Wyrok - II SA/Bk 1731/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. i D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr 400.61/C-10/8/2025 w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenieOddalono skargę. Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. i D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr 400.61/C-10/8/2025 w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Przewodniczący
Anna Bartłomiejczuk
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Zaskarżonym postanowieniem z 6 sierpnia 2025 r. nr 400.61/C-10/8/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z 27 (powinno być 19) maja 2025 r. nr DSK-X.6826.1463.2025 odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2025 r., poz. 6 z późn. zm):, dalej: ustawa przekształceniowa.Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Wnioskiem z 8 kwietnia 2025 r. D. i A. K. wystąpili do Prezydenta Miasta Białegostoku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie w prawo własności - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej przy ul. [...] w Białymstoku, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu 2 - Wysoki Stoczek jako działka nr [...] o powierzchni 0,0263 ha (księga wieczysta nr [...]).Postanowieniem z 19 maja 2025 r. Prezydent Miasta odmówił wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej. Organ pierwszej instancji ustalił, że na 1 stycznia 2019 r. nieruchomość była zabudowana budynkiem niemieszkalnym, stanowiła własność Gminy Białystok i pozostawała we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych (poprzedników prawnych wnioskodawców). Wnioskodawcy nabyli nieruchomość aktem notarialnym z 11 kwietnia 2024 r. ([...]). W dziale I-O księgi wieczystej nieruchomości (nr [...]) widnieje wpis: pozostały budynek niemieszkalny. Dalej organ pierwszej instancji przywołał brzmienie art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 2 ustawy przekształceniowej i podkreślił, że z treści tych przepisów oraz z treści uzasadnienia projektu ustawy jasno wynika, iż ustawodawcy zależało na przekształceniu jedynie gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi, a dokonując przekształcenia należy mieć na uwadze wieczystoksięgowe pojęcie nieruchomości (przywołał orzeczenia sądowe potwierdzające, w jego ocenie, tę interpretację). Następnie wskazał, że niezależnie od definicji nieruchomości w prawnorzeczowym bądź wieczystoksięgowym ujęciu - działka zabudowana budynkiem mieszkalnym, z którą, w opinii wnioskodawców, funkcjonalnie związana jest nieruchomość będącą w użytkowaniu wieczystym, nie była przedmiotem przekształcenia na podstawie ustawy przekształceniowej - w prawo własności gruntów. Na dzień przekształcenia (1 stycznia 2019 r.) stanowiła własność osób fizycznych. A zatem skoro wnioskowana do przekształcenia nieruchomość ma inny status prawny (przedmiot współużytkowania wieczystego) niż działka zabudowana budynkiem mieszkalnym (przedmiot współwłasności), to nie mogą stanowić jednej nieruchomości i nie ma zastosowania przekształcenie z ustawy przekształceniowej. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, iż jednym z warunków przekształcenia jest przysługiwanie temu samemu podmiotowi tytułu użytkowania wieczystego do gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi i niezabudowanych, co nie ma miejsca w przypadku działki objętej wnioskiem.Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli wnioskodawcy. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, tj.:1. art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że działka nr [...], mimo funkcjonalnego związku z zabudową mieszkaniową, nie spełnia przesłanek gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe,2. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy i pominięcie istotnych dowodów wskazujących na trwały związek użytkowy działki nr [...] z sąsiednią działką zabudowaną mieszkaniowo,3. art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej przez zawężające i formalistyczne podejście do pojęcia "nieruchomości", nieuwzględniające wykładni celowościowej oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.