Wyrok - II SA/Po 553/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 10 października 2006 r., nr CV/1204/IV/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. UZASADNIENIE Rada Miasta Poznania w dniu 10Oddalono skargę. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 10 października 2006 r., nr CV/1204/IV/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. UZASADNIENIE Rada Miasta Poznania w dniu 10
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Arkadiusz Skomra
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Rada Miasta Poznania w dniu 10 października 2006 r. podjęła uchwałę Nr CV/1204/IV/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko - Radojewo – Umultowo", część Dolina Warty - A w Poznaniu (dalej jako: "plan miejscowy" lub "uchwała").Skargę na powyższą uchwałę wniosła A. D. (dalej jako: "Skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika. Skarżąca zaskarżyła uchwałę w części dotyczącej § 3 pkt 2 oraz § 8 pkt 2 w zakresie, w jakim obejmuje ona działkę nr [...] (obręb [...]), stanowiącą jej własność. Zgodnie z planem miejscowym, nieruchomość Skarżącej została oznaczona symbolem 1R – tereny rolnicze, dla których ustalono "zakaz zabudowy kubaturowej" (§ 8 pkt 2 lit. b uchwały).Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie prawa, w szczególności:1. art. 55ł k.c. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1344) poprzez wprowadzenie możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego (obszar > 1 ha) przy jednoczesnym zakazie wznoszenia niezbędnej zabudowy rolnej (siedliskowej), która w świetle przywołanych przepisów stanowi część gospodarstwa;2. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p.") w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady równości. Skarżąca wskazała, że jej teren potraktowano rażąco odmiennie od gruntów sąsiednich (np. działek nr [...]), dla których przewidziano tereny zabudowy zagrodowej (symbol RM), stawiając ją w gorszej pozycji;3. art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności i swobody działalności gospodarczej bez właściwego wyważenia interesu publicznego i prywatnego;4. art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu właścicielki możliwości realizacji zabudowy siedliskowej;5. art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione pozbawienie możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej w rolnictwie w postaci inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.W uzasadnieniu skargi podniesiono, że gmina, korzystając z władztwa planistycznego, ma obowiązek wyważyć interes publiczny (tu: ochronę środowiska) i interes prywatny (prawo własności). Zastosowany środek – całkowity zakaz zabudowy – jest nieproporcjonalny. Interes publiczny (ochrona przyrody, na którą powołuje się Miasto) mógł zostać zabezpieczony środkami mniej uciążliwymi. Zamiast eliminować prawo do zabudowy, plan miejscowy mógł: ograniczyć powierzchnię zabudowy (np. do 1% działki); wskazać precyzyjną, najmniej inwazyjną lokalizację dla ewentualnego siedliska; określić rygorystyczne parametry (wysokość, rodzaj dachu, materiały). Rada Miasta wybrała jednak środek ostateczny, naruszając istotę prawa własności, co jest sprzeczne z art. 31 ust. 3 Konstytucji.Skarżąca podniosła również, że całkowity zakaz zabudowy na działce rolnej o powierzchni ponad 1 ha całkowicie anihiluje jej wartość ekonomiczną i użytkową, co stanowi naruszenie tej ustawowej zasady, a ustalenie przeznaczenia "tereny rolnicze" (1R) przy jednoczesnym zakazie wznoszenia budynków niezbędnych do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej czyni to przeznaczenie w dużej mierze fikcyjnym. Jak wskazano w skardze, "nie sposób bowiem prowadzić racjonalnej gospodarki rolnej bez całkowitej możliwości realizacji budynków".Następnie skarżąca wskazała, że przyjęcie kryterium "istniejącej zabudowy" jako jedynego wyznacznika prawa do przyszłej zabudowy jest arbitralne. W praktyce plan ten "nagrodził" tych, którzy zabudowali swoje działki