Wyrok - II OSK 1569/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp.j. z siedzibą w P., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2572/22, w sprawie ze skargi G. sp.j. z siedzibą w P., na postOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp.j. z siedzibą w P., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2572/22, w sprawie ze skargi G. sp.j. z siedzibą w P., na post
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., VII SA/Wa 2572/22, oddalił skargę G. sp. j. z siedzibą w P. (dalej Spółka) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 10 października 2022 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Zaskarżonym postanowieniem WINB, po rozpatrzeniu zażalenia G. Sp. j. w P., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku (dalej PINB) z dnia 11 sierpnia 2022 r. i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek skarżącej w sprawie zgodności z prawem posadowienia budynków zlokalizowanych na dz. nr [...] obr. [...] przy [...] w B.W skardze na to postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie i nakazanie organowi wszczęcia ww. postępowania administracyjnego.Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.Sąd podał, że jak wynika z akt sprawy PINB odmówił wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z 10 czerwca 2022 r. wskazując, że zakres postępowania, którego wszczęcia się ona domaga jest tożsamy z postępowaniem prowadzonym w sprawie stanu technicznego budynku posadowionego na działce nr [...]. Z kolei WINB w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że choć odmowa wszczęcia tego postępowania była prawidłowa, to jednak powinna mieć miejsce z uwagi na przeszkody prawne, jakie wynikają z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej P.b.).Sąd zauważył, że zaskarżone postanowienie WINB odnosi się do złożonego przez skarżącą "Zawiadomienia o możliwości popełnienia samowoli budowlanej" z 10 czerwca 2022 r., a zatem do wniosku o wszczęcie postępowania. W dacie jego wystosowania obowiązywał już art. 53a ust. 1 P.b. Na skutek tego podania PINB obowiązany był sprawdzić, czy nie są naruszane przepisy ustawy – Prawo budowlane, czy inwestycja jest legalna. Zobowiązany był to jednak czynić z urzędu, oczywiście w przypadku ustalenia potrzeby wydania orzeczenia nakładającego obowiązek w ramach przysługujących mu kompetencji - po wszczęciu postępowania z urzędu w odpowiednim zakresie, zapewniając w nim udział prawidłowo ustalonym stronom postępowania. Nie miał natomiast prawa uruchomić tego postępowania z wniosku. W tej sytuacji prawidłowo WINB uznał, że w sprawie należało wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 53a P.b. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek skarżącej. Niemniej jednak okoliczność wystąpienia przez skarżącą z żądaniem wszczęcia postępowania nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od kompleksowego zbadania sprawy z urzędu w odniesieniu do konkretnie podniesionych zarzutów, a w szczególności, czy przedmiotowy budynek powstał legalnie, które to ustalenia skutkować powinny ewentualnym podjęciem działań w trybie przepisów ustawy – Prawo budowlane (oczywiście w sytuacji, gdyby podejrzenia skarżącej okazały się słuszne). Jednak to od oceny organu zależała potrzeba wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, po ustaleniu określonych okoliczności. Gdyby natomiast doszło do wszczęcia postępowania z urzędu, to organ nadzoru budowlanego dopiero wtedy musiałby ustalić krąg stron postępowania, zgodnie z obowiązującymi w tej kwestii regulacjami prawnymi.Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:przepisów prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyrażona w nim zasada oficjalności postępowania może być samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania, bez zbadania czy w sprawie rzeczywiście występowała samowola budowlana naruszająca interes prawny skarżącej kasacyjnie;przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259 ze zm.) poprzez oddalenie skargi mimo rażącego naruszenia przez WINB art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a P.b. poprzez uznanie, że pismo skarżącego kasacyjnie z dnia 10 czerwca 2022 r. (zatytułowane zawiadomienie) stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy wskazane pismo podmiotu zainteresowanego podjęciem przez organ nadzoru budowlanego czynności było de facto jednym ze sposobów uzyskania przez organ wiedzy o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu. Pisma kierowane przez G. sp. j., w tym te określone jako zawiadomienie, winny być potraktowane jako podstawa, z racji uzyskania wiadomości sugerujących konieczność zweryfikowania podnoszonych twierdzeń, do wszczęcia postępowania z urzędu.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.Problematyka możliwości wszczynania postępowania przez organy nadzoru budowlanego na wniosek czy wyłącznie z urzędu była przedmiotem uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r., II OPS 2/25. W uchwale tej NSA wskazał, że z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.W świetle powyższej uchwały nie budzi wątpliwości, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 53a ust. 1 P.b. i uznanie w jej wyniku, że wyrażona w tym unormowaniu zasada oficjalności postępowania może być samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania, nie była błędna. Skoro bowiem w myśl art. 53a ust. 1 P.b. postępowania legalizacyjne i naprawcze organ nadzoru budowlanego wszczyna z urzędu, to nie można oczekiwać zarówno tego, by do wszczęcia takiego postępowania doszło z inicjatywy osoby, która powołuje się na własny interes prawny, jak i by organ nadzoru budowlanego na wniosek takiej osoby badał czy w sprawie rzeczywiście występowała samowola budowlana naruszająca interes prawny tej osoby. W istocie bowiem byłoby to merytoryczne rozpoznawanie sprawy.Zarzut naruszenia art. 53a ust. 1 P.b. nie ma w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z "rażącym naruszeniem" art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a P.b.W przywołanej wyżej uchwale NSA stwierdził co prawda, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku, a nie w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., niemniej jednak ekonomika procesowa przemawia za akceptacją w niniejszej sprawie stanowiska Sądu I instancji i WINB, tym bardziej, że zaskarżone postanowienie zapadło przed podjęciem uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r., II OPS 2/25. Zauważyć wypada, że przed podjęciem tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny akceptował stanowisko, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania mogło być wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na treść art. 53a ust. 1 P.b., który wyłącza możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania z art. 50-51 P.b. na wniosek (wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 2058/23, LEX nr 3793970). Z tych też względów, chociaż według przywołanej wyżej uchwały z 8 września 2025 r. wystarczyłoby pismo, powiadomienie wnioskodawcy o braku podstaw do wszczęcia postępowania w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie stanowi naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a P.b. mającego wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej nie jest to naruszenie rażące. W istocie postanowienie takie jest nośnikiem informacji o stanowisku organu nadzoru budowlanego, a forma, w jakiej organ informuje o swoim stanowisku nie wpływa na merytoryczne załatwienie sprawy.W odniesieniu zaś do twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie, że pismo skarżącego kasacyjnie z dnia 10 czerwca 2022 r. było de facto jednym ze sposobów uzyskania przez organ wiedzy o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu i podobnie jak inne pisma kierowane przez Spółkę, w tym te określone jako zawiadomienie, winno być potraktowane jako podstawa, z racji uzyskania wiadomości sugerujących konieczność zweryfikowania podnoszonych twierdzeń, do wszczęcia postępowania z urzędu, stwierdzić należy, że skierowanie do organu pisma sugerującego konieczność wszczęcia postępowania z urzędu nie oznacza, ze organ jest zobligowany do wszczęcia takiego postępowania. To organ decyduje, czy w konkretnych okolicznościach należy wszcząć postępowanie z urzędu, czy też nie.Nadmienić jedynie wypada, że w przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądanie usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego jednostka nie jest pozbawiona możliwości obrony własnego interesu prawnego, tyle tylko, że realizacja tego uprawnienia następuje w ramach procedur określonych przez ustawodawcę, wskazanych w przywołanej uchwale z 8 września 2025 r., II OPS 2/25.W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.