Żalący się wywiedli, że działka nr [...] stanowi od 11 kwietnia 2024 r. przedmiot ich użytkowania wieczystego. Znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] zabudowanej budynkami mieszkalnymi, objętej księgą wieczystą [...], której również są właścicielami. Obie działki choć formalnie odrębne - tworzą funkcjonalnie zintegrowaną całość: działka nr [...] pełni funkcję pomocniczą i techniczną względem zabudowy mieszkaniowej, spełniając rolę infrastrukturalną umożliwiającą racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.Zaskarżonym postanowieniem z 6 sierpnia 2025 r. SKO w Białymstoku utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Kolegium w pierwszej kolejności zaznaczyło uproszczony charakter postępowania wyjaśniającego prowadzącego do wydania zaświadczenia, w którym ustala się jedynie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów, a także treści podlegającej potwierdzeniu w zaświadczeniu. Dalej SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawą wydania zaświadczenia są przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 2, 4 ust. 1 pkt 3 ustawy przekształceniowej. Wynika z nich, że dla możliwości wydania żądanego zaświadczenia rozstrzygające jest, czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe; a także wynika, że – niezależnie od funkcjonalnego bądź wieczystoksięgowego ujęcia nieruchomości (zdaniem SKO ustawodawca przyjął rozumienie wieczystoksięgowe) – przepis art. 2 tej ustawy wyraźnie wskazuje sytuacje, w których dochodzi do przekształcenia, jeśli mamy do czynienia z nieruchomością zabudowaną innymi budynkami niż mieszkalne. Następnie SKO wyjaśniło, że według treści art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej zadaniem organów było zweryfikowanie czy w sprawie mamy do czynienia z nieruchomością oddaną w użytkowanie wieczyste, a także czy w świetle posiadanych rejestrów jest to nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 i art. 1a tej ustawy.Zdaniem Kolegium punktem wyjścia do ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków (art. 20 ust. 1 p.g.k.). Z dokumentów znajdujących się w aktach (w szczególności z wypisu z kartoteki budynków z 13 maja 2025, według stanu z 1 stycznia 2019 r.) wynika w ocenie organu odwoławczego, że działka nr [...] o pow. 0,0263 ha zabudowana jest w całości budynkiem niemieszkalnym, dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Kw Nr [...], w której w dziale I-O - oznaczenie nieruchomości widnieje wpis - pozostały budynek niemieszkalny. Z kolei według operatu ewidencji gruntów na dzień 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Gminy Białystok i pozostawała we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Natomiast nieruchomość sąsiednia stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,0490 ha, zabudowaną w całości budynkiem mieszkalnym, dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...], na dzień przekształcenia stanowiła własność osób fizycznych (poprzedników prawnych skarżących). W tych okolicznościach Kolegium uznało, że działka nr [...] (zabudowana budynkiem niemieszkalnym) i nr [...] (zabudowana budynkiem mieszkalnym) posiadają inny status własnościowy (pierwsza jest przedmiotem współużytkowania, druga przedmiotem współwłasności), zatem nie mogą stanowić jednej nieruchomości. Powtórzyło za organem pierwszej instancji stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych (których sygnatury wskazało), że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich, nie podlegają cytowanej regulacji; nie dzielą bowiem losu prawnego budynku mieszkalnego. Konkludując Kolegium wywiodło, że odmienny stan prawny nieruchomości gruntowych położonych przy ulicy [...] w Białymstoku, tj. działki nr [...] o pow. 0,0490 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0263 ha oraz fakt, że działka nr [...] zabudowana jest w całości budynkiem niemieszkalnym, wyklucza wydanie dla działki nr [...] zaświadczenia o przekształceniu. Za nietrafne w tych okolicznościach uznało SKO wskazanie zażalenia, że należy badać związek funkcjonalny między ww. dwiema działkami.Skargę na powyższe postanowienie złożyli do sądu administracyjnego A. i D. K. Zarzucili naruszenie:I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:a) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy i pominięcie istotnych dowodów wskazujących na trwały związek użytkowy i służebny działki nr [...] z sąsiednią działką zabudowaną mieszkaniowo,II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:a) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że działka nr [...], mimo funkcjonalnego związku z zabudową mieszkaniową, nie spełnia przesłanek gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe,b) art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej przez przyjęcie zawężającego i formalistycznego podejścia do pojęcia "nieruchomości", nieuwzględniającego wykładni celowościowej oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, a poprzestającego na pojęciu nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym.Skarżący wskazali, że działka nr [...], obręb 2 - Wysoki Stoczek, stanowi od 11 kwietnia 2024 r. przedmiot użytkowania wieczystego skarżących, na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr [...]