Wyrok - II GSK 1063/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2417/21 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2021 r.Oddalono skargę kasacyjną. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2417/21 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2021 r.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
świadek
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Skoczylas
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2417/21 oddalił skargę R. Z. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: GITD), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 11 i 22, art. 5b ust 1, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1,3 i 7 pkt 1 oraz lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 919, dalej jako: u.t.d.) utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 30 września 2020 r. nakładającą karę pieniężną w wysokości 12.000 zł na R. Z. (dalej jako: strona, skarżący).Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia:• wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. oraz• wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego bez wymaganej licencji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.W ocenie WSA stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że w dniu 3 lipca 2019 r. w Warszawie miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki Toyota o nr rej. [...] przeprowadzona przez funkcjonariuszy Policji. Kontrolowanym pojazdem kierował skarżący, wykonując okazjonalny przewóz osób na trasie z Lotniska Chopina na Dworzec Centralny w Warszawie we własnym imieniu. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z 3 lipca 2019 r. Kierowca okazał do kontroli: prawo jazdy i dowód osobisty. Kierowca nie okazał natomiast licencji, orzeczenia lekarskiego oraz psychologicznego o braku przeciwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Na postawie oświadczenia pasażera ustalono, że zamówił on usługę przewozu telefonicznie za pomocą aplikacji UBER. Za wykonaną usługę przewozu pasażer zapłacił 21,30 zł gotówką, nie otrzymał paragonu. Okoliczności te nie budzą wątpliwości w świetle oświadczenia złożonego przez pasażera, protokołu kontroli sporządzonego w dniu zdarzenia oraz dokumentacji zdjęciowej. Co istotne, zarówno w toku kontroli, jak i na etapie wszczętego później postępowania, skarżący nie okazał żadnego dokumentu uprawniającego go do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Skarżący nie kwestionował, że wykonywał wyżej opisany przewóz osób, jednakże podnosi, że podejmowane przez niego czynności wykonywane były w imieniu i na rzecz E. Sp. z o.o. sp.k.W ocenie WSA, skorzystanie przez skarżącego z aplikacji UBER wskazuje na zorganizowany i odpłatny charakter świadczonych usług. Przeczą jednocześnie przypadkowemu czy grzecznościowemu charakterowi przewozu. Przedstawiony przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości mechanizm działania aplikacji takich jak UBER czy BOLT jest zrozumiały i wyczerpująco wyjaśniony, a dokonane przez organy ustalenia potwierdziły, że w sprawie mieliśmy do czynienia z takimi właśnie typowymi operacjami.Odnosząc się natomiast do wykonywania przewozu w imieniu i na rzecz E. Sp. z o.o. sp.k. Sąd I instancji stwierdził, że dowody zgromadzone w sprawie nie potwierdzają stanowiska skarżącego w tym względzie. Przeciwnie, prawidłowo ustalił organ I instancji, a GITD stanowisko to zasadnie zaakceptował, że wykonawcą przewozu w dniu kontroli był skarżący, który kontrolowany przewóz wykonywał osobiście. Fakt ten potwierdza protokół kontroli, podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń. Strona w toku postępowania wyjaśniającego nie wskazywała dowodów, których by wynikało, że wykonuje przewóz na rzecz innego podmiotu, co dodatkowo potwierdza, że przewóz był wykonywany przez stronę w imieniu własnym. Ustalony w sprawie fakt wykonania odpłatnego przewozu pasażera, którego oświadczenie potwierdzają taką okoliczność, stworzył konieczność przypisania skarżącemu jednej z przewidzianych w u.t.d. form przewozu. Według Sądu prawidłowa była w tym przypadku kwalifikacja tego przewozu, jako okazjonalnego. Wobec wykonania przez skarżącego czynności prawidłowo zakwalifikowanych jako krajowy transport drogowy podlegający regulacji u.t.d., skarżący miał obowiązek posiadania licencji – co wynika z art. 5b u.t.d. Jej brak sankcjonowany jest powołanymi przez organy przepisami art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. Ip.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., karą w wysokości 12 000 zł. Z kolei wykonanie tego przewozu pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego wyczerpywało znamiona deliktu administracyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., tj. zagrożonego sankcją pieniężną z art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. l.p. 2.11 – w wysokości 8 000 zł. Kary przewidziane za przewinienia w transporcie drogowym mają charakter bezwzględny, nie ma możliwości ich miarkowania. Organy określając sumę tych kar prawidłowo zastosowały art. 92a ust. 3 u.t.d., zgodnie z którym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:I. przepisów prawa procesowego polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a), b) i c) p.p.s.a. oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż została wydana z naruszeniem:1. art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 110 k.p.a. (poprzez