Wyrok - II SA/Lu 640/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2025 r., znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyUchylono decyzję I i II instancji. Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2025 r., znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decy
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Przewodniczący
Anna Ostrowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a i 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania P. S. G. O. Z. G. w L., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w M. P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0219 ha, stanowiącej współwłasność G. K. oraz A. M. w celu wykonania robót budowlano-montażowych w ramach realizacji zadania inwestycyjnego polegającego na przeprowadzeniu na przedmiotowej działce sieci gazowej średniego ciśnienia dn 63 PE (rurociąg polietylenowy z rury PE SDR11 RC o długości ok. 15,30 m na głębokości 0,9-1,2 m).Stan sprawy przedstawia się następująco.Wydanie decyzji przez Starostę Bialskiego zostało poprzedzone postępowaniem wszczętym na wniosek [...] Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w L. z dnia 6 lutego 2025 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w M. P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0219 ha, stanowiącej współwłasność G. K. oraz A. M., złożony w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w celu wykonania na przedmiotowej działce odcinka sieci gazowej średniego ciśnienia.Z wniosku wynika, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. Sieć gazowa będzie miała na celu zasilenie w gaz istniejącego budynku na działce nr [...], a w przyszłości również innych odbiorców z tego terenu, którzy podpiszą umowy przyłączeniowe, gdyż celem [...] Sp. z o.o. jest rozbudowana sieci gazowej oraz przyłączanie nowych odbiorców. Inwestycja będzie przebiegała m.in. przez działkę nr [...], położoną w obrębie 0004, jednostka ewidencyjna M. P., która stanowi nieruchomość niezabudowaną, a w miejscu projektowanej sieci gazowej znajduje się nawierzchnia nieutwardzona. Inwestor wskazał we wniosku, że zależnie od technicznych możliwości oraz ustaleń z właścicielami działki, gazociąg będzie układany metodą wykopu otwartego lub przewiertem/przeciskiem.Do wniosku załączono korespondencję kierowaną do właścicieli nieruchomości, stanowiącą dowód z podjętych rokowań mających na celu polubowne uzyskanie zgody na ograniczenie korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pomimo odebrania pism właściciele nieruchomości nie odpowiedzieli na wnioski i nie wyrazili zgody na budowę gazociągu. W ocenie organów w rozpoznawanej sprawie rokowania odbyły się, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach, z której wynika, że nie doszło do porozumienia między stronami sporu. Zatem organy obu instancji uznały, że przeprowadzone rokowania okazały się nieskuteczne. Spełniony warunek przeprowadzenia rokowań oraz brak ich skuteczności uprawnił P. S. G. Sp. z o.o. do złożenia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.W ocenie organów w niniejszej sprawie spełniona została również przesłanka zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Do akt sprawy przedłożono wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. P. zatwierdzonego uchwałą nr XLI/370/2002 Rady Miejskiej M. P. z dnia 30 stycznia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 19, poz. 490 z 26 marca 2002 r. z późn. zm.) obejmujący teren działek przy ulicy [...] w M. P., obręb [...], z którego wynika, że działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem C 10 MN — obszar zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z częścią B wypisu pkt 2.5.1 Wyznacza się "Obszar mieszkaniowy MN" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami towarzyszącymi, o wysokości maksymalnej 8 m do najwyższego gzymsu. Z punktu 2.5.2. wynika zaś, że dopuszcza się nadto lokalizację obiektów i urządzeń, o których mowa w punkcie 2.1.2. litery a-d i f-g, które można lokalizować pod warunkiem jak w punkcie 2.1.3. Zgodnie z punktem 2.1.2. litera f dopuszcza się lokalizację urządzeń komunikacyjnych i infrastruktury technicznej obsługujących teren, natomiast z punktu 2.1.3. wynika, że obiekty lub urządzenia o których wyżej mowa, można lokalizować pod warunkiem: a. że stanowią one uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego, b. zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego (łącznie) wymienione w punkcie 2.1.2. litery a-d i f-g nie zajmowały więcej niż 30% danego obszaru, c. nienaruszania ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej i nienaruszania dominacji funkcji podstawowej.Przesłanką odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest – według organów obu instancji – okoliczność, że realizacja planowanej przez P. S. G. Sp. z o.o. inwestycji nie stanowi inwestycji celu publicznego. Wojewoda wyjaśnił, że pojęcie inwestycji celu publicznego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym pod pojęciem tym należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, a także krajowym oraz metropolitalnym bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Organ wskazał, że stosownie do postanowień art. 6 pkt 2 tej ustawy celem publicznym jest budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.Wojewoda zaznaczył, że definicja inwestycji celu publicznego zawiera dwa podstawowe kryteria, których tylko łączne spełnienie może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi umożliwiające zaliczenie go do inwestycji celu publicznego. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, czyli określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, natomiast drugą cechą jest cel danego zamierzenia, mieszczący się lub nie w katalogu celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Realizacja planowanej przez P. S. G. Sp. z o.o. inwestycji nie stanowi, zdaniem Wojewody, zaspokojenia interesu publicznego. We wniosku z dnia 6 lutego 2025 r. zaznaczono, że przedmiotowa sieć gazowa będzie miała na celu zasilenie w gaz istniejącego budynku na działce nr [...], a w przyszłości również innych odbiorców z tego terenu, którzy podpiszą umowy przyłączeniowe, nie wskazano natomiast przyszłych, potencjalnych odbiorców, którzy byliby zainteresowani podpisaniem umów, a od złożenia wniosku przez właściciela działki nr [...] w sprawie przyłączenia jego działki do sieci gazowej minęło już kilka lat. Trudno zatem przyjąć, że budowa ta ma nastąpić również w interesie przyszłych, potencjalnych odbiorców energii elektrycznej, których na etapie od wniesienia wniosku o wszczęcie postępowania do chwili obecnej nie sposób określić. Z akt sprawy wynika, że nie zostały nawet wskazane numery działek, które w przyszłości miałyby być przyłączane do budowanej sieci (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2024 r., II SA/Gd 766/23).Wojewoda podkreślił, że w aktach sprawy nie widnieją dowody na istnienie realnych planów rozwoju sieci, wydania warunków przyłączenia innych odbiorców ani wniosków właścicieli sąsiednich działek. Z pisma A. M. wynika natomiast, że zarówno ona, jak i właściciele działek nr [...] i [...] nie zgadzają się na przeprowadzenie sieci gazowej przez działki będące ich własnością. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że żaden z właścicieli sąsiednich nieruchomości nie jest zainteresowany przyłączeniem działki do sieci gazowej.Według organu odwoławczego cel publiczny musi być realny i aktualny, a nie "teoretyczny" i "potencjalny". Aktualnie inwestycja ma charakter prywatny i zmierza do zaspokojenia indywidualnych potrzeb jednego właściciela, co nie uzasadnia ingerencji w prawa własności osób trzecich. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie ograniczenie korzystania z nieruchomości nr [...] jest nieproporcjonalne i może naruszać konstytucyjną zasadę ochrony własności.W skardze na decyzję Wojewody [...] zarzuciła:1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, które w konsekwencji skutkowało uznaniem, że przeprowadzenie sieci gazowej objętej wnioskiem nie stanowi zaspokojenia interesu publicznego, a interesu prywatny w przypadku, gdy przeprowadzenie sieci gazowej po działce objętej wnioskiem przyczyni się do możliwości przyłączenia kolejnych odbiorców do sieci, wzrostu wartości inwestycyjnej terenów, polepszenia życia mieszkańców;b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, polegające na zupełnym pominięciu charakteru inwestycji polegającej na budowie gazociągu jako inwestycji liniowej, stale rozbudowywanej etapami, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że przeprowadzenie sieci gazowej objętej wnioskiem nie stanowi zaspokojenia interesu publicznego, lecz stanowi realizację interesów prywatnych, w przypadku, gdy przeprowadzenie sieci gazowej po działce przyczyni się do dalszej rozbudowy sieci gazowej w przyszłości, z czego będą mogli skorzystać obecni i przyszli mieszkańcy;c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, polegające na zupełnym pominięciu, iż budowa sieci gazowej nie ogranicza się jedynie do korzyści polegających na uzyskaniu dostępu przez podmiot przyłączany do paliwa gazowego, a budowa sieci gazowej w kształcie przedstawionym we wniosku przyczyni się do podwyższenia standardu życia mieszkańców, zmniejszenia zanieczyszczeń odprowadzanych do środowiska (zmniejszenie emisji dwutlenku węgla), poprawy jakości powietrza, likwidacji uciążliwych zapachów związanych ze spalaniem paliw stałych, umożliwi ogrzanie budynków paliwem niskoemisyjnym, co przyczyni się do polepszenia jakości powietrza poprzez ograniczenie emisji pyłów, zwiększy atrakcyjność inwestycyjną terenu, jak