Wyrok - II OSK 1225/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.R., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 815/22, w sprawie ze skargi T.R., na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego InspekOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.R., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 815/22, w sprawie ze skargi T.R., na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspek
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
powaga rzeczy osądzonej
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 9 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 815/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.R. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") z 25 października 2022 r., (nr WOA.7722.126.2022.ARO), którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z 31 sierpnia 2022 r., na podstawie którego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego.W skardze kasacyjnej T.R. (dalej: "skarżący") zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 173 § 1 i 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." naruszenie:1. art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a." przez jego zastosowanie i uznanie, że żądanie wnioskodawcy o legalizację obiektu budowlanego nie może być wszczęte z "innych uzasadnionych przyczyn", jaką jest w niniejszej sprawie przesłanka wydania wcześniejszej prawomocnej i ostatecznej decyzji o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego,2. art. 171 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, gdyż kwestia legalności była już badana przez organy nadzoru budowlanego, które orzekły nakaz rozbiórki, chociaż skarżący wnosi o legalizację samowoli,3. art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "p.b.", przez niewszczęcie na wniosek skarżącego uproszczonego postępowania legalizacyjnego,4. art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi strony pomimo naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów prawa w sposób wyżej opisany.Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że organy i Sąd błędnie interpretują żądanie skarżącego jako ponowne i tożsame z żądaniem, które było już przedmiotem postępowania i zostało zakończone decyzją nakazującą rozbiórkę. Skarżący nie składał wcześniej żądania o legalizację samowoli na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów, a jedynie toczył spór co do prawidłowej kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych, twierdząc, że nie dopuścił się samowoli. W ocenie skarżącego wyrok jest krzywdzący i niesprawiedliwy, ponieważ wyklucza możliwość skorzystania z uproszczonej procedury legalizacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji.Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu.Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy organy nadzoru budowlanego zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego (drogi) na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., powołując się na istnienie ostatecznej i prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 171 p.p.s.a., wskazać należy, że są one niezasadne. Skarżący kasacyjnie błędnie wywodzi, że wniosek o legalizację stanowi nową sprawę administracyjną, niezależną od zakończonego wcześniej postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Przyczyną tą jest funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu II instancji z 2013 r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie kwestia legalności spornego obiektu została już prawomocnie przesądzona. Nakaz rozbiórki jest następstwem ustalenia, że obiekt jest samowolą budowlaną, której nie można zalegalizować. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, jeżeli kwestia legalności była już badana przez organy, które orzekły nakaz rozbiórki, a nakaz ten został utrzymany wyrokami sądów administracyjnych obu instancji, to kwestii tej nie można ponownie badać. Nie można podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie, że wniosek o legalizację uproszczoną stanowi odrębny byt prawny, nieobjęty powagą rzeczy osądzonej wynikającą z decyzji rozbiórkowej. Decyzja o nakazie rozbiórki kończy proces badania legalności obiektu. Próba wszczęcia nowego postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy obowiązek rozbiórki jest prawomocny i wymagalny, stanowiłaby niedopuszczalne podważanie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz powagi rzeczy osądzonej (art. 170 i 171 p.p.s.a.). Dopóki decyzja rozbiórkowa nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym (np. stwierdzenia nieważności), brak jest możliwości prowadzenia postępowania mającego na celu zalegalizowanie tego samego stanu faktycznego.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 49f ust. 1 p.b., stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym jest całkowicie chybiony w świetle przepisów intertemporalnych. Skarżący kasacyjnie pomija kluczową regulację zawartą w art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 471), dalej "ustawa zmieniająca". Przepis ten stanowi lex specialis, który wprost wyłącza możliwość stosowania art. 49f ust. 1 p.b. w określonych stanach faktycznych. Zgodnie z art. 32 ustawy nowelizującej, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 19 września 2020 r.) decyzję o nakazie rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana w 2013 roku, a zatem na wiele lat przed wejściem w życie przepisów umożliwiających uproszczoną legalizację. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji nie miały swobody decyzyjnej. Ustawodawca, wprowadzając instytucję uproszczonej legalizacji, świadomie ograniczył jej zakres, wykluczając z niej sprawy już zakończone prawomocnym nakazem rozbiórki. Zastosowanie art. 49f ust. 1 p.b. w niniejszej sprawie stanowiłoby rażące naruszenie art. 32 ustawy nowelizującej. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni prawa materialnego, uznając, że przeszkoda ta ma charakter bezwzględny.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., przyjąć należy, że przepis ten ma charakter wynikowy. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania było zgodne z prawem (zarówno procesowym, jak i materialnym), to oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. było jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem.Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, co skutkowało koniecznością oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a..