") z dnia 10 września 2020 r., o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 1 000 złotych.Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na załadunku lub przewozie towaru niebezpiecznego z naruszeniem przepisów dotyczących rozmieszczania i mocowania ładunku, tj. naruszenie opisane w przepisie lp. 3.27 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych ujawnione podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2020 r. w Gliwicach na drodze krajowej nr 88.Kontroli poddano pojazd marki Mercedes - Benz o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował przedsiębiorca B. B. Kierujący pojazdem wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy z O. do G. Przewóz ten wykonywał we własnym imieniu. Nadawcą i załadowcą przewożonego towaru niebezpiecznego był przedsiębiorca Z. Spółka Akcyjna Oddział H. z siedzibą w O. W chwili zatrzymania pojazdem przewożono 10 000 kg towaru niebezpiecznego UN 2291 ZWIĄZEK OŁOWIU ROZPUSZCZALNY I.N.O. (minia ołowiana), 6.1, III, (E). Towar był zapakowany w 1 000 kg big bagi umieszczone na 10 paletach. Do kontroli kierujący okazał prawo jazdy pojazdu, list przewozowy nr [...], dokument - wydanie zewnętrzne [...]. Podczas kontroli ustalono, że ww. ładunek nie był zabezpieczony przed przemieszczaniem. Przebieg i wyniki kontroli udokumentowano protokołem kontroli nr WITD.DI.P.A.XII1198/3/20 z 9 lipca 2020 r.Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że w dniu kontroli, przedsiębiorca B. B., samochodem ciężarowym marki Mercedes - Benz o numerze rejestracyjnym [...], we własnym imieniu, wykonywał krajowy transport drogowy towaru niebezpiecznego. Nadawcą i załadowcą przewożonego towaru niebezpiecznego był przedsiębiorca Z. S.A. Oddział H. z siedzibą w O.GITD podkreślił, iż na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej można jednoznacznie stwierdzić, że worki z ww. towarem były umieszczone na paletach i w ogóle nie zostały zabezpieczone przed przemieszczeniem się przy pomocy pasów spinających, burt przesuwanych czy przegród nastawnych. Organ stwierdził, że brak wskazanych zabezpieczeń mógł spowodować nie tylko przemieszczenie się worków, ale mógł także doprowadzić do uwolnienia się przewożonego towaru. Obowiązek właściwego zabezpieczenia towarów nakłada na załadowcę przepis 1.4.3.1.1 lit. c) załącznika A do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (tekst jednolity Dz. z 2019 r., poz. 769). Strona z tego obowiązku się nie wywiązała. Nawiązując do wyjaśnień strony zawartych w treści pisma z 24 lipca 2020 r., odnoszących się do roli jej pracowników w procesie załadunku, organ uznał, że wymieniony towar został załadowany z naruszeniem ww. przepisu umowy ADR, a zatem organ I instancji słusznie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 1 000 zł. stosownie do treści art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 154) i lp. 3.27 załącznika do tej ustawy.W ocenie organu odwoławczego, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie naruszało przepisów postępowania administracyjnego. Jak podkreślił, strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tego prawa strona skorzystała składając wyjaśnienia w piśmie z 24 lipca 2020 r. oraz przedkładając dowody w sprawie. Ponadto organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Brak zabezpieczenia ładunku przed przemieszczeniem się został ustalony na podstawie protokołu kontroli i dokumentacji fotograficznej. Odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści pisma z 24 lipca 2020 r. organ uznał, że na ich podstawie strona próbuje wykazać, że nie miała obowiązku dokonać zabezpieczenia ładunku przed przemieszczeniem się. Taki obowiązek wynika natomiast z przepisów umowy ADR i z tego obowiązku strona nie może się zwolnić przy pomocy umowy czy innych dokumentów dotyczących załadunku towarów niebezpiecznych. Słusznie zatem organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosków dowodowych strony.Organ nie znalazł ponadto podstaw do zastosowania w sprawie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.Rozpoznając skargę strony na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego, jak i zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.WSA w Warszawie zauważył, że stosownie do przepisu 1.4.3.1.1 umowy ADR, w zakresie podanym w 1.4.1, załadowca powinien w szczególności:(a) wydać przewoźnikowi towary niebezpieczne tylko w przypadku, gdy są one dopuszczone do przewozu zgodnie z ADR;(b) przy wydawaniu do przewozu opakowanych towarów niebezpiecznych lub próżnych nieoczyszczonych opakowań, sprawdzić czy opakowania nie są uszkodzone. Nie powinien on wydać sztuki przesyłki, której opakowanie jest uszkodzone, dopóki nie zostaną usunięte uszkodzenia, w szczególności, jeżeli opakowanie jest nieszczelne, są wycieki materiału niebezpiecznego lub istnieje możliwość ich wystąpienia; obowiązek ten dotyczy również próżnych nieoczyszczonych opakowań:(c) postępować zgodnie z przepisami szczególnymi dotyczącymi załadunku i manipulowania ładunkiem;(d) po załadunku towarów niebezpiecznych do kontenera, spełnić wymagania dotyczące oznakowania, umieszczania nalepek ostrzegawczych, znaków oraz tablic barwy pomarańczowej zgodnie z działem 5.3;(e) przy załadunku sztuk przesyłek, stosować się do zakazów ładowania razem oraz do wymagań dotyczących oddzielania towarów niebezpiecznych od żywności, innych artykułów spożywczych oraz karmy dla zwierząt, uwzględniając przy tym towary niebezpieczne znajdujące się już w pojeździe lub kontenerze wielkim.Odpowiedzialność uczestników przewozu towarów niebezpiecznych w tym załadowcy wynika m.in. z przepisów określających obowiązki uczestników przewozu towarów niebezpiecznych w dziale 1.4. załącznika A do umowy ADR. Każdy z uczestników wymienionych w tym dziale jest zobowiązany wykonać określone czynności przed rozpoczęciem przewozu przez przewodnika drogowego. Niewykonanie tych czynności jest podstawą do pociągnięcia do odpowiedzialności danego uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych. W przypadku nadawcy i załadowcy obowiązki te określają przepisy 1.4.2.1.1. i 1.4.3.1.1 załącznika A do umowy ADR. Katalog obowiązków określonych treścią wskazanych przepisów nie ma charakteru zamkniętego. Przepisy rozdziału 1.4.1., do których odsyłają przepisy określające obowiązki nadawcy i załadowcy, dotyczą ogólnych środków bezpieczeństwa. W przepisie 1.4.1.1. załącznika A do umowy ADR wskazano, że uczestnicy przewozu powinni, w każdym przypadku, stosować się do odpowiednich wymagań ADR. W przypadku załadowcy obowiązek stosowania się do określonych wymagań ADR wynika m.in. z przepisów 7.5. załącznika A do umowy ADR. Z przepisów 7.5.1.1. i 7.5.1.2 tego działu wynika, że strona powinna sprawdzić także elementy wyposażenia pojazdu służące go mocowania ładunku i zabezpieczeni go przed przemieszczaniem się, ponieważ mają one wpływ na bezpieczeństwo przewożonego ładunku.Sąd I instancji podkreślił, iż strona nie kwestionuje, że zatrzymany do kontroli w dniu 9 lipca 2020 r. pojazd, którym wykonywano przewóz towarów niebezpiecznych, załadowany został w należącym do niej zakładzie znajdującym się w miejscowości O. Bezsporne pozostaje zatem, że załadowcą towaru była skarżąca spółka. Skarżąca, jako uczestnik przewozu powinna, w każdym przypadku, stosować się do odpowiednich wymagań ADR. Z obowiązku przestrzegania przepisów umowy ADR strona nie może się zwolnić przy pomocy umowy lub innych dokumentów dotyczących załadunku towarów niebezpiecznych.WSA uznał, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy brak zabezpieczenia ładunku przed przemieszczeniem się został ustalony na podstawie protokołu kontroli i dokumentacji fotograficznej. Wymienione dowody jednoznacznie potwierdzają, jak ładunek został rozmieszczony na pokładzie pojazdu. Na podstawie tych dowodów nie można mieć żadnych wątpliwości, co do braku zabezpieczenia przewożonego ładunku. Ponadto w piśmie z 24 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego wskazywał, że pracownicy spółki nie maja obowiązku dokonywać zabezpieczenia załadowanego towaru przed przemieszczanie się, co potwierdza zdaniem Sądu I instancji, że strona skarżącą, jak i jej pracownicy nie stosują się do omówionych przepisów ADR a zatem w sprawie istniały podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 1 000 złotych.Skarżąca złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2020/21 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie przed Sądem I i II instancji, według norm przepisanych.Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:I. Na podstawie art 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez:1. naruszenie art. 107 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych poprzez jego błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że na Skarżącą winna być nałożona kara pieniężna w związku z brzmieniem ww. przepisu, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki skutkujące możliwością zastosowania takiej kary;2. naruszenie przepisów zawartych w załączniku A do umowy ADR, w tym m.in. przepisu 7.5.7.1. oraz 1.4.3.1.1. w zw. z art. 11 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych poprzez ich błędną wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca nie wywiązała się z nałożonych na nią przepisami prawa obowiązków załadowcy, podczas gdy nie zostało wykazane, aby Skarżąca dopuściła się naruszeń cyt. przepisów.II. Na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez:1. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz 106 § 5 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego przedstawionego przez skarżącego w piśmie z dnia 23 listopada 2021 r. dokumentu, w tym brak wydania jakiegokolwiek postanowienia dotyczącego zgłoszonego wniosku dowodowego (którego treść miała znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych sprawy), mimo że w granicach rozpoznania skargi Sąd był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dotyczącego całości sprawy, rozważania zebranych i przedstawionych dowodów oraz okoliczności dotyczących sprawy - tak aby orzeczenie w niej wydane odpowiadało stanowi faktycznemu i uwzględniało te okoliczności;2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego ujęcia elementów związanych z konstrukcją uzasadnienia orzeczenia tj. poprzez uchybienie zwięzłemu przedstawieniu stanu sprawy poprzez przedstawienie jedynie części tego stanu i pominięcie istotnych okoliczności, związanych zwłaszcza z oświadczeniami składanymi przez stronę skarżącą w jej wystąpieniach, które powinny wpłynąć na wydane rozstrzygnięcie, w tym przede wszystkim okoliczności związanych z przeprowadzanym załadunkiem, rolą skarżącego w transporcie towaru, a także uchybienie dotyczące podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez Sąd orzekający w sprawie od przeprowadzenia analizy przywołanych przepisów prawa i ich odniesienia do stanu faktycznego sprawy;3. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach i nie wzięcia pod uwagę jej całokształtu, wszystkich podnoszonych w niej twierdzeń i okoliczności, w tym przede wszystkim lecz nie wyłącznie poprzez pominięcie okoliczności dotyczących braku przeprowadzenia przez organ koniecznego do wyjaśnienia sprawy postępowania dowodowego, ustaleń organów administracji sprzecznych ze stanem faktycznym, podejmowanych przez organy czynności i działań, które godziły w podstawowe zasady prowadzenia postępowania podatkowego;4. naruszenie art 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak oparcia wyroku na pełnych aktach sprawy i ich analizie, która powinna prowadzić do przyjęcia odmiennego stanu faktycznego i ustaleń w przedmiotowej sprawie niż te przyjęte przez Sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - m.in. poprzez nieuwzględnienie przedstawionego we wniosku dowodowym dokumentu a także całości materiału dowodowego, w tym przedstawianego stanowiska skarżącego, jaki został przedstawiony do Sądu wraz z aktami postępowania;5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 107 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych oraz przepisów zawartych w załączniku A do umowy ADR, w tym m.in, przepisu 7.5.7.1 oraz 1.4.3.1.1. w zw. z art. 11 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działania organu administracji prowadzące do oddalenia skargi pomimo naruszenia przez te organy prawa materialnego - przepisów dotyczących uprawnienia organów do nałożenia na stronę kary pieniężnej oraz obowiązków poszczególnych uczestników transportu;6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a., w zw. z art. 78 §1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działania organu administracji prowadzące do oddalenia skargi podczas gdy zasługiwała ona na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przede wszystkim lecz nie wyłącznie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego oraz obowiązków organu dotyczących zebrania całości materiału dowodowego a następnie jego wszechstronnej analizy zgodnej z zasadami oceny tego materiału.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.W ocenie NSA niezasadne są podniesione przez Spółkę zarzuty procesowe. Dalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., dlatego NSA rozpoznaje ten zarzut w pierwszej kolejności. Wada uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji jest takim naruszeniem procesowym, które jeżeli miało miejsce to samoistnie daje podstawę do uchylenia wyroku, a w konsekwencji skutkuje niemożnością jego oceny z punktu widzenia innych zarzutów, bowiem jej wystąpienie uniemożliwia w ogóle kontrolę kasacyjną.Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać w sposób skuteczny sformułowany jedynie wówczas gdy uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku nie pozwala na przeprowadzenie tej kontroli z uwagi na niemożność odtworzenia toku rozumowania Sądu I instancji, brak motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia czy sprzeczność wywodów Sądu lub ich sprzeczność z rozstrzygnięciem wyroku. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli Sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 5181/16). Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi przytoczona regulacja oznacza, że Sąd I instancji przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli Sąd I instancji wyprowadził określone wnioski na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a zatem wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte.Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że sąd, rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Granice rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Sąd ten jest zatem zobowiązany rozpatrzeć z punktu widzenia zgodności z prawem sprawę, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. np. wyroki NSA z 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97, 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżąca kasacyjnie wskazywała na zaistnienie sytuacji, które mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że WSA dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji nie wyszedł poza jej granice. Ponadto zauważyć należy, iż GITD nie jest organem podatkowym, tym samym zarzut, że podejmował czynności i działania, które godziły w podstawowe zasady prowadzenia postępowania podatkowego jest całkowicie bezpodstawny.Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może więc być uznany za usprawiedliwiony.Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz 106 § 5 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego przedstawionego przez Skarżącą w piśmie z dnia 23 listopada 2021 r. dokumentu.Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 271/19).Zgodnie z treścią art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma więc charakter wyjątkowy i gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie nie dopuszczał z urzędu lub na wniosek, ani też nie przeprowadzał uzupełniających dowodów z dokumentu w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., a więc nie sposób mu zarzucić naruszenia tych przepisów. Skoro zatem Sąd I instancji nie dopuścił dowodu uzupełniającego z dokumentu, to nie sposób zarzucić mu również naruszenia ww. przepisów prawa.Wyjaśnić również należy, iż skoro z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233-245 i art. 248-257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku ze złożeniem do akt przedłożonych pism, stały się one materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia.Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne ściśle powiązane z zarzutami prawa materialnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 107 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych oraz przepisów zawartych w załączniku A do umowy ADR, w tym m.in, przepisu 7.5.7.1 oraz 1.4.3.1.1. w zw. z art. 11 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyjaśnić należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z przytoczonej regulacji prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 138 § 2 k.p.a. prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3092/18; wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2843/18; wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 112/18). Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).Powyższa ocena nie jest kwestionowana w piśmiennictwie, w którym zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji formalnej organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787). Kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tym przypadku obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a.Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organy administracyjne obydwu instancji prowadziły postępowanie rzetelnie. Wbrew zarzutom skargi nie naruszyły w sposób istotny przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W sposób wszechstronny wyjaśniły sprawę, gromadząc w tym celu odpowiednie dowody. Nadto uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom stawianym przez przepis art. 107 § 3 k.p.a.W rozpatrywanej sprawie kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 110 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. W myśl przepisów art. 107 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 10 000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Kary pieniężne nakłada, w drodze decyzji administracyjnej wojewódzki inspektor transportu drogowego.W myśl art. 4 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą do przewozu towarów niebezpiecznych, w