Wyrok - II OSK 1701/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym, rozbiórka obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2419/22, w sprawie ze skargi W. F., na postanowienie Ministra Rozwoju i TechnologiiOddalono skargę kasacyjną. egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym, rozbiórka obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2419/22, w sprawie ze skargi W. F., na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r., VII SA/Wa 2419/23, oddalił skargę W. F. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii (dalej "MRiT") z dnia 23 sierpnia 2022 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Zaskarżonym postanowieniem MRiT utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego (dalej "Wojewoda") z 11 lutego 2021 r. oddalające zarzuty W. F. w sprawie egzekucji administracyjnej, tj. wydania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...] K.W skierowanej do WSA w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji, umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości i anulowanie kosztów postępowania egzekucyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy oceny stanowiska Wojewody przedstawionego w postanowieniu z 11 lutego 2021 r. (utrzymanym w mocy przez Ministra), a uznającego za nieuzasadnione zarzuty skarżącej zgłoszone do tytułu wykonawczego z 18 listopada 2020 r. W ocenie bowiem skarżącej organy naruszyły art. 33 § 2 pkt 2 lit. a i art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t.Dz.U.2022.479 ze zm.; dalej u.p.e.a.), poprzez nieuwzględnienie, że obowiązek określony w tytule wykonawczym jest niezgodny z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organów obu instancji oraz braku wymagalności tego obowiązku. Jak wynika z akt sprawy, a czego nie kwestionuje skarżąca, Wojewoda decyzją z 2 listopada 2018 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, która objęła m.in. działkę nr [...] położoną w K. przy ul. [...], przeznaczoną do przejęcia na rzecz Województwa Świętokrzyskiego. Nieruchomość ta została objęta liniami rozgraniczającymi, określonymi w pkt I decyzji ZRID, wyznaczającymi pas drogowy drogi wojewódzkiej. Niesporne jest również, że powyższa działka w odrębnym trybie i jeszcze przed wydaniem decyzji ZRID, uległa podziałowi i zmienił się jej numer. Do akt załączono bowiem mapę sporządzoną przez uprawnionego geodetę, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 sierpnia 2018 r., z której wynika, że działka nr [...] o powierzchni 0,4198 ha została podzielona na działki nr [...] o powierzchni 0,0183 ha i nr [...] o powierzchni 0,4015 ha (mapę sporządzono na potrzeby toczącego się postępowania w sprawie zasiedzenia tej nieruchomości, m.in. przez skarżącą). W dniu 13 września 2018 r. stan ten ujawniono w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym, o czym świadczy znajdująca się w aktach mapa do celów zasiedzenia z pieczęcią Wydziału Geodezji Urzędu Miasta w Kielcach stwierdzająca zarejestrowanie tej mapy w ewidencji gruntów i budynków Miasta Kielce. Z powyższymi zdarzeniami skarżąca wiąże wadę decyzji ZRID, która w konsekwencji wskazania w niej "nieistniejącej" działki nr [...], nie dotyczyła działki nr [...], a zatem brak było podstaw do wszczęcia niniejszego postępowania egzekucyjnego.Z takim stanowiskiem Sąd się nie zgodził. Ugruntowane jest bowiem stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym skarżąca próbuje natomiast wykorzystać do ponownego zakwestionowania decyzji ZRID, a w konsekwencji wykazania jej wadliwości w określeniu przedmiotowej działki. Skarżąca całkowicie pomija jednak okoliczność, że decyzja ta była, m.in. na skutek jej odwołania, kontrolowana przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z 25 października 2019 r., który to utrzymał tę decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 16/20, oddalił skargi (m.in. skarżącej) od decyzji z 25 października 2019 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 sierpnia 2021 r., II OSK 1235/21, oddalił skargi kasacyjne (w tym skarżącej) od ww. wyroku. Sądy nie znalazły zatem w kwestionowanych decyzjach wad skutkujących koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.W opinii WSA, w tej sytuacji prawidłowo Wojewoda w tytule wykonawczym z 18 listopada 2020 r. (część B, punkt 5 "Treść obowiązku") wskazał, że jego przedmiotem jest wykonanie obowiązku wydania nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] (stanowiącej w dacie wydania decyzji ZRID część działki nr [...]). Organ egzekucyjny uwzględnił więc aktualny stan prawny nieruchomości. Przy tym, w ocenie Sądu, w sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, z przyczyn podniesionych wcześniej, a czego nie kwestionuje również skarżąca, że działki nr [...] i nr [...] bezspornie wydzielone zostały z działki nr [...] objętej decyzją ZRID. W konsekwencji nie sposób uznać, że obowiązek określony w tytule wykonawczym jest wprost niezgodny z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organów obu instancji, a zatem organy orzekające w postępowaniu egzekucyjnym nie naruszyły art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z pism załączonych do skargi, które miały wykazać wadliwość decyzji ZRID w zakresie nieprawidłowego określenia w niej numeru przedmiotowej nieruchomości, czy też nieobjęcia działki nr [...] tą decyzją. Okoliczność ta, wobec niewątpliwego przejęcia ww. decyzją działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...], znajdująca potwierdzenie w materiale dowodowym, pozostawała bez wpływu na wynik sprawy dotyczącej prawidłowości prowadzonej egzekucji administracyjnej.Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła W. F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:art. 2352 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (dalej k.p.c.) w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) przez jego niezastosowanie polegające na nie wydaniu postanowienia o pominięciu dowodów z dokumentów załączonych do skargi W. F. z dnia 13 października 2022 r.,art. 2432 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na pominięciu dowodów z dokumentów załączonych do skargi W. F. z dnia 13 października 2022 r. przy jednoczesnym braku wydania postanowienia o pominięciu dowodu z tych dokumentów,art. 244 § 1 i § 2 k.p.c. przez jego niezastosowanie,art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, lecz jedynie ograniczenie się przez Sąd I instancji do powtórzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji zawartej w uzasadnieniach rozstrzygnięć organu II instancji i organu I instancji zamiast samodzielnego odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w pismach składanych przez nią w toku postępowania przed organami obu instancji oraz przed Sądem I instancji.W odpowiedzi na skargę kasacyjną MRiT wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji nie naruszył wskazywanych w tych zarzutach przepisów, aczkolwiek podanie w motywach zaskarżonego wyroku, że Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z pism załączonych do skargi, które miały wykazać wadliwość decyzji ZRID w zakresie nieprawidłowego określenia w niej numeru przedmiotowej nieruchomości, czy też nieobjęcia działki nr [...] tą decyzją, mogło wskazywać na pominięcie tego dowodu bez wyraźnego zajęcia przez WSA stanowiska procesowego w kwestii nieuwzględnienia tego wniosku dowodowego.Analizując treść dokumentów wymienionych wniosku dowodowym skarżącej kasacyjnie stwierdzić należy, że w istocie WSA uwzględnił treść tych dokumentów oraz przeanalizował ich wpływ na wynik sprawy, chociaż podał, że nie uwzględnił wniosku o dopuszczenie tego dowodu. W motywach zaskarżonego wyroku (s. 8-9) podał bowiem, że: "Wojewoda decyzją z 2 listopada 2018 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, która objęła m.in. działkę nr [...] położoną w Kielcach przy ul. [...], przeznaczoną do przejęcia na rzecz Województwa Świętokrzyskiego. Nieruchomość ta została objęta liniami rozgraniczającymi, określonymi w pkt I decyzji ZRID, wyznaczającymi pas drogowy drogi wojewódzkiej. Niesporne jest również, że powyższa działka w odrębnym trybie i jeszcze przed wydaniem decyzji ZRID, uległa podziałowi i zmienił się jej numer". Z powyższego wynika, że Sąd I instancji poczynił ustalenia zgodne z tym, co skarżąca zamierzała wykazać powyższymi dokumentami, to jest że wskazana w tytule wykonawczym działka nr [...] nie była wymieniona w decyzji ZRID oraz że jeszcze przed wydaniem decyzji ZRID działka nr [...] uległa podziałowi i zmienił się jej numer. Ustalenie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy.W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że decyzja ZRID obejmowała m.in. działkę nr [...] oraz że działka nr [...] została z tej działki wyodrębniona.Bez mającego wpływ na wynik sprawy znaczenia jest przy tym, czy działka nr [...] została wyodrębniona z działki nr [...] przed wydaniem decyzji ZRID, czy po jej wydaniu. Istotne jest, że stanowi ona część terenu, który objęty został tą decyzją. Skoro zaś teren działki nr [...] – chociaż pod innym numerem, obejmującym również późniejszą działkę nr [...] – był objęty decyzją ZRID, to objęcie działki nr [...] postępowaniem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania decyzji ZRID nie naruszało prawa. Inna sytuacja byłaby, gdyby decyzja ZRID obejmowała teren mniejszy od działki objętej postępowaniem egzekucyjnym (np. obejmowałaby działkę, która wskutek połączenia z inną utworzyłaby nową działkę i ta nowa działka, a więc obejmująca teren większy od objętego decyzją ZRID, byłaby przedmiotem egzekucji). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zauważyć przy tym wypada, że objęcie postępowaniem egzekucyjnym terenu mniejszego od objętego decyzją ZRID jest w istocie korzystniejsze dla właścicielki tego terenu niż gdyby objęto egzekucją oprócz działki nr [...] również pozostały teren wchodzący uprzednio w skład działki nr [...].Nie negując zatem, że nieprawidłowe numery działek mogły powodować obawy skarżącej kasacyjnie co do prawidłowości zaskarżonego postanowienia i zaznaczając, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym należało uwzględnić stan prawny nieruchomości z chwili wydawania decyzji ZRID i podać prawidłowy numer działki objętej tą decyzją, stwierdzić należy, że skoro przy egzekucji uwzględniono, iż należało objąć nią jedynie część terenu wskazanego w decyzji ZRID, to nie doszło do naruszenia prawa i to prowadzącego do pokrzywdzenia skarżącej kasacyjnie. Gorzej byłoby dla niej, gdyby organy prowadziły egzekucję wobec działek nr [...] i [...], jako terenu noszącego uprzednio nr [...], bo wówczas egzekucja objęłaby znacznie większy teren niż to uczyniono w rozpoznawanej sprawie.W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, a niezgodność pomiędzy numerem działki wskazanej w decyzji ZRID a numerem wskazanym w tytule wykonawczym nie pogorszyła sytuacji skarżącej kasacyjnie w porównaniu z sytuacją, gdyby w decyzji ZRID i w tytule wykonawczym numery te były takie same.Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.Biorąc pod uwagę, że nieprawidłowe numery działek mogły powodować obawy skarżącej kasacyjnie co do prawidłowości zaskarżonego postanowienia i nie byłoby celowe w tych okolicznościach zasądzanie od niej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, uznać należy, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.