Wyrok - II SA/Ol 389/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. Ochrona przyrody, Ochrona przyrody642 Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. W. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] w przedmiocie uznania za rezerwat przyrody "R." oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 16 maja 2025 r., S. W. (dalej jako: "skarżący"), zaskarżyOddalono skargę. Ochrona przyrody, Ochrona przyrody642 Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. W. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] w przedmiocie uznania za rezerwat przyrody "R." oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 16 maja 2025 r., S. W. (dalej jako: "skarżący"), zaskarży
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Bogusław Jażdżyk
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Pismem z 16 maja 2025 r., S. W. (dalej jako: "skarżący"), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej jako: "organ", "RDOŚ") z dnia[...] r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody "R." w części dotyczącej wyznaczenia otuliny na działkach nr [...] w S., gmina [...], zarzucając mu, że:1. zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, w razie jego wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą, narusza ono zasadę proporcjonalności oraz zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej;2. rażąco narusza ono interes skarżącego, w tym w kontekście zakazów, nakazów i obowiązków, jakie wiążą się z objęciem terenu otuliną rezerwatu przyrody, a także powoduje znaczne zmniejszenie wartości nieruchomości skarżącegoi pozbawia go możliwości rolniczego użytkowania jego nieruchomości lub przynajmniej znacznie je ogranicza;3. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "k.p.a."), bowiem organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;4. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 8 k.p.a., bowiem zaniechanie organu wskazane powyżej nie wyczerpuje wymogu prowadzenia postępowaniaw sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;5. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 13 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 z późn. zm., dalej jako: "u.o.p."), bowiem nie doszło do przeprowadzenia przez organ dokładnej waloryzacji wartości przyrodniczych, naukowych, kulturowych oraz krajobrazowych przedmiotowego obszaru pod kątem zapisów ww. przepisu, a ponadto taką waloryzację powinni przeprowadzić specjaliści z zakresu poszczególnych dziedzin,a strony winny mieć sposobność wypowiedzenia się co do takich opracowań. Ponadto organ ma obowiązek zaznajomienia stron z aktami sprawy i zebranym materiałem dowodowym, którym to obowiązkom organ nie sprostał;6. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1-2 oraz art. 22 Konstytucji RP oraz przepisów art. 2 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, bowiem tryb i sposób procedowania oraz pośpiech organu dowodzą lekceważenia społeczności lokalnej, interesów skarżącego i funkcjonujących na terenie gminy rolników i dowodzą samowoli organu;7. zostało wydane w oparciu o błędne ustalenia stanu faktyczne, w tym oparte na nieprawdziwych informacjach i założeniach;8. zostało oparte na dokumentach poświadczających nieprawdę;9. zostało wydane przez organ podlegający wyłączeniu10. narusza art. 7 ust. 2 u.o.p., poprzez utworzenie rezerwatu przyrody "R." wraz z jego otuliną, pomimo nieuzyskania zgody właścicieli działek nr [...] w S., a także niedokonanie wywłaszczenia tych działek;11. narusza art. 7 ust. 2 u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że utworzenie otuliny rezerwatu nie wymaga uprzedniego uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, na których otulina została otworzona, ani uprzedniego dokonania ich wywłaszczenia;12. narusza art. 7 ust. 2 u.o.p., poprzez jego wydanie, pomimo, że obszar otuliny nie był objęty przedmiotem konsultacji, a właściciele nieruchomości nią objętych nie wyrazili zgody na objęcie ich nieruchomości otuliną ani nawet nie zostali o to zapytani, jak również nie dokonano wywłaszczenia nieruchomości, na których została ona utworzona;13. wydane zostało pomimo braku zbadania stosunków wodnych oraz wpływu planowanej przez skarżącego