również umożliwi przyłączenie do sieci dalszych odbiorców;2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:a) art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 i pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z realizacją interesu publicznego, w przypadku, gdy rozbudowa sieci gazowej stanowi realizację zarówno celu publicznego, jak i inwestycji celu publicznego, czyni zadość potrzebom obecnym i przyszłym lokalnej społeczności, bowiem ani art. 6 u.g.n. ani art. 2 pkt 5 u.p.z.p. nie uzależnia "znaczenia lokalnego" inwestycji od liczby osób z niej korzystających, czy wielkości terenu jej realizacji;b) art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.) poprzez ich błędną wykładnię, jak również nierozważenie art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., z którego bezpośrednio wynika, że dostarczanie gazu jest zadaniem gminy, a więc zadaniem o znaczeniu lokalnym, istotnym dla lokalnej społeczności, co ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego służącej zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności;c) art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że budowa sieci gazowej zgodnie z wnioskiem nie przyczynia się do realizacji inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji wydanie decyzji odmownej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w przypadku, gdy rozbudowa liniowej sieci gazowej przyczyni się nie dość, że do poprawy jakości życia wszystkich mieszkańców okolicy, to również będzie etapem dalszej rozbudowy sieci gazowej i umożliwi przyłączenie kolejnych budynków w sąsiedztwie do sieci, co wynika z samej istoty rozbudowy sieci gazowych.W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii znaczenia lokalnego (gminnego) wskazanej inwestycji tj. odcinka gazociągu średniego ciśnienia. Organy obu instancji błędnie skoncentrowały się na tym, że sporna inwestycja aktualnie ma służyć wyłącznie doprowadzeniu sieci gazowej do budynku położonego na działce nr [...] w M. P.. W istocie jednak, co oczywiste, budowa tego gazociągu to budowa publicznej sieci dystrybucyjnej gazowej, która następuje sukcesywnie i umożliwi podłączenie się do tej sieci kolejnych odbiorców. Nie ma znaczenia, że aktualnie nie można wskazać konkretnych – poza właścicielem działki nr [...] – osób zainteresowanych przyłączeniem należących do nich nieruchomości do sieci gazowej, ponieważ w przyszłości może się to zmienić, również na skutek zmian w polityce środowiskowej czy energetycznej, a zatem czynników niezależnych od woli tych osób. Nie zawsze jest tak, że sieć gazowa średniego napięcia jest realizowana w gminie w ramach jednego zadania inwestycyjnego. Istotne jest znaczenie inwestycji w ujęciu lokalnym, czyli z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową.Niewątpliwie zgodnie z art. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2), zaś w myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił zaopatrzenie w gaz. Tym samym realizowanie sieci gazowej nawet na takim odcinku, jak ten w niniejszej sprawie, jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Okoliczność, że dostarczanie gazu należy do zadań własnych gminy, ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie, jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Planowana inwestycja, niezależnie od tego, ilu nieruchomościom umożliwi podłączenie do sieci gazowej, należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznaniu tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z: 26 marca 2025 r., II OSK 1941/22, 26 października 2023 r., II OSK 257/21, 24 kwietnia 2022 r., II OSK 990/21, 26 kwietnia 2012 r., II OSK 264/11; takie stanowisko wyrażono również w doktrynie: A. Despot-Mładanowicz, [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 609).Ani art. 6 u.g.n., ani art. 2 pkt 5 czy pkt 4 u.p.z.p. nie uzależnia "znaczenia lokalnego" inwestycji od liczby osób z niej korzystających. Nie uzależnia również znaczenia lokalnego od wielkości terenu objętego inwestycją. Wynika to zarówno z charakteru sieci gazowej jako sieci liniowej, której to budowa każdego fragmentu przyczynia się w perspektywie to dalszej jej rozbudowy, jak również z faktu, iż dostęp do paliwa gazowego jest jednym z podstawowych praw społeczności lokalnej.W związku z tym, że wnioskowana inwestycja w sposób oczywisty stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym, to skarga jest w pełni uzasadniona, zasadnie bowiem kwestionuje niewłaściwą wykładnię art. 2 pkt 5 u.p.z.p.W konsekwencji powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu skarżącej od organu kosztów postępowania, obejmujące wpis od skargi w kwocie 200 zł zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.Organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, uwzględni powyższą ocenę prawną na zasadzie art. 153 p.p.s.a..