. Działka ta znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nr [...], zabudowanej budynkami mieszkalnymi, objętej księgą wieczystą [...], której właścicielami są również skarżący. Obie działki tworzą funkcjonalnie zintegrowaną całość, w której działka nr [...] pełni funkcję pomocniczą i techniczną względem zabudowy mieszkaniowej, spełniając rolę infrastrukturalną umożliwiającą racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe jest również taki, który zabudowany jest innymi niż mieszkalne obiektami lub urządzeniami umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.Zdaniem skarżących, SKO w sposób błędny przyjęło, iż działka nr [...] nie spełnia przesłanek wynikających z ustawy przekształceniowej, wskazując, że jest ona w całości zabudowana budynkiem niemieszkalnym. Stanowisko to nie znajduje oparcia w rzeczywistym stanie faktycznym i prawnym. Działka nr [...] jest w istocie zabudowana garażem, który pełni funkcję służebną względem zabudowy mieszkaniowej na działce sąsiedniej nr [...]. Garaż oznaczony numerem ewidencyjnym [...] jest położony jednocześnie na działce nr [...] oraz w większej części na działce nr [...]. Użytkowanie działki nr [...] jest w praktyce niemożliwe bez wejścia na teren działki nr [...] z powodu takiego umiejscowienia garażu. Garaż ten stanowi obiekt budowlany umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego, co wprost mieści się w definicji "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej. Zdaniem skarżących organ nie dokonał należytego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie. Skarżący podkreślili, że również sposób opodatkowania nieruchomości nr [...] potwierdza jej faktyczne związanie z funkcją mieszkaniową i fakt integralnego powiązania znajdującego się na niej garażu z funkcją mieszkalną nieruchomości - organ podatkowy traktuje garaż jako element służebny wobec nieruchomości mieszkalnej.W opinii skarżących pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego. Całkowicie pominięto istnienie oczywistego związku funkcjonalnego oraz służebnej roli pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Takie podejście doprowadziło do błędnej kwalifikacji gruntu nr [...] jako niezabudowanego na cele mieszkaniowe. Organ odwoławczy zaniechał ustalenia, czy przedmiotowa działka, na której umiejscowiony jest garaż, pełni funkcję techniczno-użytkową wobec działki nr [...].W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. SKO ponownie podkreśliło, że z uwagi na odmienny stan prawny nieruchomości gruntowych, położonych przy ulicy [...] w Białymstoku, oznaczonych jako działka nr [...] o pow. 0,0490 ha oraz jako działka nr [...] o pow. 0,0263 ha oraz fakt, że wnioskowana działka nr [...] zabudowana jest w całości budynkiem niemieszkalnym, brak było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu. Bez znaczenia jest podnoszony zarówno w zażaleniu jak i w skardze zarzut pominięcia przez organ kwestii istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy ww. działkami.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.Skarga podlega oddaleniu.Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2025 r., poz. 6 z późn. zm):, dalej: ustawa przekształceniowa. Poszczególne regulacje ustawy stanowią: z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów (art. 1 ust. 1); podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie (art. 4 ust. 1 pkt 1-4), które wydaje się z urzędu lub na wniosek właściciela (art. 4 ust. 2).Uzyskanie ww. zaświadczenia uzależnione jest od ustalenia czy mamy do czynienia z "gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, zgodnie z którym są to nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zgodnie zaś z art. 1a ustawy przekształceniowej przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Powyższa, normatywna definicja "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" wyraźnie akcentuje mieszkalny charakter nieruchomości objętej procedurą przekształceniową.W orzecznictwie sądów administracyjnych powstała natomiast wątpliwość czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie (w ujęciu materialnym). Różnorodność stanów faktycznych ujawniła bowiem, że zabudowa mieszkaniowa i towarzysząca jej zabudowa pomocnicza (budynki gospodarcze, garaże), a także inna, której powierzchnia nie przekracza wskaźnika 30 % - nie