inwestycji ani realizowanych przez niego czynności rolniczych na elementy ochrony, a z raportu konsultacji społecznych wynika, że takie były powody ustanowienia otuliny na działkach skarżącego;14. art. 13 ust. 2 u.o.p., poprzez jego wydanie, pomimo, że działki skarżącego nie stanowią otuliny rezerwatu przyrody "R.", a co najwyżej otulinę otuliny rezerwatu, a dodatkowo w ogóle nie graniczą z tym rezerwatem;15. art. 15 ust. 2 u.o.p., poprzez jego wydanie i ustanowienie otuliny rezerwatu przyrody na działkach skarżącego, pomimo, że od terenu planowanej przez skarżącego inwestycji do granicy rezerwatu "R." jest ponad 500 m;16. wydane zostało pomimo niezbadania antropopresji na działkach skarżącego, a organ nie zapytał nawet skarżącego o żadne dane, które pozwoliłyby na przyjęcie, że takowe zjawisko tam występuje;17. narusza zasady techniki prawodawczej, m.in. z uwagi na to, że nie określono przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnychi finansowych każdego z rozważanych rozwiązań, nie ustalono rozwiązań prawnych alternatywnych, które mogą skutecznie służyć osiągnięciu założonych celów, nie sformułowano prognozy podstawowych i ubocznych skutków zamierzonych rozwiązań prawnych alternatywnych, w tym wpływu tych rozwiązań na system prawa, nie określono skutków finansowych poszczególnych rozwiązań prawnych alternatywnych, ani nie ustalono źródeł ich pokrycia, nie dokonano wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego.Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego zarządzenia i dopuszczenie oraz przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów i zeznań świadków.W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając stanowiska skarżącego.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, co następuje:Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 p.p.s.a., kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jaki przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Natomiast stosownie do art. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnegoi terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody "R.", opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2024 r. poz. [...].W pierwszej kolejności wskazać należy, że RDOŚ jest organem niezespolonej administracji rządowej, zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 23 stycznia2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2025 r., poz. 428, dalej jako: "u.w."). Stosownie do art. 63 ust. 1 u.w., skarga do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego organu niezespolonej administracji rządowej przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Norma zawarta w ww. przepisie przyznaje legitymację skargową zatem tylko tym podmiotom, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Wobec tego w pierwszej kolejności należało ocenić, czy Skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi, co wymagało rozważenia zaistnienia naruszenia jego interesu prawnego przez zaskarżone zarządzenie.Nie było w sprawie sporne, iż nieruchomości stanowiące własność skarżącego położne są w granicach otuliny rezerwatu, ustanowionego zaskarżonym aktem. Definicja ustawowa otuliny zawarta została w art. 5 pkt 14 u.o.p., zgodnie z którą otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Ani w wymienionej ustawie, ani w zaskarżonym zarządzeniu nie określono wobec obszaru otuliny zakazóww zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych. Nie wyłącza to jednak istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego. Fakt ustanowienia otuliny jest bowiem związany z konsekwencjami prawnymi mającymi wpływ na zakres uprawnień właściciela nieruchomości, wynikających z innych ustaw (por. wyrok NSA z 27 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 795/23, LEX nr 3825507). Przykładowo zgodniez art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniui zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz warunkach zabudowy wydawane są po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów u.o.p. Ponadto, stosownie do art. 13 ust. 3a u.o.p., projekty planów ogólnych gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw, w części dotyczącej rezerwatu przyrody i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na cele ochrony rezerwatu przyrody.Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie, bowiem skutkuje ono wprowadzeniem ograniczeń na terenie nieruchomości strony wynikającychz ustanowienia rezerwatu oraz funkcji ochronnej otaczającej go otuliny.Natomiast przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzeniaw pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że rezerwat przyrody obejmuje obszary zachowane w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi (art. 13 ust. 1 u.o.p). Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.o.p., na obszarach graniczących z rezerwatem przyrody może być wyznaczona otulina. Jak wynika wprost z art. 13 ust. 3 u.o.p., uznanie za rezerwat przyrody obszarów, o których mowa w ust. 1, następujew drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, które określa jego nazwę, położenie lub przebieg granicyi otulinę, jeżeli została wyznaczona, cele ochrony oraz rodzaj, typ i podtyp rezerwatu przyrody, a także sprawującego nadzór nad rezerwatem. Regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, może zwiększyć obszar rezerwatu przyrody, zmienić cele ochrony, a w razie bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, dla których rezerwat został powołany - zmniejszyć obszar rezerwatu przyrody albo zlikwidować rezerwat przyrody.Z powołanych regulacji wyraźnie więc wynika, że działanie organu polegające na uznaniu określonego obszaru za rezerwat przyrody pod nazwą "R." oraz wyznaczenie wokół niego otuliny było uprawnione. RDOŚ w § 1 zarządzenia oraz w załączniku nr 1 określił nazwę obszaru chronionego, jego położenie i przebieg granicy oraz wyznaczonej otuliny; w § 2 zostały określone cele ochrony polegające na zachowaniu kompleksu ekosystemów torfowiskowych, leśnych i łąkowych oraz związanych z nimi naturalnych zbiorowisk roślinnych, w tym torfowisk przejściowychi borealnej świerczyny na torfie oraz stanowisk cennych gatunków zwierząt i roślin,w szczególności krytycznie zagrożonego fiołka błotnego Viola epipsila i licznych populacji rzadkich gatunków z rodziny storczykowatych Orchidaceae. Został także – w § 3 zarządzenia – określony rodzaj rezerwatu przyrody – Torfowiskowy (T), typ - Biocenotyczny i fizjocenotyczny (PBf) podtyp - biocenoz naturalnych i półnaturalnych (bp). W § 4 został natomiast wskazany organ sprawujący nadzór nad rezerwatem. Zaskarżone zarządzenie spełnia zatem wszystkie wymogi określone w art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i zostało podjęte zgodnie z prawem.Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie ma racji skarżący zarzucając organowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 i art. 8 k.p.a. Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że proces stanowienia prawa (w tym prawa miejscowego) nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, uregulowanym przepisami k.p.a. Z przepisu art. 1 § 1 k.p.a. oraz art. 2 k.p.a. wprost wynika, że kodeks postępowania administracyjnego normuje:1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco;2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń;5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu;6) tryb europejskiej współpracy administracyjnejoraz postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.Natomiast zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, ustanowiony przez RDOŚ na podstawie art. 13 ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 59 ust. 1 u.w. Jest ono więc wynikiem procesu stanowienia prawa, czyli tworzenia nowych norm prawnych, a nie procedury administracyjnej, polegającej na rozpatrywaniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Akty prawa miejscowego,w przeciwieństwie do aktów administracyjnych wydawanych na podstawie k.p.a., zawierają normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. "Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji" (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21, LEX nr 3344784 i powołane tam orzecznictwo). Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony zarzut dotyczący błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, Z tego samego względu niezasadny jest również zarzut zawarty w pkt 9 skargi, dotyczący wydania zarządzenia przez organ podlegający wyłączeniu, bowiem przepisy k.p.a. dotyczące wyłączenia organu nie mają w sprawie zastosowania, a jak już wyżej wskazano, zarządzenie zostało wydane przez organ do tego uprawniony.Stwierdzić również należy, że bezzasadny jest też zarzut wydania kontrolowanego zarządzenia bez zbadania antropopresji na działkach skarżącego. Przez pojęcie antropopresji rozumie się ogół działań człowieka, zarówno zamierzonych, jak i przypadkowych, które wywierają wpływ na środowisko naturalne, prowadząc do jego zmian (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1856/22, LEX nr 3508598). Zmiany te często mają charakter negatywny – degradacja, zanieczyszczenie, utrata bioróżnorodności czy zmiany klimatyczne. W ocenie tutejszego Sądu antropopresja mieści się w pojęciu zagrożeń, o których mowa w art. 5 pkt 29 u.o.p. Natomiast dla ustanowienia obszaru chronionego nie jest konieczne badanie istniejących zagrożeń, wystarczy, że zagrożenia te są potencjalne. Z tego powodu badanie rzeczywistej antropopresji działek skarżącego nie było w sprawie konieczne. Ustalenie otuliny samo w sobie nie skutkuje ograniczeniami w użytkowaniu terenu, a tylko obowiązkiem badania, jak niektóre przyszłe przedsięwzięcia i działania mogą wpłynąć na rezerwat. Z tych samych względów nie było konieczności badania stosunków wodnych oraz wpływu planowanej przez skarżącego inwestycji, ani realizowanych przez niego czynności rolniczych na elementy ochrony.Odnosząc się zaś do zarzutu wydania zarządzenia w oparciu na nieprawdziwe informacje (pkt 8 skargi) i dokumenty poświadczające nieprawdę (pkt 19 skargi) wskazać należy, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do weryfikacji prawdziwości dokumentów. Jeśli strona posiada taką wiedzę, to powinna to zgłosić odpowiednim organom właściwym do ścigania przestępstw.Wskazać należy również, że niezasadne są także zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako: "ZTP"). Nie ma wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Skoro akt prawa miejscowego podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, to podmioty je stanowiące są zobowiązane do stosowania ww. rozporządzenia. Naruszeń ZTP skarżący upatrywał w tym, że przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia nie określono przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych każdegoz rozważanych rozwiązań, nie ustalono rozwiązań prawnych alternatywnych, które mogą skutecznie służyć osiągnięciu założonych celów, nie sformułowano prognozy podstawowych i ubocznych skutków zamierzonych rozwiązań prawnych alternatywnych, w tym wpływu tych rozwiązań na system prawa, nie określono skutków finansowych poszczególnych rozwiązań prawnych alternatywnych, ani nie ustalono źródeł ich pokrycia, nie dokonano wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego. Do wymienionej problematyki odnoszą się unormowania zawarte w § 1 rozporządzenia umieszczonym w dziale I rozdział I rozporządzenia. Zgodnie z § 143 ZTP do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Podkreślić jednak trzeba, że regulacje ZTP do stanowienia aktów prawa miejscowego stosuje się nie wprost, a odpowiednio, co wynika wprostz brzmienia ww. § 143 ZTP. Ponadto naruszenie ZTP nie zawsze może stanowić samoistną podstawę stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Naruszenie ZPT w akcie prawa miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności tego aktu, tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Ma to miejsce wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu, ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Jako takie naruszenie nie może być poczytywane odstąpienie od czynności wymienionych w § 1 ZTP przy wydawaniu zarządzenia o ustanowieniu obszaru chronionego w sytuacji, gdy cele ochrony przyrody zostały określone ustawowo w przepisie art. 2 ust. 2 u.o.p., a cele ustanowienia obszaru chronionego zostały wskazane w § 2 zaskarżonego zarządzenia. Specyfika tego aktu nie wymagała podejmowania takich czynności jak: określenie przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych każdegoz rozważanych rozwiązań, ustalenie rozwiązań prawnych alternatywnych, które mogą skutecznie służyć osiągnięciu