niezastosowanie), art. 8 k.p.a. (poprzez niezastosowanie) oraz art. 15zzr ust. 1 pkt 3) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COV1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. Poz. 1842 ze zm.), dalej zwanej "ustawa COVID-19", (poprzez błędne zastosowanie) w brzmieniu obowiązującym do 16 maja 2020 r. ("Tarcza Antykryzysowa") i niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na upływ 2 lat od ujawnienia naruszenia (kontrolowany przewóz wykonany został 3 lipca 2019 r.) w sytuacji, gdy:a) decyzja organu II instancji została wydana 9 lipca 2021 r. (tj. po upływie 2 lat od ujawnienia naruszenia),b) art. 15zzr ust. 1 pkt 3) ustawy COVID-19, wprowadzony dla ochrony praw obywateli, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie (ponieważ zostałby wykorzystany w celu naruszenia praw skarżącego), a w rezultacie okres 2 lat od ujawnienia naruszenia nie uległ wydłużeniu o czas zawieszenia biegu terminów przedawnienia,2. art. 7, 9, 24 § 1 pkt 5) i 111 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia odmawiającego uzupełnienia zaskarżonej decyzji przez pana K. C., w sytuacji gdy pracownik który brał udział w wydaniu decyzji pierwszej instancji z mocy prawa podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji,3. art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz bezzasadnej odmowie przyznania wiarygodności wszystkim środkom dowodowym przedstawionym przez skarżącego, w szczególności polegającej na bezzasadnej odmowie:a) dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka (pasażera), choć przesłuchanie pasażera pozwoliłoby obiektywnie wyjaśnić czy skorzystał z przewozu za kwotę określoną w fakturze VAT (21,30 zł) za określoną tam trasę,b) przyznania wiarygodności fakturze VAT wystawionej przez E. sp. z o,o. sp.k. ("Przewoźnik") z uwagi na brak wskazania trasy w fakturze VAT i prawidłowych danych nabywcy jak podane przez pasażera w trakcie kontroli, choć:(i) zgodnie z ustaleniami organów administracji pasażer dokonał gotówką opłaty za przewóz w kwocie 21,30 zł i zupełnie niewiarygodne jest by taka sama kwota widniejąca na fakturze VAT wystawianej tego samego dnia i przez tego samego Przewoźnika, mogła dotyczyć innego przewozu ponieważ mając na uwadze automatyczne obliczanie ryczałtowej opłaty przez aplikację Uber działającą niezależnie od skarżącego i Przewoźnika za przewóz w oparciu o długość trasy jest zupełnie nieprawdopodobne by udało się tego samego dnia wykonać przewóz za tę samą kwotą (innymi słowy prawdopodobieństwo wykonania dwóch przewozów tego samego dnia akurat na 21,30 zł jest znikome),(ii) zwyczajowo przy przewozach faktura VAT zawiera dane osobowe nabywcy usług podane w aplikacji Uber i skarżący nie ma możliwości zweryfikować prawidłowości danych podanych przez pasażera przez aplikację Uber lub ich modyfikacji (faktura wystawiana jest przez Przewoźnika i jemu tylko przysługuje prawo korekty faktury VAT),(iii) zwyczajowo w fakturze VAT nie wskazuje się trasy przewozu, a to czy faktura VAT wystawiona przez Przewoźnika dotyczyła przewozu wykonanego można było zweryfikować wystosowując stosowne pytanie do Przewoźnika, Naczelnika Urzędu Skarbowego czy podczas przesłuchania pasażera,c) przyznania wiarygodności umowie zlecenia nr [...] z Wykonawcą ("Umowa z Przewoźnikiem") z uwagi na jej ogólne sformułowanie pomimo, że brak jest obowiązku zawarcia w umowie świadczenia usług bardziej precyzyjnych danych, a sam fakt dysponowania przez skarżącego Umową z Przewoźnikiem wystarczająco uprawdopodabnia odpowiedzialność Przewoźnika za przedmiotowy przewóz,pomimo, iż wskazane dowody wiarygodnie dowodziły okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a twierdzenia skarżącego należy oceniać w świetle zebranego materiału dowodowego, w szczególności zaś organy administracji nie doprowadziły Przewoźnika do przedstawienia wyjaśnień, zeznań lub przedstawienia oryginału umowy w toku postępowania, co doprowadziło do oparcia decyzji o niepełny materiał dowodowy i bezpodstawną odmowę przyznania wiarygodności twierdzeniom skarżącego,4. art. 6, art. 8 i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez załatwienie jednej sprawy administracyjnej objętej kontrolą z 3 lipca 2019 r. przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dwoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi z 30 września 2020 r. (nr [...]) na kwotę 12.000 zł) i 17 grudnia 2020 r. (nr [...] na kwotę 2.000 zł) stanowiącej załącznik nr 2 do niniejszego skargi kasacyjnej,II. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na niezastosowaniu art. 140 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. z uwagi na wskazanie w na stronie 25. uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż "Skarżący za pośrednictwem platformy BOLT został skojarzony z klientem i na tej podstawie wykonywał kurs" w sytuacji, gdy decyzje w toku postępowania administracyjnego załatwiały sprawę administracyjną dotyczącej kontroli 3 lipca 2019 r. wykonaną przez skarżącego na podstawie platformy Uber.III. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na zastosowaniu pkt 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym przez zastosowanie i ukaranie skarżącego za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu mniej niż 7 osób bez licencji na ten przewóz w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział licencji na taki przewóz i skarżący nie mógł być zobowiązany do uzyskania takiej licencji, a tym bardziej nie powinien zostać ukarany za wykonanie takiego przewozu bez licencji,IV. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. poprzez błędne przyjęcie, iż art. 5b ust. 1, art 18 ust 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec skarżącego w sytuacji, gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 Dyrektywy z 1998 r., wskutek powyższego przepisów tych nie można się powoływać wobec jednostek,V. w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska skarżącego, iż cytowane powyżej przepisy ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy z 1998 r. oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy art. 18 ust4a i 4b oraz art. 5bust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy z 1998 r. oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej.Jednocześnie, na podstawie art. 193 Konstytucji wniósł, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, ponieważ w ocenie skarżącego regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji.W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, wymienionych zarówno w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut najdalej idący tj., naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej błędnie przywołał art. 140 § 4 p.p.s.a., tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę treść uchwały NSA(PW) z 26.10.2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsza sprawę uznał za zasadne odnieść się do postawionego zarzutu.Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Do elementów uzasadnienia zalicza się:a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego,b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania orazc) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.W orzecznictwie podkreśla się, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK487/08). Tymczasem te wszystkie wyżej wymienione elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zostało zawarte stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Stąd wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.Należy przy tym pamiętać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter procesowy. Stąd skarżący kasacyjnie ma obowiązek wykazać, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazana przez skarżącego pomyłki Sądu I instancji popełnione w uzasadnieniu nie miała natomiast żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, które w całości jest poprawne.Wobec powyższego zarzut zawarty w pkt II petitum skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nieuzasadniony.Następny w kolejności rozpoznania jest zarzut wskazany w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut błędnej wykładni art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 ustawy zmieniającej z 31 marca 2020 r. prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Przyjęcie wykładni ograniczającej moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy (zob. np. wyrok NSA z 21.03.2024 r., II GSK 2040/21, LEX nr 3710357).W dniu 16 maja 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Przedmiotową ustawą uchylono m.in. art. 15zzr i art. 15zzs ustawy COVID-19. Zgodnie z przepisem przejściowym zawartym w art. 68 ustawy z 14 maja 2020 r. terminy, których bieg został wstrzymany lub zawieszony na podstawie art. 15zzr ust. 1 lub art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID-19 biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. od 24 maja 2020 r.Pomimo tego, że art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat, to jednak ocena co do jego stosowania musi uwzględniać konsekwencji wynikających z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19.Wobec powyższego zawieszenie biegu terminu wskazanego w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nastąpiło w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r.Przechodząc do rozpatrzenia kolejnych zarzutów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, są jednak ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie.Na wstępie należy zauważyć, że pojęciem podstawowym, którym posługuje się ustawa o transporcie drogowym jest "transport drogowy", który dzieli się na krajowy transport drogowy i międzynarodowy transport drogowy. Określenie to obejmuje również:a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4,b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy,c) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób;Z kolei krajowy jak i międzynarodowy transport drogowy może dotyczyć osób lub rzeczy. Natomiast transport drogowy odnoszący się do osób dzieli się niejako na cztery segmenty: przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego, przewozu wahadłowego oraz przewozu okazjonalnego.Zgodnie z kolei z art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju oraz pojazdami najmowanymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży, a także cała trasa znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei przepis art. 4 pkt 11 u.t.d. definiuje przewóz okazjonalny jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.Dalej art. 5 ust. 1 u.t.d., wymaga przy podjęciu i wykonywaniu transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Z kolei art. 5b ust. 1 u.t.d., nakazuje uzyskanie odpowiedniej licencji przy podjęciu i wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:1) samochodem osobowym,2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,3) taksówką.Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że zgodnie z tytułem ustawy, wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form.W oparciu o przytoczone regulacje i zaakceptowane ustalenia faktyczne sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania stosownej licencji oraz zezwolenia (art. 18 ust. 3 u.t.d.). Obowiązek uzyskania tego ostatniego wynika pośrednio z art. 18 ust. 3 u.t.d., który wskazuje od strony negatywnej, że nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli:1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2.Stąd poza powyżej wskazanymi przypadkami przewóz okazjonalny wymaga stosownego zezwolenia.Dodatkowo w ramach przewozu okazjonalnego konieczne jest spełnienie również warunków wynikających z kolejnych ustępów tego przepisu. Zasadniczo przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (ust. 4a art. 18 u.t.d.). Wyjątkowo natomiast dopuszcza się przewóz okazjonalny:1) pojazdami zabytkowymi,2) samochodami osobowymi:a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,b) na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 781 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 i 1237), w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości,c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa- niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.Wobec powyższego trafnie Sąd I instancji przyjął, że aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym w ramach przewozu okazjonalnego konieczne jest spełnienie warunków wynikających z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d.Stąd za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut wskazany w pkt III petitum skargi kasacyjnej.Abstrahując od deficytów ujęcia tych zarzutów w petitum skargi kasacyjnej za chybione uznać należy także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i 107 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia stosunku prawnego łączącego kontrolowanego kierowcę z przedsiębiorstwem, którym zarządza skarżący. Odnosząc się zatem do tych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważony, ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Trafnie Sąd I instancji uznał za niewiarygodne dowody przedstawione na etapie postepowania sądowego przez skarżącego, iż przejazd w dniu kontroli został dokonany przez skarżącego, ale w imieniu E. sp. z o.o. Z protokołu kontroli bowiem wyraźnie wynika, że przejazd został dokonany przez skarżącego w imieniu własnym i na etapie postępowania administracyjnego skarżący tego nie kwestionował. Z kolei protokół kontroli jest dokumentem urzędowym, a więc wynika z niego domniemanie prawdziwości zawartej w nim treści. Z kolei skarżący skutecznie wskazanych w nim okoliczności nie podważył.Wobec powyższe nietrafne są zatem procesowe zarzuty kasacyjne skarżącego ujęte w I.3 petitum skargi kasacyjnej.Nie zasługują również na uwzględnienie zarzut opisany w pkt IV petitum skargi kasacyjnej. Za prawidłowy należy bowiem uznać pogląd, o charakterze świadczonej usługi jako usługi transportu drogowego. W związku z tym, że w niniejszej sprawie usługa zamówiona została poprzez aplikację Uber działalność taka podlegała już ocenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), który wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C- 434/15 orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja, iż tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. U. 2006, L 376, s. 36; dalej: dyrektywa 2006/123) i dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym; opubl.: Dz.U.UE.L 2000, poz. 178, s. 1; dalej: dyrektywa 2000/31). W ocenie NSA wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane.Stąd odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym należy zauważyć, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji) (wyrok NSA z 20.10.2017 r., II GSK 110/16, LEX nr 2432935). Orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy. W szczególności dzieli los tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Postanowienie z 12 lutego 2021 r. odmawiające uzupełnienia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 30 września 2020 r. zostało więc prawidłowo wydane przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Przepis art. 111 § 1a k.p.a. stanowi jednoznacznie, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, przy czym uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). Postanowienie o uzupełnieniu bądź odmowie uzupełnienia decyzji może zostać wydane przez te sama osobę, która wydała decyzję. Stąd nie ma wówczas zastosowania art. 24 §1 pkt 5 k.p.a.Nie trafny jest również zarzut opisany w pkt I.4 petitum skargi kasacyjnej. Ukaranie bowiem skarżącego karą administracyjną za naruszenia określone w załączniku nr 4 do ustawy o transporcie drogowym, nie wyklucza możliwości wszczęcia wobec tej samej strony postępowania w przedmiocie innych naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli, określonych w załączniku nr 3 do ustawy. Pomimo więc, że naruszenia zostały ujawnione w trakcie jednej kontroli, to nie wystąpiła tożsamość ujawnionych naruszeń z załącznika nr 3 i 4 do ustawy o transporcie drogowym. Stąd organy były zobligowane do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych.W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA nie musi też kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją RP.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).