zawsze znajdują się na jednej działce objętej wnioskiem o przekształcenie, ale mogą też znajdować się na dwóch działkach sąsiednich, posiadających odrębne księgi wieczyste. W ocenie sądu dominuje obecnie stanowisko, zgodnie z którym pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego i należy je rozumieć funkcjonalnie (por. np. wyroki NSA z: 26 marca 2025 r. sygn. akt I OSK 413/22, 17 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 2323/21, 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2352/20, 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2381/20, 10 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 1791/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem tak rozumianą nieruchomością (w znaczeniu funkcjonalnym) będzie nie tylko grunt zabudowany na cele mieszkaniowe i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może nią być również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkaniowymi, w szczególności przez lokalizację na nim urządzeń budowlanych bądź budynków związanych z budynkami mieszkalnymi. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej przekształceniu podlegać będą również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (de facto nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).Ze skargi wniesionej w sprawie niniejszej wynika, że powyższe funkcjonalne rozumienie nieruchomości skarżący uczynili głównym argumentem przeciwko zaskarżonemu postanowieniu. Wywodzą bowiem o ścisłym funkcjonalnym związku między działką nr [...] i znajdującą się na niej zabudową mieszkaniową a działką nr [...] i znajdującą się na niej zabudową niemieszkalną. Co do zasady, jak wyżej wykazano, argumentacja ta znajduje odzwierciedlenie w dominującym obecnie orzecznictwie sądowym. Należy jednak zastrzec, że nie znajduje ona bezpośredniego zastosowania w sprawie niniejszej, gdyż zabudowana mieszkaniowo działka nr [...] nie podlegała przekształceniu w trybie ustawy przekształceniowej. A zatem skarżący nie mogą skorzystać z dobrodziejstwa tej ustawy, bowiem nie dotyczy ona ich sytuacji prawnej. Zwrócił na to uwagę organ pierwszej instancji na s. 4 swojego postanowienia. Mimo więc, że w pozostałym zakresie uzasadnienia wydanych postanowień organów obydwu instancji są częściowo błędne i dotyczą zupełnie innych zagadnień – to ich rozstrzygnięcia należy ocenić jako odpowiadające prawu co do zasady.Wskazać bowiem należy, że wydawanie zaświadczeń o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności jest procedurą uproszczoną, z bardzo ograniczonym zakresem postępowania wyjaśniającego. Sprowadza się ono w zasadzie do potwierdzania niebudzących wątpliwości okoliczności prawnych i faktycznych sprawy odpowiadających przesłankom z art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej (także art. 1a bądź art. 2 ust. 1). Procedura ta, co wyraźnie należy podkreślić, nie służy jednak regulowaniu stosunków własnościowych na terenie, na którym występuje każdy "zbieg" użytkowania wieczystego i prawa własności działek funkcjonalnie powiązanych. Inaczej rzecz ujmując przepisy ustawy przekształceniowej nie umożliwiają przekształcenia każdego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i to jedynie pod warunkiem funkcjonalnego powiązania działki będącej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego z działką sąsiednią, nawet funkcjonalnie powiązaną i zabudowaną budynkami mieszkalnymi. Zwłaszcza nie może to nastąpić, gdy prawo własności do zabudowanej mieszkaniowo działki nie powstało na skutek przekształcenia w trybie ustawy przekształceniowej.Zupełnie inny był bowiem cel tej ustawy niż regulowanie stosunków własnościowych jak w okolicznościach sprawy niniejszej. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy: "obowiązująca ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu, w niektórych sytuacjach nie zapewnia właścicielom lokali w budynkach wielolokalowych faktycznej możliwości realizacji roszczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu związanego z własnością lokali w prawo własności gruntu. Iluzoryczność roszczenia tej grupy użytkowników wieczystych uzasadnia interwencję legislacyjną. Brak możliwości przekształcenia ich praw stawia bowiem tę grupę w sytuacji gorszej niż użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych domami jednorodzinnymi, którzy do przekształcenia nie muszą uzyskać zgody innych użytkowników wieczystych. Zasadniczym celem niniejszej ustawy jest zatem eliminacja istniejących praw współużytkowania wieczystego oraz zapobieżenie powstawaniu udziałów w tym prawie w przyszłości. Konieczne