Wyrok - II OSK 716/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. z siedzibą władz prowincjonalnych w W., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 2 grudnia 2022r. sygn. akt VII SA/Wa 1673/22, w sprawie ze skargi P. z siedzibą władOddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. z siedzibą władz prowincjonalnych w W., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 2 grudnia 2022r. sygn. akt VII SA/Wa 1673/22, w sprawie ze skargi P. z siedzibą wład
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
art. 61
kpa
art. 7
akpa
art. 61
akpa
art. 151
ppsa
art. 145
ppsa
art. 141
ppsa
art. 134
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1673/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. z siedzibą władz prowincjonalnych w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 20 czerwca 2022 r. nr 1033/22. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB utrzymał w mocy, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (zwanego dalej: PINB) z 22 kwietnia 2022 r. znak PINB.lllOT.5141.130.2021.ESwz odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na terenie nieruchomości stanowiącej własność P., obejmującej działkę nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w W., mających na celu budowę obiektu liniowego (drogi).W skardze kasacyjnej P. z siedzibą władz prowincjonalnych w W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:1) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie WINB naruszało art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni polegającej na błędnym przyjęciu, że art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie przesądza, iż postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek, tj. błędne przyjęcie, że wniosek podmiotu legitymującego się interesem prawnym we wszczęciu postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego nie jest władny wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania regulowanego przepisami zawartymi w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, podczas gdy art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wyłącza możliwości wszczęcia rzeczonego postępowania na wniosek, a wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy powinien prowadzić do jego wszczęcia oraz zweryfikowania zarzutów merytorycznych przedstawionych we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa wykładnia art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane doprowadziłaby Sąd do uznania, że postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych może być wszczęte również na wniosek uprawnionego podmiotu, tj. skarżącej, a także, że organ administracji architektoniczno-budowlanej - w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie kontroli - winien jest dokonać oceny rodzaju i kwalifikacji prac prowadzonych na nieruchomości, a w konsekwencji doprowadziłaby Sąd do uznania postanowienia WINB za naruszające przepisy prawa materialnego, a także do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB;2) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie WINB naruszało art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie nieuprawnionej wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane przy braku uwzględnienia treści art. 7a § 1 k.p.a., tj. poprzez dokonanie interpretacji art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sposób niekorzystny dla skarżącej, która legitymuje się interesem prawnym we wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz w sposób pozbawiający skarżącą możliwości ochrony jej uzasadnionych interesów, podczas gdy w przypadku powstania jakichkolwiek wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te winny być rozstrzygane przez organ administracji publicznej na korzyść strony, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 7a § 1 k.p.a. oraz dokonanie prawidłowej wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane doprowadziłoby Sąd do uznania, że postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych może być wszczęte na wniosek podmiotu legitymującego się interesem prawnym we wszczęciu takiego postępowania, a w konsekwencji doprowadziłoby Sąd do uznania postanowienia WINB za naruszające obowiązujące przepisy, a także do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB;3) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone Postanowienie WINB naruszało art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe uznanie, że wniosek podmiotu legitymującego się interesem prawnym we wszczęciu postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego winien skutkować odmową wszczęcia postępowania przez organ administracji publicznej, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że organy administracji publicznej zasadnie odmówiły wszczęcia przedmiotowego postępowania na wniosek skarżącej, podczas gdy art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek, a tym bardziej nie uzasadnia wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przy braku oceny rodzaju i kwalifikacji praw prowadzonych na nieruchomości, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego przez podmiot legitymujący się interesem prawnym we wszczęciu takiego postępowania nie uzasadnia dokonania bezrefleksyjnej odmowy wszczęcia żądanego postępowania, a skarżąca - w sposób całkowicie nieuprawniony - została tym twierdzeniem pozbawiona w niniejszym postępowaniu prawa do żądania wszczęcia postępowania w zakresie przeprowadzenia kontroli na nieruchomości skarżącej, na której podmiot trzeci prowadzi bezprawne i samowolne roboty budowlane, zaś prawidłowe stwierdzenie przez Sąd, że postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych może być wszczęte również na wniosek uprawnionego podmiotu, tj. skarżącej, doprowadziłoby Sąd do uznania postanowienia WINB za naruszające przepisy postępowania, a także do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB;4) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnieniu i braku jakiegokolwiek odniesienia się do nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutów skarżącej z punktów 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 zawartych w złożonej skardze, oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów skarżącej z punktów 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 zawartych w złożonej skardze, a w konsekwencji pominięcie przez Sąd kwestii podnoszonych przez skarżącą w skardze oraz rozpoznanie tylko jednego ze sformułowanych zarzutów, przy braku jakiegokolwiek odniesienia się do pozostałych,a które to naruszenia wskazane w pkt. 4-5 mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie tylko nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu i utrudniają dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, ale i mogą świadczyć o braku zbadania i należytego rozważenia sformułowanych przez skarżącą zarzutów, zaś ich dokładna analiza mogła doprowadzić Sąd do ich uwzględnienia, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi, tj. do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB5) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie WINB naruszało art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd, że WINB w zaskarżonym postanowieniu nieprawidłowo zastosował art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane i błędnie przyjął, że prace wykonane przez Spółkę na terenie nieruchomości skarżącej nie kwalifikują się jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy roboty wykonywane przez Spółkę na terenie nieruchomości skarżącej bezwzględnie stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, tj. stanowią roboty związane z realizacją przez Spółkę obiektu liniowego w postaci drogi i są wykonywane (zostały rozpoczęte) przez Spółkę bez stosownego zezwolenia, tj. bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub bez wymaganego zgłoszenia zamiaru ich wykonywania, a w konsekwencji stanowią samowolę budowlaną, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dokonanie przez Sąd prawidłowego ustalenia, że prace wykonane przez Spółkę na terenie nieruchomości skarżącej kwalifikują się jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, stanowiłoby jednoznacznie o podjęciu przez Spółkę na terenie nieruchomości skarżącej robót o charakterze samowoli budowlanej, a w konsekwencji doprowadziłoby do uznania postanowienia WINB za naruszające obowiązujące przepisy, a także do uchylenia postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB;6) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie WINB naruszało art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie przez Sąd braku wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy wobec realizacji przez Spółkę obiektu budowlanego na terenie nieruchomości skarżącej w ramach samowoli budowlanej, podczas gdy realizacja obiektu budowlanego w braku uzyskania odpowiedniego zezwolenia winna skutkować wykonaniem przez organ nadzoru budowlanego podstawowego obowiązku ciążącego na organach nadzoru budowlanego polegającego na sprawowaniu nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, zaś brak jego wykonania stanowi przejaw rażącego oportunizmu organu nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu, a także prowadzi do umożliwienia Spółce realizacji bezprawnego obiektu liniowego w postaci drogi na terenie nieruchomości skarżącej, przy braku legitymowania się przez Spółkę prawem do dysponowania nieruchomością skarżącej na cele budowlane oraz przy braku uzyskania przez Spółkę stosownego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, tj. realizacji przez Spółkę obiektu budowlanego stanowiącego samowolę budowlaną w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dokonanie prawidłowego ustalenia, że organy nadzoru budowlanego winny były dokonać odpowiedniej kontroli nieruchomości skarżącej, wszcząć przedmiotowe postępowanie i wstrzymać realizowaną przez Spółkę budowę doprowadziłoby Sąd do uznania postanowienia WINB za naruszające obowiązujące przepisy, a także do uchylenia postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB;7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylić postanowienie organu II instancji, jako że naruszało przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania.Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. wskazała, że zaskarżony wyrok opiera się przede wszystkim na nieprawidłowym stwierdzeniu, że postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych są wszczynane jedynie z urzędu, a nie na wniosek. Takie twierdzenie doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości ochrony jej uzasadnionych interesów. Stanowisko Sadu I instancji nie jest spójne z orzecznictwem sądów administracyjnych, z którego jednoznacznie wynika, że przepis art. 53 Prawa budowlanego nie wyłącza możliwość wszczęcia postępowania na wniosek.Wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, powinien prowadzić do jego wszczęcia. Dopiero gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego, bądź gdy zostanie ustalone, że naruszeń uzasadniających postępowanie nie było, to należy odpowiednio stosować art. 61 a § 1 k.p.a.Przepis ten art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy wykładać w ten sposób, że w postępowaniu w postępowaniu legalizacyjnym i naprawczym organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny. W razie, gdy obywatel żąda wszczęcia postępowania ze względu na jego interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ślad za WINB, dokonał niewłaściwej wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie której wywiódł brak możliwości dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania, zaś jako słuszne uznał rozstrzygnięcia organów administracji publicznej odmawiające wszczęcia przedmiotowego postępowania, jak już wskazano. Taka interpretacja art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest całkowicie błędna, bowiem przepis ten - wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - nie wyłącza możliwości wszczęcia rzeczonego postępowania na wniosek, a wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, powinien prowadzić do jego wszczęcia oraz merytorycznego rozpoznania.Prawidłowe stwierdzenie, że postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych może być wszczęte również na wniosek uprawnionego podmiotu, tj. skarżącej, doprowadziłoby do uchylenia postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w całości oraz przekazania sprawy PINB celem wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz celem ponownego rozpoznania wniosku skarżącej o wszczęcie kontroli i wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez Spółkę na terenie nieruchomości skarżącejWojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku brak jest wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie odmowy uwzględnienia większej części zarzutów skargi, które zdaniem skarżącej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsze jest tym bardziej rażące biorąc pod uwagę fakt, że zarzuty te stanowiły większość zarzutów zawartych w skardze i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dotyczyły m.in. dokonania przez WINB nieprawidłowej i niekorzystnej wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także braku odniesienia się do charakteru robót budowlanych wykonywanych przez Spółkę. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy również z tego względu, że nie tylko nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu w zakresie uznania tych zarzutów za bezzasadne i tym samym utrudnia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, ale i może świadczyć o braku zbadania i należytego (prawidłowego) rozważenia powyższych zarzutów, podczas gdy ich dokładna i prawidłowa analiza mogła doprowadzić Sąd do ich uwzględnienia, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi. Powyższe świadczy również o naruszeniu przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.Za całkowicie chybione należy bowiem uznać twierdzenie, że czynności wykonane przez Spółkę nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy oczywistym jest tak w świetle obowiązującego prawa i ugruntowanej doktryny oraz orzecznictwa, jak również w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że czynności wykonane przez Spółkę stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, zaś ich podjęcie przez Spółkę umożliwiało, a wręcz zobowiązywało organy nadzoru budowlanego nie tylko do wszczęcia postępowania w sprawie, ale również do stwierdzenia, że Spółka dopuściła się samowoli budowlanej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że w dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/25 (ONSAiWSA 2025, nr 6, poz. 80), podjął uchwałę, w której stwierdził, że:1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu;2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy – Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.Z art. 269 § 1-3 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269).NSA w uzasadnieniu powołanej powyżej uchwały wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Jeśli z normy prawa materialnego nie wynika w sposób wyraźny forma wszczęcia postępowania, przyjmuje się, że w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania ma być przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, czyli jest wszczynane na wniosek, a jeśli przedmiotem postępowania jest nałożenie obowiązku, postępowanie jest wszczynane w oparciu o zasadę oficjalności, czyli z urzędu. NSA zauważył, odwołując się do doktryny i orzecznictwa, że ustawy regulujące względnie całościowy obszar regulacji administracyjnoprawnej, mogą zawierać odrębności proceduralne od przepisów procedury administracyjnej. Stosowanie tego rodzaju przepisów proceduralnych odbywa się zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali, rozumianą w taki sposób, że w pierwszej kolejności stosuje się przepisy procesowe szczególne zawarte w ustawie kompleksowej, a dopiero w dalszej kolejności (w zakresie, w jakim nie ma odrębnego uregulowania) stosuje się ogólną regulację proceduralną zawartą w przepisach k.p.a. W niektórych sytuacjach prawo materialnie wyraźnie wskazuje, z czyjej inicjatywy może nastąpić wszczęcie postępowania w określonej sprawie. Zdaniem NSA w składzie powiększonym procesowy przepis art. 61 § 1 k.p.a. powinien więc być interpretowany w bezpośrednim powiązaniu z przepisami materialnoprawnymi normującymi w sposób szczególny inicjatywę uruchomienia postępowania administracyjnego. Jednym z takich przepisów jest art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do którego postępowania uregulowane w Rozdziale 5b ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy") wszczyna się z urzędu.Art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie konkretyzuje więc tylko jednego ze sposobów wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Gdyby przyjąć taką interpretację art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którą możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego również na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań powołując się na własny interes prawny, to dodanie przez ustawodawcę do tekstu ustawy tych przepisów byłoby nie tylko zbędne, ale wprost prowadziłoby do zanegowania zmiany stanu prawnego. Wystarczająca byłaby dotychczasowa regulacja procesowa z art. 61 § 1 k.p.a. zakładająca wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony lub z urzędu.NSA w omawianej uchwale podkreślił także, że użycie przez ustawodawcę sformułowania, że wszczęcie postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego następuje z urzędu, oznacza, że wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (na żądanie osoby powołującej się na własny interes prawny). Założeniem nowelizacji Prawa budowlanego było doprowadzenie do usunięcia dotychczasowych rozbieżności w odniesieniu do formy wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego (na rozbieżności te zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Dodanie do tekstu Prawa budowlanego art. 53a ust. 1 miało ostatecznie rozwiać wątpliwości i przesądzić, że postępowania administracyjne w tych sprawach inicjowane są tylko na zasadzie oficjalności.Skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest zaś wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem. Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny, należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Chociaż skierowane do organu nadzoru budowlanego żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu.Z powyżej wskazanych powodów jako niezasadną Naczelny Sąd Administracyjny uznał tą część zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach których zarzuca się Sądowi I instancji naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego.Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogła doprowadzić argumentacja przedstawiona w zakresie naruszenia art. 3 pkt 7 Prawo budowlanego. Dokonana przez Sąd I instancji kontrola postanowienia WINB ograniczała się do formalnej kwestii braku możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony. Ocena prawidłowości kwalifikacji wykonanych robót budowlanych pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, co też zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.W końcu niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3831/18; z 14 października 2025 r., II OSK 1005/23; z 18 listopada 2025 r., III OSK 2775/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do kluczowej w niniejszej sprawie kwestii braku możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony. Brak odniesienia się do części argumentacji przedstawionej w skardze, pozostaje natomiast bez wpływu na wynik postępowania.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.. orzekł jak w sentencji.