założonych celów, sformułowanie prognozy podstawowych i ubocznych skutków zamierzonych rozwiązań prawnych alternatywnych.Tutejszy Sąd nie podziela także zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej oraz przepisów art. 2 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, dalej jako: "Karta") jest umową międzynarodową i ma charakter normatywny jako dokument Rady Europy, określający standardy samorządu terytorialnego, stanowiący wzorzec dla ustawodawstwa krajowego. W akcie tym państwa-sygnatariusze Karty zobowiązują się "do uznania poniższych artykułów za wiążącew sposób i w zakresie przewidzianym w 12 niniejszej Karty" (art. 1 Karty). Zobowiązania podjęte przez państwa – strony umowy – realizowane są poprzez ustawodawstwo krajowe. Zgodnie bowiem z art. 2 Karty, zasada samorządności lokalnej musi być uznana w prawie wewnętrznym oraz, w miarę możliwości,w Konstytucji. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 Karty, każda ze stron zobowiązuje się do uznania za wiążące co najmniej dwudziestu ustępów zawartych w części I Karty,w tym art. 2. Ze sformułowania zarzutu pkt. 18 skargi wynika, że skarżący wiąże naruszenia przepisów Karty z samowolnym działaniem organu. Nie sposób jednak uznać tę argumentację za słuszną w sytuacji, gdy organ działał na podstawiei w granicach prawa, realizując delegację ustawową z przepisu art. 13 ust. 1-3 u.o.p.Ostatecznie bezzasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1-2 oraz art. 22 Konstytucji RP. Zarzuty te są ściśle związane z naruszeniem prawa własności skarżącego. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolnościi praw. Na tej podstawie ograniczeniu może podlegać także prawo własności. W niniejszej sprawie ograniczenia wynikają z unormowań ustawy o ochronie przyrody, a więc są wynikiem regulacji ustawowych. Ingerencja w prawo własności skarżącego nie jest zatem wynikiem samowolnego czy wadliwego działania organu. RDOŚ ustanowił obszar chroniony i wyznaczył otulinę tego obszaru zgodnie z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym. Dokonał przy tym weryfikacji zebranych w sprawie dokumentów, w sposób pozwalający na stwierdzenie, że zbadał on ich przydatność jako podstawy do wprowadzenia ustanowionej formy ochrony przyrody, wyważając przy tym interes publiczny i podmiotów będących właścicielami nieruchomości, którym prawa właścicielskie zostały ograniczone. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednolite stanowisko, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń, dopuszczonych przez Konstytucję (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2970/17, LEX nr 2500696).Skarżący we wniesionej skardze w istocie nie kwestionuje utworzenia rezerwatu, lecz podważa zasadność ustanowienia na jego nieruchomościach otaczającej rezerwat otuliny. Otulina została wyznaczona na obszarze o powierzchni 73.35 ha, a jej granice zostały oznaczone na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do zarządzenia.Jak wynika z akt sprawy – Ekspertyzy przyrodniczej w zakresie określenia zasięgu obszarów wodno-błotnych oraz cennych zasobów fauny i flory na działce [...] obręb S., gmina [...] (J. D., M. N.) – na działce skarżącego stwierdzono obecność dużych stanowisk wielosiłu błękitnego (150 pędów), kukułki krwistej (min. 63 pędy), a także kumaka nizinnego. Włączenie tej działki do rezerwatu nie było możliwe z uwagi na stan własnościowy (własność prywatna). Jednocześnie mając na względzie: a) obecność siedlisk z zał. I Dyrektywy Siedliskowej na terenach przylegających do północnej części projektowanego rezerwatu oraz wskazana obecność siedlisk i chronionych gatunków roślin i zwierząt na terenach przylegających do południowej jego części, b) antropopresje na powyższych obszarach - presja turystyczna na północy i presja inwestycyjna na południu, a także c) definicję otuliny wskazaną w ar 5 pkt 14 ustawy ochronie przyrody, zdecydowano o wyznaczeniu otuliny na wskazanych obszarach. Wyznaczona otulina daje organowi możliwość wpływu na planowane zmiany sposobu użytkowania terenów graniczących z rezerwatem, a co za tym idzie - zabezpieczenia walorów rezerwatu przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka, mogącymi wywołać niekorzystne