jest jednak, aby ze względu na konstytucyjną zasadę równego traktowania i nieróżnicowania podmiotów posiadających te same cechy relewantne, zakresem projektowanej ustawy objęci zostali wszyscy użytkownicy wieczyści, którzy wykorzystują grunty publiczne na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, czyli zarówno właściciele lokali mieszkalnych w budynkach wielolokalowych, jak i domów jednorodzinnych". Jak wskazano zaś w podsumowaniu uzasadnienia projektu ustawy, "propozycje zawarte w projekcie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów realizują oczekiwania licznej grupy użytkowników wieczystych gruntów wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, którzy od wielu lat napotykają na niemożliwe do przezwyciężenia problemy przy próbach uzyskania najsilniejszego prawa rzeczowego do gruntu". W ocenie sądu powyższe oznacza, że docelową grupą projektu byli członkowie wspólnot w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, którym na przeszkodzie przekształceniu stała konieczność uzyskania zgody pozostałych użytkowników wieczystych. Natomiast właściciele domów mieszkalnych jednorodzinnych posadowionych na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe i pozostających w ich użytkowaniu wieczystym, stali się adresatami (beneficjentami) ustawy przekształceniowej z uwzględnieniem zasady równego traktowania i nieróżnicowania podmiotów posiadających te same cechy relewantne. Chodziło jednak w podstawowym założeniu – co wymaga podkreślenia - o właścicieli domów jednorodzinnych posadowionych na gruntach pozostających w użytkowaniu wieczystym, co było warunkiem przekształcenia. Dopiero spełnienie tej okoliczności, w ocenie sądu, mogło prowadzić do rozważenia, czy również grunt funkcjonalnie powiązany z gruntem objętym takim przekształceniem – podlega przepisom ustawy przekształceniowej.Powyższe znajduje przełożenie do stanu faktycznego sprawy niniejszej w takim sensie, że skoro własność działki nr [...] nie powstała – co jest bezsporne – na skutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wyniku ustawy przekształceniowej, to nie była gruntem zabudowanym w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy. A tylko w takim sensie można by rozważać zastosowanie wobec działki nr [...] objętej w sprawie niniejszej wnioskiem o przekształcenie – funkcjonalne rozumienie pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe. Wskazać też należy, że ustawa przekształceniowa miała w założeniu uwzględniać "systemowe zasady funkcjonowania samorządów i Skarbu Państwa, czyli obecnych właścicieli gruntów, zapewniając wynagrodzenie za wyzbycie się prawa własności na rzecz użytkownika wieczystego" (vide uzasadnienie jej projektu, część "Podsumowanie"). A zatem dokonując interpretacji i zastosowania przepisów tej ustawy należy mieć również na uwadze, oprócz wykluczenia celu generalnego uregulowania stosunków własnościowych na określonym terenie, także interes fiskalny samorządów pobierających opłaty za prawo użytkowania wieczystego stanowiące wpływy ich budżetów. W ustawie bowiem uregulowano opłaty za przekształcenie właśnie z uwzględnieniem tego interesu fiskalnego. Zbyt szerokie zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej pozaustawowo pozbawiałoby tych wpływów, co – w ocenie sądu w sprawie niniejszej - nie było zamiarem regulatora.W tej sytuacji argument organów o braku tożsamości prawnej działek nr [...] i [...] nie ma istotnego znaczenia w sprawie.Po pierwsze argumentacja orzecznictwa sądów administracyjnych odwołująca się do braku tożsamości podmiotowej gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe (pozostającego przedmiotem własności) i gruntu pozostającego przedmiotem użytkowania wieczystego (zabudowanego budynkami niemieszkalnymi, ale funkcjonalnie powiązanego z gruntem zabudowanym mieszkaniowo) została sformułowana zwłaszcza w sprawach, gdy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na gruncie ustawy przekształceniowej występowały spółdzielnie mieszkaniowe. W tych sprawach wnioski były składane w sytuacji, gdy grunt zabudowany mieszkaniowo pozostawał przedmiotem współwłasności spółdzielni i innych osób posiadających odrębną własność lokalu, zaś wniosek o przekształcenie dotyczył gruntu pozostającego w użytkowaniu wieczystym spółdzielni a będącego własnością np. jednostki samorządu terytorialnego (np. wyrok z 20 lutego 2025 r. w sprawie II SA/Bk 185/25 i powołane tam orzecznictwo). W takiej sytuacji faktycznie powstały wątpliwości co do tożsamości podmiotowej obydwu gruntów (podmioty prawa własności nie były tożsame z podmiotami prawa użytkowania wieczystego). Taka jednak sytuacja nie występuje w sprawie niniejszej, bowiem podmioty własności działki nr [...] (skarżący) są tożsame jak podmioty użytkowania wieczystego działki nr [...]. Problem natomiast w tym, że na datę, na którą bada się stan prawny podlegający przekształceniu (na którą następuje z urzędu przekształcenie), tj. 1 stycznia 2019 r. – działka nr [...] (zabudowana budynkiem mieszkalnym) nie była przedmiotem użytkowania wieczystego a przedmiotem własności. Nie doszło więc do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy przekształceniowegj w stosunku do gruntu, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 tej ustawy.Nie ma również zastosowania reguła z art. 1a ustawy przekształceniowej, gdyż – przyjmując szeroko, funkcjonalne rozumienie nieruchomości – na działkach nr [...] i [...] znajduje się zabudowa o łącznej powierzchni około 332 m2, z której 234 m2, tj. 70% to zabudowa budynkiem o funkcji niemieszkalnej (vide wypis z kartoteki budynków na k. 36 akt adm.).Z kolei przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej nie ma w sprawie zastosowania, bowiem przy wyłączeniu z księgi wieczystej działki gruntu zabudowanej budynkami innymi niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy, których powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, przedmiotem przekształcenia powinna być działka zabudowana mieszkaniowo. Ta zaś w sprawie niniejszej przekształceniu nie podlegała.Powyższe stanowisko wydaje się uprawnione w świetle założenia ustawodawcy, zgodnie z którym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na gruncie o funkcji innej niż mieszkaniowa (np. usługowej, handlowej) nastąpi niejako "przy okazji" realizacji celu ustawy, którego nie uda się osiągnąć bez przekształcenia całej nieruchomości gruntowej. Takie rozumienie przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej najpełniej uwzględni, z jednej strony zamierzone cele ustawy (likwidacja współużytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe oraz wzmocnienie poczucia stabilności praw do gruntów, na których obywatele zaspokajają potrzeby mieszkaniowe), z drugiej zaś sprawi, że ingerencja w konstytucyjnie gwarantowane prawa samorządów (prawo własności i prawo udziału w dochodach publicznych adekwatnie do nałożonych zadań) nie będzie nadmierna, gdyż realizuje inny cel konstytucyjny, a równocześnie zapewnia właścicielom gruntów opłatę. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 18 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 371/23 i sąd w pełni go podziela.Jak wskazano powyżej, sąd nie kwestionuje istnienia samego związku funkcjonalnego między ww. nieruchomościami, co więcej - bez wątpienia istniejący garaż umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego, jednak jedynie ta okoliczność nie jest wystarczająca dla wydania zaświadczenia na postawie art. 4 ustawy przekształceniowej. Jak wskazuje już choćby sama nazwa ustawy (ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów), dotyczy ona przekształceń jedynie prawa użytkowania wieczystego. Nie może mieć zastosowania do gruntu, który pozostaje i pozostawał w dniu 1 stycznia 2019 r. własnością osób fizycznych. Dla dokonania przekształcenia na mocy tej ustawy konieczne jest spełnienie licznych warunków wynikających z ustawy przekształceniowej, w tym nieruchomość podlegająca przekształceniu musiała być przedmiotem użytkowania wieczystego w dniu 1 stycznia 2019 r.Sąd nie stwierdził też naruszenia art. 6, art. 7a, art. 7b i art. 8 k.p.a. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy podjęły w niej wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. O ile nie można mówić o wyłączeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia, to należy je odczytywać przez pryzmat reguł postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. W postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia organy powinny przeprowadzać wyłącznie dowody na okoliczności już wynikające z posiadanych rejestrów bądź ewidencji, a usuwające wątpliwości. Z pewnością w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organy nie mogą tworzyć stanu prawnego. W sprawie niniejszej te reguły zostały dochowane. Wystarczające było oparcie rozstrzygnięcia jedynie na danych już posiadanych przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko nie narusza przepisów postępowania ani prawa materialnego.Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd orzekł jak w sentencji.Sprawę załatwiono na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a..