tym do środków transportu i urządzeń transportowych, stosuje się odpowiednio ADR, RID lub ADN. Stosownie do art. 11 ww. ustawy, obowiązki uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych określają odpowiednio ADR, RID lub ADN oraz przepisy ustawy.Przepis 7.5.7.1 załącznika A do umowy ADR jednoznacznie wskazuje, że w przypadku przewożenia towaru niebezpiecznego, także wraz z innymi towarami, należy je w taki sposób umocować w pojeździć, aby zapobiec uwolnieniu się towarów niebezpiecznych. Temu zabezpieczeniu służy także wypełnienie wolnych przestrzeni pomiędzy sztukami przesyłek. Przepis wskazuje przykładowe sposoby zabezpieczenia towaru przed przemieszczeniem się podczas wykonywania przewozu. Przewożony towar należy zabezpieczyć przed przemieszczeniem się przy pomocy pasów spinających, burt przesuwanych lub przegród nastawnych. Sztuki przesyłek można również zabezpieczyć przed przemieszczaniem się podczas przewozu poprzez wypełnienie wszystkich wolnych przestrzeni pomiędzy nimi przy użyciu przekładek lub poprzez blokowanie i usztywnianie sztuk przesyłki. Powołany przepis ma zastosowanie także w przypadku przewożenia towaru na wyłączeniu określonym w przepisie 1.1.3.6 załącznika A do umowy ADR.Z akt sprawy wynika, iż nadawcą i załadowcą przewożonego towaru niebezpiecznego był przedsiębiorca Z. S.A. Oddział H. z siedzibą w O. przy ul. [...], co potwierdzają dokumenty przewozowe okazane do kontroli, tj. list przewozowy nr [...], dokument - wydanie zewnętrzne [...]. Podczas kontroli ustalono również, że ładunek ww. towaru nie był zabezpieczony przed przemieszczaniem się. Powołany przepis 7.5.7.1 załącznika A do umowy ADR jednoznacznie wskazuje, że ładunek należy zabezpieczyć w pojeździć w taki sposób, aby zapobiec uwolnieniu się towarów niebezpiecznych. Zabezpieczenia należy dokonać np. przy pomocy pasów spinających, burt przesuwanych czy przegród nastawnych. Obowiązek właściwego zabezpieczenia towarów nakłada na załadowcę przepis 1.4.3.1.1 lit. c) załącznika A do umowy ADR. Strona z tego obowiązku się nie wywiązała.Skarżąca nie kwestionuje, że była załadowcą towaru na kontrolowany pojazd. Skarżąca nie kwestionuje także, że pełniąc role załadowcy winna stosować się do odpowiednich wymagań wynikających z umowy ADR (s. 7 skargi kasacyjnej). Kwestionuje, iż "towar opuścił oddział H. w O. bez odpowiedniego zabezpieczenia czy też z naruszeniem przepisów o załadunku".Odnosząc się do powyższego stanowiska strony skarżącej wskazać należy, iż obowiązki uczestnika przewozu jakim jest załadowca wyraźnie wskazują, iż to załadowca ponosi odpowiedzialność za prawidłowe zabezpieczenie ładunku na pojeździe. Zgodzić się należy z organem, iż Strona nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego wykonanie wszystkich czynności objętych zakresem obowiązków określonych w umowie ADR przez pracowników strony przed wyjazdem pojazdu przewożącego powyższe towary niebezpieczne, zatem trudno w tej sytuacji znaleźć usprawiedliwienie powyższego niedociągnięcia. Zeznania świadka - kierowcy pojazdu, B. B., przedstawione jako dowód przez skarżącą kasacyjnie zostały złożone po sześciu miesiącach od wydania zaskarżonej decyzji, z natury rzeczy nie mogły być wzięte pod uwagę przez organ. Jednakże fakt, iż kierowca pojazdu stwierdza, że "w trakcie jazdy pasy mocujące mogły się poluzować" nie zmienia istnienia obowiązku prawidłowego umocowanie ładunku. Sztuki przesyłek zawierające materiały niebezpieczne lub nieopakowane przedmioty niebezpieczne powinny być umocowane przy użyciu odpowiednich urządzeń, np. burt przesuwanych lub przegród nastawnych lub innych środków, umożliwiających ich unieruchomienie w pojeździe lub kontenerze w sposób zapobiegający takiemu ich przemieszczaniu podczas przewozu, które mogłyby spowodować zmianę ustawienia sztuk przesyłek lub ich uszkodzenieSprawą przedsiębiorcy jest takie organizowanie prowadzonej przez siebie działalności, aby przestrzegać i stosować obowiązujące przepisy prawa, rolą organów inspekcji jest kontrola ich przestrzegania. Oznacza to, że organ kontrolny w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa transportowego zobligowany jest do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.Mając powyższe rozważania na uwadze za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej oraz zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji oddalając skargę, nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń przepisów prawa. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, niezbędne do zastosowania przepisów prawa materialnego.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a..