sygn. I OSK 371/24 18 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I OSK 371/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Ewidencja gruntów i budynków. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej: J.R. i M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 675/23 w sprawie ze skargi: J.R. i M.R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i KartOddalono skargę kasacyjną. Ewidencja gruntów i budynków. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej: J.R. i M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 675/23 w sprawie ze skargi: J.R. i M.R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kart
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna
Role w sprawie
odwołujący uczestnik postępowania apelujący / skarżący uczestnik
Data orzeczenia 18 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Elżbieta Kremer
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej: J.R. i M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 675/23 w sprawie ze skargi: J.R. i M.R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2023 r. nr GK-II.7221.9.2023 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną w całości

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 10 października 2023 r. II SA/Rz 675/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.R. i M.R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 27 lutego 2023 r. nr GK-II.7221.9.2023 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, oddalił skargę (k. 76, 80-85 akt sądowych).Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli J.R. i M.R. (skarżący, skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez adw. M.T., zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa przez dokonanie przez Sąd orzekający ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zebranego materiału dowodowego, albowiem w toku prowadzonych postępowań w równolegle toczących się postępowaniach skarżąca przedstawiła nie budzące żadnej wątpliwości dowody w postaci dokumentacji fotograficznej przedłożonej do akt sprawy, która to potwierdzała okoliczności związane z nieuprawnionym i błędnym ustaleniem przebiegu granic ujawnionych na mapie pomiędzy nieruchomościami o nr ewidencyjnym [...] (własność skarżących), a nieruchomościami o nr [...] i [...]. Z punktu widzenia prawideł logiki nie jest możliwym uznanie, że dokonana modernizacja gruntów i budynków z lat 2018 oraz 2019 obrębu W. została dokonana zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Tymczasem błędne ustalenie powyżej opisywanych okoliczności spowodowało, że skarżący niesłusznie zostali pozbawieni części przysługujących im nieruchomości, gdyż przedmiotowy podział nie został przeprowadzony prawidłowo. Sąd bezzasadnie przyjął za słuszne założenie organu, że co do zasady należy przyjąć brak podstaw do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków podczas gdy skarżąca wykazała podstawę do poczynienia przez organ wnioskowanych zmian ewidencyjnych.2. art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie przez Sąd orzekający w sprawie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób sprzeczny z przedstawionym przez skarżącą materiałem dowodowym nie pozwalając skarżącej na prawidłową rekonstrukcję i prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za zaskarżonym rozstrzygnięciem. Sąd w uzasadnieniu wydanego wyroku cytuje przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazując, że przy prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków mogą zdarzać się błędy związane z ich wpisami, by następnie kategorycznie stwierdzić, że w prowadzonym postępowaniu zachowane zostały wszystkie zasady prowadzenia postępowania dowodowego, zaś skarżąca nie przedstawiła dokumentów, które uzasadniałyby uwzględnienie jej wniosku. Skarżąca podnosi, że praktycznie wszystkie jej wnioski dowodowe nie zostały uwzględnione, a organy nie dały jej żadnych szans na obronę swoich praw.3. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kpa przez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, podczas gdy organy administracji publicznej zaniechały dokonania wszystkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ponieważ zarówno organy I i II instancji, jak również orzekający Sąd nie rozważyły możliwości wydania odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z żądaniem skarżących poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż skarżący Nie przedstawili jednak dokumentów, które uzasadniałyby taki wpis. Organy I i II [instancji] oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie bezkrytycznie uznały, iż skarżący nie przedstawili odpowiedniej dokumentacji, która mogłaby przyczynić się do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia bez odniesienia swoich twierdzeń do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie faktu błędnego ustalenia przebiegu granicy działek pomiędzy nieruchomościami o nr ewidencyjnym [...] oraz [...] i [...], które to uchybienie było kilkukrotnie organom zgłaszane (w drodze podniesionych zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego do przeprowadzonej w latach 2018-2019 modernizacji gruntów i budynków obrębu W.), co wiązało się z pokrzywdzeniem ich interesów oraz pozbawieniem części przysługujących skarżącym kasacyjnie prawa własności. Zaniechanie przeprowadzenia powyżej wskazanych ustaleń świadczy jedynie o braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i tym samym naruszeniu wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego.4. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa przez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, podczas gdy organy administracji publicznej zaniechały dokonania wszystkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż pomimo dostarczenia przez skarżącą w trakcie prowadzonego postępowania dowodów m.in. w postaci dokumentacji fotograficznej wskazującej na istotne (niekorzystne) zmiany w przebiegu granic nieruchomości o nr działki [...] (skarżących) kosztem działki sąsiadującej o nr [...], która na skutek wadliwie przeprowadzonej modernizacji gruntów uległa powiększeniu. Nie bez znaczenia pozostaje kwestia drogi gminnej o nr ewidencyjnym [...], która w następstwie modernizacji została ujawniona na działce skarżących (działkach o nr [...] i [...]) dopiero w następstwie modernizacji gruntów, pomimo tego że wcześniej nigdy przez działkę skarżących nie przebiegała.II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. w zw. z art. 24 ust. 2a pgk polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu, które doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że błędnie ujawnione dane w ewidencji gruntów i budynków nie mogą podlegać stosownej aktualizacji na podstawie w/w przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu winna, również dopuszczać uwzględnienie aktualizacji tych danych wedle istniejącego stanu faktycznego zgłoszonego w odpowiedni sposób przez Skarżących, którzy wykazywali kilkukrotnie, że:- zarówno przebieg granicy ujawnionej na mapie pomiędzy nieruchomościami [...] (własność skarżących), a nieruchomościami o nr ewidencyjnym [...] i [...] jest nieprawidłowy i odbiega od wcześniejszego jej przebiegu, pomniejszając tym samym nieruchomość skarżących, w zakresie działki użytkowo rolnej,- droga gminna o nr ewidencyjnym działki [...] została ujawniona na działce skarżących dopiero po przeprowadzeniu modernizacji, zaś w rzeczywistości nigdy nie przebiegała po gruncie skarżących.W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie od organu na rzecz skarżących [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata według norm prawem przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, bez przeprowadzania rozprawy (k. 96-101).Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowość zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w kontekście wynikających z nich obowiązków aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W tym zakresie należało mieć na uwadze, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem określonych danych i informacji. Zmian w ewidencji gruntów można dokonywać na podstawie dokumentów geodezyjnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, innych aktów normatywnych.Wpisy zmian do ewidencji gruntów mają charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego i nie mogą kształtować nowego stanu prawnego. W postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie można ustalać ani rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego. Zapisy w ewidencji mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić praw właścicielskich czy też uprawnień do władania nieruchomością. Decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny a więc na jej podstawie żadna ze stron nie może nabywać jakiegokolwiek prawa.W samym postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowych postępowań w przedmiocie ustalenia, czy rozstrzygnięcia o prawidłowości tytułów własności. Organy ewidencyjne rejestrują bowiem jedynie stan prawny ustalony w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, nie można poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w rzeczywistości dążyć do rozstrzygnięcia spornych kwestii pomiędzy właścicielami działek ewidencyjnych, a dotyczących czy to przebiegu granicy, powierzchni działki ewidencyjnych, a więc w rzeczywistości sporu dotyczącego zasięgu prawa własności. Organ ewidencyjny nie jest bowiem do właściwy do rozstrzygania takich sporów, a w konsekwencji prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, oceniania dowodów. Należy zwrócić uwagę, że dla rozstrzygania sporów dotyczących przebiegu granicy służy postępowanie rozgraniczeniowe, a nie postępowanie ewidencyjne, i właściwe postępowania przed sądem powszechnym.W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 kpa, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa podlegają oddaleniu. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny tym samym ustalając prawidłowo powierzchnie i granicę działki nr [...] z działką nr [...]. Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności odwołać się do podnoszonych wyżej uwag dotyczących charakteru i istoty postępowania ewidencyjnego, za pomocą którego nie można rozstrzygać istniejących sporów dotyczących przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, a w konsekwencji rozstrzygać o zasięgu prawa własności. W drugiej zaś kolejności należy stwierdzić, że skoro rozwiązania materialnoprawne dotyczące ewidencji nie pozwalają organowi ewidencyjnemu na rozstrzyganie sporów granicznych, to w konsekwencji organ ten nie może prowadzić postępowania, zbierać i oceniać dowodów w tym kierunku, a tym samym naruszyć wskazanych przepisów kpa, to tym samym przepisów niniejszych nie mógł naruszyć Sąd I instancji.Za prawidłowe uznał Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do wnioskowanej korekty granic nieruchomości należących do stron skarżących. Zapadłe w tej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane przy prawidłowym zastosowaniu oraz wykładni przepisów art. 24 ust. 2b pkt 2 i ust. 2c pgk oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390; zwane dalej rozporządzeniem). Uwzględnienie żądań stron skarżących spowodowałoby wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków danych nie odpowiadających rzeczywistemu stanowi prawnemu i faktycznemu.Skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi także naruszenie art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wymienia elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, które uzasadnienie winno zawierać. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada standardom zakreślonym przez dyspozycję art. 141 § 4 ppsa, zawierając wszystkie niezbędne elementy i poddając się kontroli instancyjnej w ramach niniejszego postępowania kasacyjnego. W tej sytuacji zarzut kasacyjny odwołujący się samoistnie do tego przepisu nie może zostać uwzględniony. O ile przypuszczalnie zamiarem skarżącej kasacyjnie było podważenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji, które następnie stanowiły podstawę do oceny przez Sąd I instancji zarzutów naruszenia prawa materialnego, o tyle powołanie w tym celu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa jest błędem eliminującym jego zasadność. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Treść zarzutów kasacyjnych jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążąca. Nie jest rolą Sądu domyślanie się, na czym rzeczywista intencja skarżącej kasacyjnie formułującej zarzuty, a więc wyręczanie skarżącej kasacyjnie w prawidłowym powołaniu właściwych przepisów prawa i przypisaniu mu odpowiedniej treści zarzutu, która byłaby wewnętrznie spójna i kompatybilna z powołanym przepisem, szczególnie, że skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 175 § 1 ppsa, jest reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. W konsekwencji, zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 4 ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Sąd I instancji nie dokonał również błędnej wykładni art. 24 ust. 2 pgk. Przebieg granicy działki nr [...] z działkami o nr [...] i [...], odpowiadał stanowi sprzed modernizacji, zaś powierzchnia działek skarżących nie odbiega od powierzchni, jaka była ujawniona w czasie poprzedzającym modernizację. Potwierdzają to również wypisy z ewidencji gruntów w zakresie działek należących do uczestnika postępowania A.K. obrazujące powierzchnie jego nieruchomości nr [...] i [...] według stanu na dzień 24 listopada 2003 r. oraz na dzień 13 września 2023 r. Przedstawione w tych dokumentach dane pokazują, że stan własności uczestnika postępowania nie zmienił się w przeciągu w/w okresu czasu. Droga gminna także została przywrócona do stanu sprzed modernizacji gruntów w wyniku czego w ewidencji nie istnieje działka o nr. [...], o której krytycznie pisze się w skardze do Sądu I instancji. Należało także potwierdzić ustalenia organów, że skarżący w toku postępowania nie przedstawili jakikolwiek przekonujących argumentów w postaci rozstrzygnięć organów państwowych, ugód, umów itp., które stanowiłoby wystarczające w świetle prawa oparcie dla do wprowadzenia w ewidencji postulowanych zmian.Tym samym prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że odmowa wprowadzenia zmian do ewidencji w zakresie określonym w treści skontrolowanych decyzji odpowiada zarówno przepisom prawa materialnego jak i przepisom postępowania. Powoduje to, że podniesione w skardze zarzuty okazały się zupełnie bezzasadne, gdyż nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi faktycznemu i prawnemu, jaki został ujawniony w sposób dostateczny w toku zakończonego przed PWINGiK postępowania. Tej oceny nie mogły zmienić dołączone do skargi dokumenty, które przedstawią stan ewidencyjny dostatecznie zobrazowany materiałem aktowym zgromadzonym w toku zakończonego postępowania. Innymi słowy, dokumenty te nie wnoszą do sprawy na tyle odmiennych ocen, aby mogły zaważyć na wynikach sądowej kontroli.Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa..