Wyrok - II GSK 1012/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2418/21 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2021 r.Oddalono skargę kasacyjną. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2418/21 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2021 r.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
ne bis in idem / podwójne skazanie za ten sam czyn
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Skoczylas
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (8)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2418/21 oddalił skargę R. Z. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: GITD), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 39a ust. 1 pkt 3, art. 39j ust. 1-4, art. 39k ust. 1-3, art. 92a ust. 2, 4 i 8 ustawy z 6 września 2001 r. (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 919, dalej jako: u.t.d.) oraz l.p. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 17 grudnia 2020 r. nakładającą karę pieniężną w wysokości 2.000 zł na R. Z. (dalej jako: strona, skarżący).Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia:• wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz• wykonywanie transportu drogowego przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.W ocenie WSA stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że w dniu 3 lipca 2019 r. w Warszawie miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki Toyota o nr rej. [...] przeprowadzona przez funkcjonariuszy Policji. Kontrolowanym pojazdem kierował skarżący, wykonując okazjonalny przewóz osób na trasie z Lotniska Chopina na Dworzec Centralny w Warszawie we własnym imieniu. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z 3 lipca 2019 r. Kierowca okazał do kontroli: prawo jazdy i dowód osobisty. Kierowca nie okazał natomiast licencji, orzeczenia lekarskiego oraz psychologicznego o braku przeciwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Okoliczności te nie budzą wątpliwości w świetle oświadczenia złożonego przez pasażera, protokołu kontroli sporządzonego w dniu zdarzenia oraz dokumentacji zdjęciowej. Co istotne, zarówno w toku kontroli, jak i na etapie wszczętego później postępowania, skarżący nie okazał żadnego dokumentu uprawniającego go do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Nie okazał też orzeczeń: lekarskiego oraz psychologicznego, stwierdzających brak przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. WSA zaznaczył, że kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie toczyło się wobec skarżącego jako podmiotu, o którym mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. (zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym). W omawianym przypadku doszło bowiem do naruszenia obowiązków związanych z przewozem drogowym przez niego nie jako wykonawcy przewozu, lecz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. Prawidłowo ustalił organ, że skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz okazjonalny osób we własnym imieniu, mieszczący się w pojęciu krajowego transportu drogowego, a swoją działalność wykonywał w sposób odpłatny i oparty na nadarzających się okazjach zainicjowanych i zaplanowanych.Sąd I instancji podkreślił również, że wskutek kontroli drogowej z 3 lipca 2019 r. oprócz zaskarżonej decyzji, została również wydana decyzja, którą organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za naruszenia polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji (lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.). Zatem powyższe naruszenia nie są tożsame z naruszeniami z lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. Nadto, tak naruszenia określone w lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 jak i naruszenia z lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 mają swe źródło w zupełnie różnych działaniach (zaniechaniach) skarżącego. W konsekwencji skarżący popełnił naruszenia, z których jedne wyczerpują znamiona wskazane w załączniku nr 3 do u.t.d., podczas gdy inne wyczerpują znamiona określone w załączniku 4 do u.t.d. Istotnym jest, ze nie są to naruszenia tożsame.Zdaniem Sądu, skoro w sprawie nastąpił zbieg dwóch różnych tytułów odpowiedzialności skarżącego stwierdzony w ramach tej samej kontroli drogowej, a więc jako przewoźnika drogowego osób oraz jako innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym, to nie może być mowy o zastosowaniu limitu 12 000 zł za wszystkie objęte tą kontrolą delikty administracyjne. Należy bowiem zauważyć, iż ustawodawca ustalił odrębny limit dla deliktów popełnianych przez inne, niż przewoźnik podmioty (art. 92a ust.4 u.t.d.). Limit ten wynosi 3000 zł, w którym to nałożona w kontrolowanym obecnie postępowaniu kara 2000 zł się mieści.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:I. przepisów prawa procesowego polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a), b) i c) p.p.s.a. oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż została wydana z naruszeniem:1. art. 92a ust. 10 ustawy z 6 września 2001 r. u.t.d. przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że możliwe było nałożenie na skarżącego "wskutek kontroli drogowej z dnia 2 lipca 2019 r." kar pieniężnych w kwotach 12.000 zł (na podstawie decyzji z 30 września 2020 r.) i 2.000 zł (na podstawie decyzji z 22 lipca 2020 r.) ponieważ "naruszenia określone w Ip. 1.1. i Ip. 2.11 załącznika nr 3 jak i naruszenia z Ip. i Ip. 4.3 załącznika nr 4 mają swe źródło w zupełnie różnych działaniach (zaniechaniach skarżącego)" w sytuacji, gdy ramy miejscowo-czasowe oceniane z perspektywy norm prawnych wynikają każdorazowo ze sporządzanego protokołu kontroli i w przypadku (zbiegu sankcji administracyjnoprawnych) czynu stanowiącego równocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 i 3 do ustawy o transporcie drogowym, a zatem zgodnie z art. 92 ust. 10 u.t.d. nakłada się wyłącznie karę pieniężną w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (tj. czyli możliwe było nałożenie na skarżącego wyłącznie karę pieniężną w kwocie 12.000 zł na podstawie decyzji z 9 lipca 2021 r.),2. art. 7, 77 § 1, 80, 6 i 8 § 1, art. 86 k.p.a., art. 92a ust. 2 i 10 u.t.d. oraz art. 104 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:(a) tj. brak ustalenia, czy skarżący należy do podmiotów określonych w art. 92a ust. 2 u.t.d., tj. brak ustalenia czy skarżący jest (i) zarządzającym transportem, lub (ii) osobą o której mowa w art. 7c u.t.d., lub (iii) każdą inną osobą wykonującą czynności związane z przewozem drogowym,co w konsekwencji prowadzi do braku możliwości ustalenia w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jakim konkretnie podmiotem (spośród wyżej wyszczególnionych cytowanych w ślad za art. 92a ust. 2 u.t.d.) w sprawie jest skarżący, co jest istotne do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie możliwe jest ukaranie skarżącego w związku z treścią art. 92a ust. 10 u.t.d. (vide zarzut 11.4 poniżej),(b) tj. brak wyjaśnienia czy w związku z kontrolą 3 lipca 2019 r. poza dwiema karami nałożonymi przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu 30 września 2020 r. nr [...] na kwotę 12.000 zł) i 17 grudnia 2020 r. nr [...]) na kwotę 2.000 zł), zostały nałożone na skarżącego inne kary za naruszenia przepisów transportu drogowego stwierdzone w czasie kontroli, a jeśli tak to jakie,3. art. 6, art. 8 i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez załatwienie jednej sprawy administracyjnej objętej kontrolą z 3 lipca 2019 r. przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dwoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi z 30 września 2020 r. na kwotę 12.000 zł (stanowiącej załącznik nr 2 do niniejszego skargi kasacyjnej) i 17 grudnia 2020 r. na kwotę 2.000 zł),4. art. 92c ust. 1 pkt 3) u.t.d. w zw. z art. 110 k.p.a. (poprzez niezastosowanie), art. 8 k.p.a. (poprzez niezastosowanie) oraz art. 15zzr ust. 1 pkt 3) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. Poz. 1842 ze zm.) (poprzez błędne zastosowanie) w brzmieniu obowiązującym do 16 maja 2020 r. ("Tarcza Antykryzysowa") i niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na upływ 2 lat od ujawnienia naruszenia (kontrolowany przewóz wykonany został 3 lipca 2019 r.) w sytuacji, gdy:a) decyzja organu II instancji została wydana 22 lipca 2021 r. (tj. po upływie 2 lat od ujawnienia naruszenia),b) art. 15zzrust. 1 pkt 3) Tarczy Antykryzysowej, wprowadzony dla ochrony praw obywateli, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie (ponieważ zostałby wykorzystany w celu naruszenia praw skarżącego), a w rezultacie okres 2 lat od ujawnienia naruszenia nie uległ wydłużeniu o czas zawieszenia biegu terminów przedawnienia,5. art. 7, 9, 24 § 1 pkt 5) i 111 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia odmawiającego uzupełnienia zaskarżonej decyzji przez pana K. C., w sytuacji gdy pracownik który brał udział w wydaniu decyzji pierwszej instancji z mocy prawa podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji,II. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na niezastosowaniu art. 140 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. z uwagi na wskazanie na stronie:(a) 17. in fine uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż "Kurs jaki skarżący wykonywał w chwili kontroli został zamówiony przez pasażera pojazdu za pomocą aplikacji Bolt w sytuacji, gdy kontrola dotyczyła przewozu zamówionego przy użyciu aplikacji Uber,(b) 22. uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż "W realiach rozpoznawanej sprawy, wskutek kontroli drogowej z dnia 2 lipca 2019 r. oprócz zaskarżonej decyzji została również wydana decyzja, którą organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12.000 zł w sytuacji, gdy decyzje w toku postępowania administracyjnego załatwiały sprawę administracyjną dotyczącej kontroli 3 lipca 2019 r. wykonaną przez skarżącego na podstawie platformy Uber,co w konsekwencji budzi uzasadnione wątpliwości, czy rozstrzygnięcie Sądu Administracyjnego oparte zostało na właściwym stanie faktycznym dotyczącym kontroli 3 lipca 2019 r. przewozu dokonanego za pośrednictwem platformy Uber (a nie jak w wyżej cytowanych fragmentach uzasadnienia - 2 lipca 2019 r. za pomocą platformy Bolt).W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, wymienionych zarówno w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut najdalej idący tj., naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej błędnie przywołał art. 140 § 4 p.p.s.a., tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę treść uchwały NSA(PW) z 26.10.2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsza sprawę uznał za zasadne odnieść się do postawionego zarzutu.Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Do elementów uzasadnienia zalicza się:a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego,b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania orazc) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.W orzecznictwie podkreśla się, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK487/08). Tymczasem te wszystkie wyżej wymienione elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zostało zawarte stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Stąd wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.Należy przy tym pamiętać, że zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. ma charakter procesowy. Stąd skarżący kasacyjnie ma obowiązek wykazać, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przez skarżącego pomyłki Sądu I instancji popełnione w uzasadnieniu nie miały natomiast żadnego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia.Wobec powyższego zarzut zawarty w pkt III petitum skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nieuzasadniony.Następny w kolejności rozpoznania jest zarzut wskazany w pkt II.4 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut błędnej wykładni art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (zwanej dalej "ustawa COVID-19").W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 ustawy zmieniającej z 31 marca 2020 r. prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Przyjęcie wykładni ograniczającej moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy (zob. np. wyrok NSA z 21.03.2024 r., II GSK 2040/21, LEX nr 3710357).W dniu 16 maja 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Przedmiotową ustawą uchylono m.in. art. 15zzr i art. 15zzs ustawy COVID-19. Zgodnie z przepisem przejściowym zawartym w art. 68 ustawy z 14 maja 2020 r. terminy, których bieg został wstrzymany lub zawieszony na podstawie art. 15zzr ust. 1 lub art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID-19 biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. od 24 maja 2020 r.Pomimo tego, że art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat, to jednak ocena co do jego stosowania musi uwzględniać konsekwencji wynikających z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19.Wobec powyższego zawieszenie biegu terminu wskazanego w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nastąpiło w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r.Nie ma również podstaw twierdzenie, że art. 15zzs ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 nie ma zastosowania do skarżącego, gdyż jego zdaniem przepis ten został wprowadzony celem ochrony praw stron postępowania administracyjnego i nie może być wykorzystany w celu naruszenia praw skarżącego. Przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 3 ustawy Covid-19 wyraźnie wskazuje, że bieg terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ściśle określony czas. Z reguły więc będzie to polegało na faktycznym wydłużeniu terminów przedawnienia ze "szkodą" dla strony postępowania administracyjnego. Należy jednak pamiętać o tym, że wprowadzony przepis miał na celu ochronę przed zarażeniem się wirusem SARS-CoV-2 urzędników, funkcjonariuszy publicznych, a także stron postępowania, które nie musiały w tym czasie wychodzić z miejsca zamieszkania celem dokonania wglądu do akt, złożenia pisma, czy wniesienia odwołania. Chodziło więc ustawodawcy o ograniczenie potrzeby komunikowania się członków społeczeństwa.Uwzględniając powyższe nie ma podstaw, aby twierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a mianowicie z naruszeniem terminu, o którym stanowi art. 92c ust. 1 pkt II.3 ustawy o transporcie drogowym.Przechodząc do rozpatrzenia kolejnych zarzutów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, są jednak ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie.Nawiązując do już ukształtowanej linii orzeczniczej Izby Gospodarczej NSA, na tle wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d. w związku z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d. (zob. np. wyrok z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 588/22; wyrok z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 819/20; wyrok z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1206/20; wyrok z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1310/20; wyrok z 5 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 327/21), należy przyjąć, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. znajduje zastosowanie tylko do sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona opisowe typów czynów określonych w załącznikach nr 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Jeżeli zatem ten sam czyn podlega tożsamej kwalifikacji prawnej w zakresie identycznych znamion opisowych w świetle co najmniej dwóch typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to na sprawcę deliktu opisanego w załączniku nr 3 (zgodnie z art. 92a ust. 1 w związku z art. 92a ust. 7 u.t.d. - podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem), będącego jednocześnie sprawcą tożsamego prawnie deliktu opisanego w załączniku nr 4 (zgodnie z art. 92a ust. 2 w związku z art. 92a ust. 8 u.t.d. - zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym), nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 w związku z art. 92a ust. 7 u.t.d. i załącznikiem nr 3 do u.t.d. Jeżeli natomiast ten sam czyn wyczerpuje nietożsame (odmienne) znamiona opisowe typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to brak jest podstaw do zastosowania przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d. reguły wyłączającej podwójną karalność administracyjną.Ponieważ w niniejszej sprawie delikty opisane pod poz. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.) nie wykazują choćby częściowej tożsamości w zakresie znamion z deliktami opisanymi pod poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. (nieposiadanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz nieposiadanie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy), to zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. nie mogło mieć miejsca.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 10 u.t.d. należy podkreślić, że prawidłowe rozumienie pojęcia "czynu" wymaga uwzględnienia znamion poszczególnych naruszeń określonych w załączniku nr 3 i 4 do ustawy o transporcie drogowym, przy założeniu, że ich źródłem jest jedno zachowanie (zdarzenie). Tym samym odstąpienie od ukarania na podstawie załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym w sytuacji procesowej, w której istnieje równoczesne ukaranie za popełnienie czynu sprecyzowanego w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wymaga uznania swoistej jednorodzajowości obu zachowań i podstaw ukarania. Brak karania za czyn opisany w załączniku nr 4 do ustawy o transporcie drogowym uwarunkowany jest zatem sytuacją, że to samo zachowanie wypełnia zarówno znamiona naruszenia określonego w którejś z pozycji załącznika nr 3 jak i z załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. Istotna jest więc "prawna tożsamość" naruszeń.W rozpoznawanej sprawie stwierdzono naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (Ip. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d.) oraz wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (Ip. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.). Natomiast w sprawie, w której Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z 30 września 2020 r., która dotyczyła innych naruszeń, aniżeli stwierdzonych w tym postępowaniu. Nałożenie kary 12 000 złotych inną decyzją z 30 września 2020 r. za inne naruszenia stwierdzone podczas kontroli drogowej mającej miejsce 3 lipca 2019 r. nastąpiło w odrębnym postępowaniu i na podstawie innego przepisu prawa materialnego tj. na podstawie art. 92 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ukaranie strony karą administracyjną za naruszenia określone w załączniku nr 4 do ustawy o transporcie drogowym, nie wyklucza możliwości wszczęcia wobec tej samej strony postępowania w przedmiocie innych naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli, określonych w innym załączniku do ustawy. Pomimo więc, że naruszenia zostały ujawnione w trakcie jednej kontroli, to nie wystąpiła tożsamość ujawnionych naruszeń z załącznika nr 3 i 4 do ustawy o transporcie drogowym w rozumieniu art. 92a ust. 10 u.t.d. W związku z tym wyłączenie z tego przepisu nie mogło mieć w rozpoznawanej sprawie miejsca.Wobec powyższego chybiony jest również zarzut wskazany w pkt II.1 oraz II.3 petitum skargi kasacyjnej, gdyż organy prawidłowo prowadziły dwa odrębne postępowania dotyczące kontroli drogowej z 3 lipca 2019 r. i poprawnie wydały dwie odrębne decyzje.Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji) (wyrok NSA z 20.10.2017 r., II GSK 110/16, LEX nr 2432935). Orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy. W szczególności dzieli los tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Postanowienie z 26 stycznia 2021 r. odmawiające uzupełnienia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 17 grudnia 2020 r. zostało więc prawidłowo wydane przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Przepis art. 111 § 1a k.p.a. stanowi jednoznacznie, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, przy czym uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). Postanowienie o uzupełnieniu bądź odmowie uzupełnienia decyzji może zostać wydane przez te sama osobę, która wydała decyzję. Stąd nie ma wówczas zastosowania art. 24 §1 pkt 5 k.p.a.Za chybione uznać należy także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących brak prawidłowego przypisania skarżącemu odpowiedzialności administracyjnej. Skarżący trafnie został uznany za inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym. Stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został z kolei przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważony. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym prawidłowość ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za delikt administracyjny. Wobec powyższe nietrafne są zatem procesowe zarzuty kasacyjne skarżącego ujęte w II.2 petitum skargi kasacyjnej.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).