zmiany cech i składników chronionej przyrody oraz przebiegu procesów przyrodniczych. Co do zasady, otulina powinna obejmować obszary mogące stanowić potencjalne źródła takich zagrożeń.W rozpoznawanej sprawie, w ocenie składu orzekającego tutejszego Sądu, nie można organowi zarzucić ograniczenia prawa własności skarżącego w sposób niezasadny, z punktu widzenia potrzeb ochrony przyrody lub nieproporcjonalnyw stosunku do uprawnień właściciela nieruchomości. Ochrona przyrody jest realizowana za pomocą różnego rodzaju instrumentów prawnych. Jednym z nich jest ustanawianie form ochrony przewidzianych przepisami u.o.p., co może wiązać sięz pewnymi ograniczeniami. Ograniczenia związane z wyznaczeniem otuliny rezerwatu wynikają z przepisów rangi ustawowej i są współmierne do celu ochrony, tj. zachowania cennych wartości przyrodniczych. Skarżący nie został pozbawiony przysługującego mu prawa, lecz zostało ono ograniczone ze względu na cele ustawowe ustanowione w u.o.p. oraz art. 31 ust.3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, podjęte przez RDOŚ działania są odpowiednie dla realizacji zasady zrównoważonego użytkowania składników przyrody (art. 2 u.o.p.).Nie zasługiwały też na uwzględnienie zarzuty skargi, w zakresie naruszenia art. 7 ust. 2 u.o.p., dotyczące zaniechania przez organ uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, na których otulina została otworzona oraz dokonania wywłaszczenia. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 2 u.o.p. utworzenie lub powiększenie obszaru parku narodowego lub rezerwatu przyrody obejmujące obszary, które stanowią nieruchomości niebędące własnością Skarbu Państwa, następuje za zgodą właściciela, a w razie braku jego zgody - w trybie wywłaszczenia określonymw ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zgoda właściciela, a w braku jego zgody – wywłaszczenie, jest wymagane tylko przy tworzeniu lub powiększeniu obszaru rezerwatu, czyli obszaru zachowanego w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemów, ostoi i siedlisk przyrodniczych, a także siedlisk roślin, siedlisk zwierząt i siedlisk grzybów oraz tworów i składników przyrody nieożywionej, wyróżniających się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi (art. 13 ust. 1 u.o.p.). Z regulacji tej zaś nie wynika, że zgoda taka jest wymagana przy wyznaczaniu otuliny rezerwatu, tym bardziej, że jak już wyżej wskazano, ustalenie otuliny samo w sobie nie skutkuje ograniczeniamiw użytkowaniu terenu, a jedynie obowiązkiem badania, jak niektóre przyszłe przedsięwzięcia i działania mogą wpłynąć na rezerwat. Przepis ten nie miał więcw niniejszej sprawie zastosowania. Z tego samego względu niezrozumiały jest zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.p., w którym to przepisie zostały ustanowione zakazy obowiązujące na terenie parków narodowych i rezerwatów.W art. 15 ust. 2 u.o.p. zostały zaś określone przypadki, w których zakazy te nie dotyczą. Skarżącemu pozostaje wyjaśnić, że zakazy określone w art. 15 ust. 1 u.o.p. nie dotyczą bezpośrednio otuliny rezerwatu. Wyznaczenie otuliny rezerwatu wywołuje natomiast ten skutek, że w przypadku ubiegania się przez stronę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z RDOŚ – w odniesieniu do obszarów położonych w granicach jego otuliny. Obowiązek ten dotyczy więc wszystkich obszarów wchodzących w skład otuliny, bez względu na odległość od granicy rezerwatu. Dodać wypada, że z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] w S. leży ponadto na terenie innych obszarów chronionych – obszarze Natura 2000 [...] oraz w granicach specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...].Konkludując, przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola zaskarżonego zarządzenia nie wykazała, aby naruszało ono kwestionowane w skardze przepisy prawa procesowego i prawa materialnego oraz aby w jakikolwiek sposób rażąco naruszało inne przepisy prawa. Zarządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, w sposób odpowiadający prawu, a wyznaczenie otuliny – w świetle zgromadzonych przez organ dokumentów – było zasadne.Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi, jako niezasadnej.. orzekł o oddaleniu skargi, jako niezasadnej.