przed 2006 rokiem (potencjalnie w warunkach chaosu przestrzennego), jednocześnie "karząc" tych, którzy – jak Skarżąca – powstrzymywali się od zabudowy, czekając na uregulowanie terenu planem miejscowym. Jest to o tyle istotne, że poprzedni plan ogólny z 1994 r. dopuszczał na tych terenach "rozproszone zespoły osadnicze głównie o charakterze zagrodowym". Prawo do lokalizacji siedliska było więc prawem słusznie nabytym, które nowy plan z 2006 r. odebrał w sposób dyskryminujący tylko wybranym właścicielom.Zdaniem skarżącej zaskarżony plan miejscowy jest sprzeczny z definicjami ustawowymi. I tak, art. 55ł Kodeksu cywilnego oraz art. 2 ustawy o podatku rolnym wprost wskazują, że gospodarstwo rolne to nie tylko grunty, ale również "budynki lub ich części". Plan miejscowy, ustalając przeznaczenie terenu jako "rolnicze" (1R), implikuje możliwość prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jednocześnie, zakazując zabudowy kubaturowej, uniemożliwia realizację tego, co ustawa (k.c.) i przepisy wykonawcze (rozporządzenie) uznają za integralną część takiego gospodarstwa. Akt prawa miejscowego nie może redefiniować pojęć ustawowych ani tworzyć typu "gospodarstwa rolnego" sprzecznego z kodeksem cywilnym.Finalnie skarżąca wskazała, że objęcie obszaru programem Natura 2000 nie oznacza automatycznego zakazu wszelkiej zabudowy. Wymaga to przeprowadzenia oceny oddziaływania. Plan z 2006 r. wprowadził zakaz a priori, bez wykazania, że każda zabudowa zagrodowa (nawet minimalna i proekologiczna) będzie negatywnie oddziaływać na cele ochrony. Podobnie, ogólny zakaz "inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko" jest zbyt szeroki i nieproporcjonalny na terenie rolniczym. Równocześnie najsilniejszym dowodem na wadliwość planu z 2006 r. jest przyznanie błędu przez sam organ. Skarżąca w swojej skardze wskazuje, że Rada Miasta Poznania podjęła Uchwałę Nr XLII/728/VII/2017 z dnia 21 lutego 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu dla terenu działki Skarżącej (nr [...]). W uzasadnieniu do uchwały z 2017 roku wprost wskazano, że celem zmiany jest "umożliwienie zgodnego z prawem zakończenia budowy dwóch budynków na działce [...]". Oznacza to, że sam organ legislacyjny (Rada Miasta) już w 2017 roku uznał, że ustalenia planu z 2006 roku dla działki [...] są wadliwe i wymagają zmiany w celu "umożliwienia zgodnego z prawem" zagospodarowania. Fakt, że do dziś prace nad tą zmianą nie ruszyły, jest drugorzędny. Kluczowe jest to, że organ formalnie przyznał, iż plan z 2006 roku jest w tym zakresie nieprawidłowy, co czyni obronę tego planu w obecnym postępowaniu niewiarygodną.W odpowiedzi na skargę organ (Rada Miasta Poznania) wniósł o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, że ustalenia planu miejscowego były zgodne z obowiązującym w dacie jego uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (uchwała Nr XXII/276/III/99 z 23 listopada 1999 r.). Studium to wyznaczało przedmiotowy teren jako III.tr – "tereny żywicielskie", czyli "tereny rolne do zachowania, znajdujące się poza terenami zabudowanymi i przeznaczonymi do zabudowy". Wskazano, że Studium wprost uznawało za zagrożenie możliwości realizacji "zabudowy zagrodowej" na terenach rolnych.Organ podkreślił, że wprowadzony zakaz zabudowy był uzasadniony interesem publicznym, w tym koniecznością ochrony walorów przyrodniczych. Teren ten znajduje się bowiem w granicach projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 (kod PLH300001 "Biedrusko:) oraz stanowi otulinę dla projektowanego rezerwatu przyrody "Kokoryczowe Wzgórze".Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania, organ wyjaśnił, że sytuacja Skarżącej nie była tożsama z sytuacją właścicieli działek wskazanych w skardze (np. [...]). Wskazane przez Skarżącą działki, które otrzymały przeznaczenie RM (zabudowa zagrodowa), w chwili uchwalenia planu miejscowego były już zabudowane. Natomiast działka Skarżącej (nr [...]) była w tym czasie niezabudowana. Rozróżnienie to opierało się zatem na obiektywnym kryterium stanu faktycznego, a nie na dyskryminacji. Organ podniósł również, że przepisy Kodeksu cywilnego czy ustawy o podatku rolnym mają charakter definicyjny i nie stanowią podstawy do roszczenia o prawo do zabudowy wbrew ustaleniom planu miejscowego.Finalnie organ wskazał, że sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu na dzień jego podejmowania (tj. 10 października 2006 r.). Póniejsze zdarzenia nie mają wpływu na tę ocenę, a fakt, że skarżąca dokonała zgłoszeń i rozpoczęła budowę (wstrzymaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako niezgodną z planem) nie może legalizować jej działań. Próba podważenia planu jest w istocie próbą obejścia przepisów prawa budowlanego i zalegalizowania obiektu wybudowanego wbrew zakazowi. Uchwała z 2017 r. o przystąpieniu do zmiany planu jest jedynie aktem intencyjnym, rozpoczynającym nową procedurę planistyczną. W żaden sposób nie świadczy ona o nielegalności planu z 2006 r. ani go nie uchyla. Do czasu wejścia w życie ewentualnej zmiany, plan z 2006 r. pozostaje obowiązującym prawem miejscowym.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.Skarga okazała się bezzasadna.Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "P.p.s.a.") , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Na wstępie Sąd stwierdza, że Skarżąca spełniła wymogi formalne do wniesienia skargi. Niewątpliwie posiada ona legitymację skargową, wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153). Skarżąca jest właścicielką nieruchomości (działka nr [...]) objętej zaskarżonym planem miejscowym. Ustalenia planu, w szczególności § 8 pkt 2 lit. b wprowadzający całkowity zakaz zabudowy kubaturowej, w sposób bezpośredni i realny ingerują w przysługujące jej prawo własności, naruszając tym samym jej interes prawny.Skarżąca dochowała również wymogów formalnych, kierując do organu pismem z dnia 9 kwietnia 2025 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Prezydent Miasta Poznania pismem z dnia 9 maja 2025 r. odmówił uwzględnienia wezwania. Skarga została zatem wniesiona po bezskutecznym wezwaniu i z zachowaniem ustawowego terminu.Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi, należy wskazać, co następuje.Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części stanowi, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.Równocześnie podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu na dzień jego wejścia w życie. Późniejsze zdarzenia nie mają wpływu na tę ocenę. Konsekwentnie podjęcie uchwały z 2017 r. o przystąpieniu do zmiany planu nie przesądza o nielegalności planu z 2006 r. ani go nie uchyla. Do czasu wejścia w życie ewentualnej zmiany, plan z 2006 r. pozostaje obowiązującym prawem miejscowym.Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie zauważyć, że legalność zaskarżonej uchwały Nr CV/1204/IV/2006 była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, zarówno w trybie nadzorczym, jak i na skutek skargi indywidualnej.Po pierwsze, procedura uchwalenia planu została zakwestionowana przez Wojewodę Wielkopolskiego. Kwestią sporną była dopuszczalność tzw. etapowania planu (uchwalenia planu dla części obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu). Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1086/07, przesądził, że etapowe sporządzanie planu miejscowego jest dopuszczalne. W konsekwencji, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 630/07, uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, a Sąd ten, będąc związany wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdził, że tryb sporządzenia planu był prawidłowy.Po drugie, materialne postanowienia planu były już przedmiotem skargi innej właścicielki nieruchomości (M. W.). Skarga ta została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 148/09, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1362/09, oddalił skargę kasacyjną. Sądy w obu instancjach uznały, że ograniczenie prawa własności poprzez wyłączenie terenu z zabudowy było usprawiedliwione. Wskazano, że plan miejscowy był zgodny z ustaleniami obowiązującego Studium i znajdował uzasadnienie w konieczności ochrony dóbr wyższego rzędu, tj. walorów przyrodniczych obszaru Natura 2000 "Biedrusko" oraz projektowanego rezerwatu "Kokoryczowe Wzgórze".Analizując zarzuty podniesione w niniejszej skardze, Sąd nie znalazł podstaw do odmiennej oceny zaskarżonej uchwały.I tak, istotą sporu jest ustalenie czy Rada Miasta Poznania, wprowadzając zakaz zabudowy na działce Skarżącej, przekroczyła granice tzw. władztwa planistycznego i w sposób nieproporcjonalny naruszyła jej prawo własności.Należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania należy do zadań własnych gminy. Gmina dysponuje w tym zakresie władztwem planistycznym. Prawo własności, choć chronione konstytucyjnie (art. 21, art. 64 Konstytucji RP), nie ma charakteru absolutnego. Może ono podlegać ograniczeniom na podstawie ustawy, w zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji) i jest to konieczne dla ochrony innych wartości, np. środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji).W ocenie Sądu, wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia nie noszą cech dowolności ani arbitralności. Przeciwnie, znajdują one silne uzasadnienie merytoryczne.Po pierwsze, plan miejscowy musiał być zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, obowiązujące w dacie uchwalenia planu Studium z 1999 r. jednoznacznie klasyfikowało ten teren jako III.tr – tereny rolne do zachowania, wyłączone z zabudowy. Ustalenie w planie przeznaczenia 1R z zakazem zabudowy stanowiło zatem wykonanie wiążących wytycznych polityki przestrzennej gminy.Po drugie, zakaz ten był podyktowany koniecznością ochrony nadrzędnego interesu publicznego, jakim jest ochrona środowiska. Nieruchomość Skarżącej leży na obszarze niezwykle cennym przyrodniczo – w granicach obszaru Natura 2000 PLH300001 "Biedrusko" oraz w otulinie projektowanego rezerwatu "Kokoryczowe Wzgórze". Organy planistyczne prawidłowo zidentyfikowały postępującą zabudowę (w tym "zabudowę zagrodową") jako jedno z głównych zagrożeń dla tych walorów. Wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej było więc działaniem proporcjonalnym i koniecznym dla realizacji celów ochrony przyrody.Chybiony okazał się również zarzut naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji). Skarżąca błędnie utożsamia swoją sytuację z właścicielami sąsiednich działek (np. [...]), którym plan umożliwił zabudowę zagrodową (symbol RM). Jak wykazał organ, sytuacja prawna i faktyczna tych podmiotów była odmienna. Działki te w dacie uchwalenia planu posiadały już istniejącą zabudowę zagrodową, gdy tymczasem działka Skarżącej była natomiast gruntem niezabudowanym. Zróżnicowanie przeznaczenia w planie miejscowym w oparciu o kryterium istniejącego zagospodarowania (ochrona stanu istniejącego na działkach RM i zakaz nowej zabudowy na gruntach rolnych R) mieści się w granicach władztwa planistycznego i nie stanowi dyskryminacji.Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. 55ł k.c. czy przepisów o podatku rolnym. Przepisy te mają charakter definicyjny dla potrzeb prawa cywilnego czy podatkowego i nie kreują po stronie właściciela gruntu rolnego roszczenia o uzyskanie prawa do zabudowy. O sposobie zagospodarowania terenu decydują wyłącznie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Podobnie, ograniczenie dotyczące zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest w pełni uzasadnione ze względu na położenie działki na obszarze chronionym (Natura 2000) oraz w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych.Reasumując, Rada Miasta Poznania, uchwalając zaskarżony plan miejscowy, działała w granicach prawa. Ograniczenie prawa własności Skarżącej nie było ani dowolne, ani nieproporcjonalne, lecz wynikało z wiążących ustaleń Studium oraz konieczności ochrony cennych zasobów przyrodniczych, stanowiących interes publiczny.Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.