sygn. I OSK 156/24 18 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I OSK 156/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Rozgraniczenia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 255/23 w sprawie ze skargi N.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 2 marca 2023 r. nr SKO.GN/4Oddalono skargę kasacyjną. Rozgraniczenia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 255/23 w sprawie ze skargi N.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 2 marca 2023 r. nr SKO.GN/4
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 18 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Elżbieta Kremer
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 255/23 w sprawie ze skargi N.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 2 marca 2023 r. nr SKO.GN/40/31/2022 w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną w całości

UZASADNIENIE
Wyrokiem z 19 września 2023 r. III SA/Lu 255/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpatrzeniu sprawy ze skargi N.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 2 marca 2023 r. nr SKO.GN/40/31/2022 w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, oddalił skargę (k. 4-5v, 48, 61-69 akt sądowych).Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło N.Z. reprezentowane przez adwokata M.S., zaskarżając wyrok w całości.W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w sposób pełny co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości a to z uwagi na fakt, iż ustalenie stanu faktycznego, skutkujące uznaniem, że w przedmiotowej sprawie N.Z. poniosło jakąkolwiek korzyść poprzez dokonanie rozgraniczenia było błędne, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie odniósł się w sposób merytoryczny do zarzutów skargi głównie cytujące nie mające związku ze stanem faktycznym orzecznictwo z innych spraw;2) art. 141 § 4 ppsa przez nie odniesienie się lub jedynie pobieżne odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutów dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego objawiające się m.in.: bezzasadnym podtrzymaniem twierdzeń jakoby w 2019 roku podczas prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków istniał jakikolwiek spór pomiędzy stronami, w sytuacji gdy ani wtedy ani wcześniej N. nie zgłaszało żadnych roszczeń w kierunku Pana P., a tym samym zasadne w przedmiotowej sprawie jest posłużenie się wyjątkiem od reguły i odstąpienie od obciążania kosztami obu stron postępowania.Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy (k. 78-80).Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ppsa. zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 ppsa.Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Ze skargi kasacyjnej wynika, że postawiono w niej wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania.Problem prawny zaistniały w niniejszej sprawie był przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale I OPS 5/06 (aprobowanej przez Borkowskiego/Adamiak – op. cit., s. 1064, nb 5 i przez G. Rudnickiego, J. Rudnicką, S. Rudnickiego, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 185, uw. 13). Skład siedmiu sędziów przesądził w niej, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 kc, stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. (...) udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny bowiem jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.Art. 152 kc stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy wszakże mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Przepis ten (art. 262 § 1 kpa) natomiast wyklucza możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu (Borkowski/ Adamiak – op. cit., s. 1065-1068, nb 1, 3-5; C. Martysz w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582, uw. 1), jak również w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 6.12.2000 r. II SA/Gd 2016/98, Palestra 2001/7-8/206, aprobowany przez przywołanych Komentatorów). Konsekwentnie należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. o wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego.Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do tych kosztów nie można zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru (na przykład kosztów zastępstwa procesowego), które nie są kosztami rozgraniczenia, a nadto wówczas orzeczenie organu dotyczyłoby w tej mierze zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Skoro koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących po połowie, to obowiązek ten występuje już w toku postępowania administracyjnego, a więc organ prowadzący takie postępowanie może także żądać od stron złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów rozgraniczenia (art. 262 § 2 kpa), uwzględniając, że koszty te obciążają właścicieli sąsiadujących gruntów po połowie.W świetle powyższego jasnym jest, że fakt bycia stroną postępowania rozgraniczeniowego przesądza o posiadaniu interesu prawnego w rozgraniczeniu, a w konsekwencji, że koszty tego postępowania zostały poniesione w interesie wszystkich stron. Skarżące N. było stroną postępowania rozgraniczeniowego, gdyż działka o numerze ewidencyjnym nr [...] położona w miejscowości M., obręb nr [...], gmina K., stanowi własność L.P. Właściciele tej działki oraz działki sąsiedniej nr [...] położonej we wsi Ł., gmina S. - odpowiednio N.Z. i J.P. - winni przeto ponieść koszty rozgraniczenia. Powyższemu nie stoi na przeszkodzie fakt, że skarżący nie wystąpił z wnioskiem o rozgraniczenie, ani nie był nim zainteresowany. O interesie prawnym nie przesądza subiektywne przekonanie strony, lecz właściwy przepis prawa materialnego, jakim jest w niniejszym przypadku art. 152 kc.We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).W myśl art. 152 kc, koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą po połowie. Ratio tego przepisu jest, by właściciele byli równo obciążeni kosztami. Dlatego też podział kosztów winien każdego z nich objąć w jednakowym zakresie, tj. w 1/2. Przyjęcie odmiennego punktu widzenia prowadziłoby do niesprawiedliwego rozkładu kosztów.Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za całkowicie niezasadne uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa.Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie ma zastosowania. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości obciążenia właścicieli nieruchomości kosztami postępowania rozgraniczeniowego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się do kwestii zasadności rozdzielenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie w związku z zaistniałym rzeczywistym sporem co do przebiegu granic sąsiadujących nieruchomości oraz ocenił, że przyjęta kwota kosztów nie odbiega od rynkowych wynagrodzeń za podobne czynności rozgraniczeniowe i wynika z zawartej z geodety umowy. Bezsprzecznie wynika z tego, że Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 134 § 1 ppsa.Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11.10.2022 r. II OSK 1462/21). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Lublinie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku.Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa..